财政风险金融化的法律控制<br/>——以地方债务置换为视角

财政风险金融化的法律控制
——以地方债务置换为视角

2016-03-13李安安

武汉科技大学学报（社会科学版） 2016年4期

关键词：金融风险债务财政

李安安

(武汉大学法学院,湖北武汉 430072)

财政风险金融化的法律控制
——以地方债务置换为视角

李安安

(武汉大学法学院,湖北武汉 430072)

摘要：地方债务置换拟通过债务形式转换、成本转换和期限转换实现地方债务风险的转移，反映出用金融手段化解财政风险的政策意图，其本质是财政风险金融化。财政风险金融化弊大于利，需要通过预算法、公债法、中央银行法进行体系化的法律控制。将财政风险锁定在财政体系内，防止财政风险与金融风险的交织传染，是一种更为现实的选择。

关键词：财政风险；财政风险金融化;地方债务置换;金融风险；法律控制

为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)，财政部于2015年先后下达3批债务置换额度，累计将3.2万亿元到期地方政府融资平台贷款置换成地方政府债券①。地方债务置换旨在通过延后地方政府的偿债时限以缓解其偿债压力和降低违约风险，在某种意义上开启了治理地方政府债务的新模式，甚至重塑了中央与地方间的财政关系。然而，自从地方债务置换这一现象出现后，争议从未间断，引发了诸如地方债务置换是否属于中国版的“量化宽松”或“债务旋转门”、是否会导致财政风险与金融风险的交叉传染以及如何防止置换过程中的道德风险与逆向选择等问题。笔者拟对地方债务置换进行辩证审视和理性反思，从中透视财政风险金融化的法理与逻辑，进而为地方债务治理寻求可行的法律出路。

一、财政风险、金融风险与地方债务置换的风险检视

现代社会是一个典型的“风险社会”，正如乌尔里希·贝克指出的那样：“在发达的现代性中，财富的生产系统伴随着风险的社会生产，在现代化的进程中，生产力的指数增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未有的程度。”[1]在复杂多样的风险图谱中，财政风险与金融风险无疑是两种最受关注的风险类型，对二者的行政处置与法律控制关涉政治安定、经济增长与社会发展，无论是新近的美国金融危机还是当下的欧洲债务危机，均有力地证明了这一论断。中国由于经济发展进入“新常态”及由此带来的经济下行压力，过去积累的巨额地方债务成为悬挂在地方政府头上的“达摩克利斯之剑”，随时会演变成“压垮骆驼的最后一根稻草”。何帆认为财政压力使得国家无法依靠原有的政策来维持合法性水平，导致国家义理性(Legitimacy)的下降，并引起了制度变迁[2]。在此背景下，地方债务置换应运而生，起到了“挽狂澜于既倒，扶大厦之将倾”的作用，以至于地方政府为此振奋鼓舞，银行为此欢呼雀跃[3]。然而，“看上去很美”的地方债务置换真的是化解地方债务危机的“灵丹妙药”？真的如决策者想象的那样美好？是具有突破意义的制度创新还是“昙花一现”的权宜之计？回答这些问题需要检视地方债务置换中隐含的财政风险与金融风险样态以及探究二者之间的交织演化过程。

地方债务置换是在新《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)出台的背景下进行的，蕴含着将地方隐性负债“阳光化”的制度努力。从内容上看，地方债务置换呈现出三个特点：一是债务形式转换，以地方政府债券替换地方政府融资平台贷款，提高了债务流动性，未来具有转让或债券抵押的可能性；二是成本转换，将高成本融资平台贷款转化为较低利率债券，降低利息成本，减轻地方政府债务负担；三是期限转换，债务置换后地方债务期限延长，使地方政府有了较长期限的稳定资金来源[4]。按照制度设计的初衷，债券置换将按照市场化原则在银行间和交易所债券市场发行，鼓励符合条件的机构投资者和个人购买。由于债务置换的范围仅限于地方存量债务，而这些存量债务又主要是以银行贷款的形式存在，所以商业银行自然成为置换后的地方政府债券的主要持有者。在实践操作中，地方债务置换并未按照市场化的原则进行，而是具有明显的“行政摊派”性质，即以定向承销的方式由商业银行认购，银行对于这种“行政摊派”既没有谈判能力也没有回旋空间。对于商业银行而言，地方债务置换隐含的金融风险不容小觑：其一，信用风险。尽管将地方债务纳入省级预算管理后降低了银行的信用风险，但由于经济下行压力增大，地方财政吃紧，依然存在地方政府在债券到期无力履约的风险。其二，市场风险。在市场日臻成熟的今天，各市场要素并非孤岛，而是一种“你中有我，我中有你”的相依相融关系，利率风险、股票价格风险、汇率波动风险和商品价格风险均会诱发金融市场风险的放大。由于银行等金融机构普遍具有“硬通货、软资产”的特点，金融机构资产与负债之差额即清偿力成为衡量金融脆弱性的最基本指标[5]5。为了减缓地方政府的偿债压力，置换后的地方政府债券利率较低，显著降低了商业银行的资产收益率，再加上地方政府债券市场化的风险定价机制尚未建立，地方政府债券发行主体、承销机构和定向机构三方博弈形成的利率水平难以实现，商业银行资产负债表的表内项目与表外项目的头寸面临着因市场价格变化而遭受损失的可能。其三，系统性风险。在地方债务置换之前，地方政府过度依赖融资平台贷款和土地收入偿债，面临区域性的财政风险，而由于区域性的财政风险与系统性的金融风险互为因果、交织互联，地方债务引起系统性金融风险是客观存在的。地方债务置换的实质是以政府信用为地方债务作担保，压低地方债务利率、降低地方政府融资成本，通过以“时间”换“空间”的做法来为财政体制改革创造条件，事实上起到了缓解与释放系统性金融风险的作用。但是，地方债务置换并没有从根本上改变地方政府日益沉重的债务问题，也没有改变地方政府的“预算软约束”问题，这种用“时间”换“空间”的做法，只是将问题的爆发时间延后，实质是在给未来的地方财政增加偿债负担[6]。如果没有找到化解地方债务更有效的办法而只是延续这种“发新债偿旧债”的思维，则风险会逐渐累积到银行身上，系统性金融风险的发生并非危言耸听。

《意见》明确指出地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，但由于地方政府并不是严格意义上的财权与事权相统一的财政主体，再加上地方政府破产制度的缺失、“预算软约束”的事实存在以及官员考核与激励机制的诱导，中央政府不可能对陷入财政困境的地方政府不救助。在“保增长”的语境下，中央政府对于地方政府通过举借债务发展地方经济的努力只能默许甚至支持，地方债务置换在某种意义上可以说是央地间“心有灵犀”的默契产物。一个值得关注的现象是，现有的债务置换额度远远没有覆盖地方政府负有直接偿还责任的存量债务，更没有触及风险更大的由地方政府负有担保和救助责任的债务。按照Hana Polackova Brixi等提出的“财政风险矩阵表”，地方政府债务可以分为显性直接负债、隐性直接负债、显性或有负债、隐性或有负债[7]，其中的隐性直接负债和隐性或有负债就其法律性质而言是一种未来可能发生的不确定的财政开支。有统计数字显示，截至2015年1月5日债务甄别日，部分地方债务上报规模“激增”30%～50%②，问责时少报、置换时多报反映出地方政府的道德风险与逆向选择，地方债务总量的不确定性才是最大的风险。正是由于存在不可以度量、不可以观察、不可以控制，甚至根本不知道或不相信可能存在的风险，债方债务的杀伤性破坏作用才为人们所畏惧，甚至被打上“中国版次贷危机”的标签。正如有学者所言，一旦风险事件发生，不做出及时有效处理将造成巨大的社会风险乃至政治风险，作为地方公共利益的代表者和地方公共秩序的维护者，地方政府最终将被迫背负沉重的财政负担[8]。地方债务置换尽管强化了地方政府融资能力约束，但并没有消除地方债务的现实财政风险，财政风险只不过改变了存在的形式而已。因此，地方债务置换并不是本着“不谋一世者，不足谋一时”的意识，而是本着将问题暂时压制与缓解的思维，这种“顾头而不顾尾”或“顾尾而难顾头”的问题处置方法所衍生的一个必然结果就是暂时被“休眠”的问题在不久的将来“苏醒”后会以更猛烈的方式迸发出来[5]248。如何防止财政风险与金融风险循环影响和交织感染，成为一个亟待研究和迫切需要解决的课题。

二、地方债务置换的风险转移逻辑：财政风险金融化

地方债务置换拟通过债务形式转换、成本转换和期限转换实现地方债务风险的转移，本质上反映出用金融手段化解财政风险的政策意图，实际上指向的是财政风险金融化的问题。财政与金融是两种最主要的宏观调控手段，财政风险与金融风险是两种最常见的经济风险，用财政手段化解金融风险和用金融手段化解财政风险在现代国家都是正常现象，前者被称为金融风险财政化，后者则被称为财政风险金融化。例如，针对我国金融机构危机的处置，无论是直接的途径——追加注资、财政出资解决退出问题、成立资产管理公司、收购金融机构不良资产、冲销呆账，还是间接的途径——直接或间接减征营业税、中央银行再贷款、财政的明补暗补、债权转股权，解决问题的措施基本上都是财政手段[9]。在2008年的金融风暴中，为了刺激经济的早日复苏及确保央行所采取的非常规货币政策手段能达到立竿见影的效果，本着“促出口与增内需”的思维，各国普遍采取了增加公共投资、减税和补贴等财政政策手段[5]246。财政风险金融化与金融风险财政化之所以成为世界范围内的常见现象，在很大程度上源于财政风险与金融风险之间存在密切的互动传导机制。财政负责政府资金的筹集和运用，金融负责信贷资金的存入和投放，二者共同主导着全社会的资金流动和资源配置，决定着社会的经济结构。在共同作用于整个社会经济的过程中，财政与金融呈现出高度的资金渗透性和风险关联性，存在财政风险与金融风险相互转化的途径和宏观、微观基础[10]。我国财政与金融之间的关系，经历了由改革开放前的“强财政、弱金融”到改革开放后“弱财政，强金融”的转变。近30余年来，随着市场化改革的深入推进，计划经济体制的隐性税收机制逐渐解体，国民收入结构从“集财于国”向“藏富于民”转变。为了获取日益分散的金融资源与金融剩余以弥补随改革而出现的国家财政能力的迅速下降，可供国家选择的制度安排主要包括两种：一是(显性)税收制度，二是金融制度。毋庸讳言，中国迄今为止一直没有找到通过税收制度来获取金融剩余的有效途径。于是，通过金融制度聚集金融剩余和控制金融资源，成为国家提高汲取能力的优选路径[11]。经济体制的转轨造成资金配置方式的转变，从而导致了财政资金与金融资金运行出现矛盾，这是财政风险金融化出现的主要原因。正是由于这种互动传导机制以及财政资金、金融资金的运行矛盾，当财政风险出现时动用金融手段加以化解显得理所当然，以至于财政风险金融化似乎成为一种无可争辩的合理性解释。

然而，存在并不意味着合理。财政风险金融化命题的前提是财政风险已经出现，如果仅动用财政手段的话，就可以将财政风险限定在财政体系内，而如果金融手段介入，意味着将财政风险引入到了金融领域，由此滋生出的金融风险会产生更大的破坏性。这是因为，与财政风险相比，金融风险的一个显著特征是具有传染性，借短贷长、高杠杆经营、信心脆弱性以及“他人的钱”诱发的道德风险等因素加剧了金融风险的扩散。与财政体系相比，金融体系具有明显的内部不稳定性与脆弱性特征，利率自由化、合业经营、金融创新、机构准入自由和资本自由流动都会加剧金融脆弱性，“明斯基时刻”为此提供了经典解释③。财政风险主要表现为财政赤字与地方债务，解决财政赤字和化解地方债务首先得依靠财税法政策工具尤其是预算，而不是直接依靠金融法政策工具，正如有学者所言：“失控的财政赤字、过高的公债规模和不平衡的预算已经成为现代国家的政府治理共同面临的难题，而通过法律来控制财政赤字的观念牵涉到预算法、税法、财政转移支付法、公债法等财政法的重要分支领域……从根本上说，20世纪初建立的现代预算制度的精髓是限制政府的财政收支行为，尽可能减少预算赤字或预算执行赤字。”[12]8财政风险金融化会让政府财政收支的预算平衡失去一个强硬的约束机制，使其预算约束软化，从而使得财政支出效率不能得到有效提高。我国地方债务的居高不下，深层次的原因在于中央与地方财政分权的不合理、中央与地方财权与事权的不相称以及预算的软约束，如果不对现行的财税体制进行结构性变革而只是热衷于借助金融手段化解财政风险，只会加剧财政风险与金融风险交织进化的恶性循环。具体原因在于，政府频繁以金融手段来规避和缓解财政风险，势必导致流通领域的货币过剩，最终酿成通货膨胀，而通货膨胀间接的税收效应则可能会扭曲消费者和投资者的行为，进一步恶化政府的财政收支，从而诱发新一轮的财政风险金融化[13]。为了防止这一恶性循环的发生，必须对金融介入财政风险持谨慎态度。

值得警惕的是，西方成熟市场经济国家的财政风险金融化是在财政与金融相互独立且具有严格法律约束的背景下展开的，与我国的财政风险金融化不可同日而语。以德国为例，在全能银行体制下，德国地方政府的绝大多数融资来源于银行，银行贷款约占地方政府融资额的85%，这一点与中国地方政府融资平台的情形十分相似。为了控制日益增长的地方债务风险，德国政府于2009年制定并通过了《新债务限额法案》，并将其写入了联邦基本法，该法案规定，自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，德国结构性赤字不能超过国内生产总值的0.35%，为此德国联邦政府从2011年起每年需在联邦预算中节约100亿欧元。此后，该法案规定的合法新增债务额度将逐年减少，至2020年各州政府则不再允许新增任何债务，这表明了德国人整肃财政纪律的决心[14]。《预算法》第35条赋予了地方政府举债权，但地方政府债务的风险评估机制、风险预警机制、应急处置机制和责任追究机制尚未建立起来。地方债务置换作为一种地方债务的风险处置手段，其依据《意见》的规定：“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”《意见》不是严格意义上的法律规范性文件，但这个法律效力不高的“红头文件”却重构了地方财政体制，甚至蕴含着“全面改变中国的力量”。对于财政法定这一财政法的基本原则而言，地方债务置换作为财政风险金融化的一个分析样本，不可避免地留下了财政法治的缺憾。除了法律约束缺失，中国的财政风险金融化还是在金融依附于政府这一背景下展开的，受制于政府主导型金融资源配置模式的强烈影响。建国后的很长一段时期，中国实行的是“大一统”的高度集中的国家银行体系，形成了一种“计委请客、财政点菜、银行买单”的资金供给体制，这种政府垄断金融资源配置权并在资金使用上实行供给制的传统金融体制，作为制度变迁的初始条件，必然因路径依赖产生自强化的机制甚至某种锁定状态，从而使金融制度的变革过程依从于政府主导型金融资源配置模式就是其必然的逻辑起点[15]。改革开放以后，尽管银行的独立性有了很大改善，但并没有从根本上摆脱地方政府的控制，这一点无论是从地方融资平台贷款还是地方债务置换过程中的银行角色均可以得到证实。尤其是在官员升迁的“锦标赛体制”[16]和“地方政府公司主义”[17]的背景下，权力的商品化、市场化和资本化趋势日益明显，地方政府角色错位与行为扭曲不断加剧，金融发展面临着自由式微、公平缺失和民主异化等诸多难题。因此，对于财政风险金融化可能衍生出的问题，必须防微杜渐，确立法律控制的新思维。

三、财政风险金融化法律控制：制度设计的具体展开

地方债务置换作为一种最新的经济现象，其实践效果、发展走向、法律边界均不甚明了，带有较多的不确定性，构成了研究财政风险金融化的绝佳样本。当然，实践中还存在许多财政风险金融化的样态，如银行贷款充当财政拨款与财政补贴、银行贷款维持亏损的国有企业、中央政府向中央银行透支、地方政府向当地金融分支机构借款等，这些行为大多不受法律监管，处于“金融潜规则”的隐性调控之下。笔者认为，财政风险金融化的法律控制至少需要在预算法、公债法和中央银行法三个部门法中作出有针对性的制度设计。

财政风险主要表现为赤字和地方债务，赤字的产生根源在于地方政府财权与事权的不统一背景下的收入与支出失衡，也与地方政府财政支出结构的不合理息息相关。一方面，财政支出中的“越位”与“缺位”现象极为严重，经济建设支出过高，科教文卫与社会保障支出偏低，行政管理支出急剧膨胀；另一方面，财政资金的管理和使用很不规范，财政资金利用效率低下，浪费和贪腐现象严重，缺乏有效监督[18]。地方债务的产生则有着更为复杂的原因，除了前文提及的中央与地方财政分权的不合理、中央与地方财权与事权的不相称以及预算的软约束这些原因外，GDP导向的官员考核模式、地方政府的短期行为主义与“财政机会主义”以及财政均等化这一宪法原则的缺失等皆是诱使地方债务潜滋暗长的因素④。解决财政赤字和化解地方债务是一个系统工程，需要综合借助行政、政策与法律手段进行整体主义审视，但在“预算国家”的现实语境下，预算作为财政活动的核心无疑是控制财政赤字和地方债务的最有力武器。事实上，控制财政赤字、削减公债规模，特别是将赤字率和公债率控制在法定限度内，始终是促进各国预算法规范不断改进、财税法制度持续完善的重要动力[12]86。近年来，中国政府为推进公共财政建设采取了诸多改革措施，如深化部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”管理改革，增强了财政预算的法律效力，推动了政府财政向“民主财政”和“法治财政”的转型[19]。《预算法》将政府全部收支纳入预算进行全口径管理，将预算审核重点转向支出预算，通过规范专项转移支付减少“跑部钱进”现象，通过“预算公开”入法从源头上防治腐败，这些制度举措使得《预算法》的刚性约束作用大大增强，折射出建立现代财政制度的改革方向，为通过公共预算控制财政支出搭建了基本框架。特别值得一提的是，《预算法》修正的一个重要亮点是赋予了地方政府举债权，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管和怎么还等问题。《预算法》第35条第5款规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”但受到“宜粗不宜细”的传统立法技术的影响，这里的地方政府债务的风险评估、预警、应急处置和责任追究均没有具体的操作规范条款，如果相关的实施细则或授权立法一直难产，则这些针对地方债务风险防范的制度设计将形同虚设。鉴于地方债务风险已经相当严重，有必要在吸收教训、借鉴经验的基础上，尽快制定出台关于地方债务信息披露、风险预警、信用评级、应急处置和责任追究等方面的制度实施细则。从国外防范财政风险金融化的立法实践来看，美国的平行预算制度、新西兰的债务报告制度、巴西的债务报告审查计划均取得了较好的效果，值得我国参考[20]。必须强调的是，地方政府享有的举债权必须是适当的、受到节制的权力，地方债务置换也只是权宜之计，地方债务问题的化解最终需要地方政府的财力来解决。“徒法不足以自行”，在执行《预算法》及其配套实施细则时，务必要杜绝选择性执法行为，严格规范政府的财政收支行为，硬化预算约束，从预算自身的制度规范中控制财政风险、从制度源头上克服财政风险金融化。

随着现代国家从“税收国家”到“债务国家”的演进，公债的重要性愈发突出，公债已构成重要的财政收入形式，也成为财政政策的重要手段。在现代市场经济条件下，公债的运用规模和程度达到了前所未有的状态，对经济活动产生着十分重大的影响，发挥着弥补财政赤字、对财政预算进行季节性资金余缺调剂、对国民经济进行宏观调控等功能[21]。从消极一面看，公债不仅具有工具性格，也具有“隐蔽的权力性格”，还会产生财政僵化与支出排挤效应，“如果国家不能消灭公债，公债便会消灭国家”的论调可视为对公债消极面的形象概括[22]。就国债而言，我国当前的国债依存度和国债偿还率已经远远超出国际安全警戒线，而且国债负担率增长很快，表明我国国债规模已经偏大，面临着较大的国债规模风险。为此，必须合理界定国债使用方向以加强对国债资金使用的监督、加快财政改革的速度以降低国债偿债率和国债依存度、加强国债期限结构管理以优化国债偿还期限结构并且促进国债市场化以提高国债流动性。为促进公债的健康发展，笔者建议尽快制定《公债法》，明确公债的发行主体、发行对象、发行价格、发行利率、偿还和争端解决等，将国债与地方债一体规定，堵塞“债务国家”的法律漏洞，防止法律缺失背景下政府债券的盲目疯长。

如果能够通过完备的预算法律制度和公债法律制度控制财政风险的话，等于说堵住了财政风险金融化的“堰塞湖”，可以将大部分财政风险挡在金融体系之外。从形式上看，《预算法》与《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《中国人民银行法》)将财政风险和金融风险进行了隔离，但由于中国人民银行的独立性不强，存在财政赤字货币化的可能，即财政部直接向中国人民银行借款、透支或通过印刷钞票融资。例如，1995年之前，财政部长期向人民银行借款，以解决当年的财政赤字问题。1998年之后，受积极财政政策的影响，财政部无力偿还这些借款，最后不得不由国务院提请全国人民代表大会常务委员会解决[23]。为了防止中央银行通过增发货币的形式转移财政风险，有必要强化中央银行的独立性，构筑防范财政风险金融化的“最后一道防线”。中央银行独立性的具体体现是：它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作；重大决策不是由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款[24]。在我国现行体制下，中央银行的独立性显然难以达到上述要求，例如《中国人民银行法》第5条第1款规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。”该条将货币政策的主要决定权授予国务院，人民银行仅存部分货币政策执行权，这必然会影响到货币政策目标的实现，为财政风险金融化留下可操纵的空间。建议在修改《中国人民银行法》时，将年度货币供应量、利率和汇率等重大事项的决定权完全下放给中国人民银行，由其独立进行货币政策操作。再如《中国人民银行法》第29条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”第30条第1款规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”这两个条款旨在切断财政通向中央银行的融资渠道，防止财政赤字货币化，但忽略了再贷款这一重要的财政风险金融化的通道。实践中的人民银行再贷款，成为中央银行资金流失的主要渠道、构成了实质性通货膨胀的压力来源。笔者建议取消财政性再贷款，防止出现“政府请客，银行买单”的局面，根治银行对财政的暗补现象。

四、结论

财政风险与金融风险是两种完全不同的风险类型，金融风险具有更强的传染性和破坏性。地方债务置换试图用金融手段转移财政风险，初衷固然很好，但可能会引发更大风险的发生，所以是不明智的。地方债务风险的化解，归根结底需要靠预算法、公债法等财税法政策工具以及财税体制的结构性变革，中央银行应当保持独立性，防止出现财政赤字货币化。“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，保持财政政策与货币政策的界限，防止财政风险与金融风险的交织传染，值得决策者铭记。

注释：

①参见财政部确认地方债置换额度3.2万亿(http://money.163.com/15/1113/05/B89EH73S00253B0H.html)。

②参见2015地方债“叫急”(http://news.hexun.com/2015-03-27/174452955.html)。

③“明斯基时刻”是指美国经济学家海曼·明斯基所描绘的“资产价值崩溃时刻”，是市场繁荣与衰退之间的转折点。参见霍华德·戴维斯：《黑名单：谁是金融危机的元凶？》，王萌，蔡宇，译(格致出版社，上海人民出版社，2011年版，第25-27页)。

④西方国家的宪法普遍确立了财政均等化原则，强调在一国范围内应使不同地区的居民都能享受大致相同的基本公共服务。例如。1982年的《加拿大联邦宪法》第36条第2款规定：“议会和加拿大政府应采取均衡支付原则，确保各省政府有足够的收入，能够在相对合理且彼此相当的税收水平上，提供相对合理且彼此相当的公共服务水平。”参见徐阳光：《财政转移支付制度的法学解析》(北京大学出版社，2009年版，第48页)。

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