甘肃省2015年度退耕还林工程荒山造林项目现状调查

陈忠祥，张小平

（甘肃龙江生态工程监理有限公司，甘肃 兰州 737500）

甘肃省2015年度退耕还林工程荒山造林项目现状调查

陈忠祥，张小平

（甘肃龙江生态工程监理有限公司，甘肃 兰州 737500）

甘肃省退耕还林工程开始于1999年，截至2015年底，全省累计增加林草面积190.3万hm2，其中退耕地还林66.9万hm2，荒山荒地造林107.7万hm2，封山育林15.8万hm2，按照全省国土面积45.4万km2计算，共提高全省植被覆盖率4.18个百分点。退耕还林工程建设对改善了全省生态环境，提高农户收入，帮助贫困山区农民脱贫致富效果显著。通过对2015年度退耕还林荒山造林项目现状调查，全面掌握各工程实施单位的工程完成情况、质量情况以及工程管理情况，总结经验，发现不足，为今后的工程建设和管理提供科学决策的依据。

退耕还林；荒山造林；工程项目；调查

1 工程实施情况

2015年度甘肃省实施退耕还林工程荒山造林3.33万亩，工程实施区域分部在5个市（州）的14个县（区）、林业总场及林业厅直属单位。其中金昌市永昌县0.1万亩；武威市凉州区0.2万亩、民勤县0.2万亩、古浪县0.3万亩、石羊河林业总场0.1万亩；张掖市肃南县0.13万亩、民乐县0.3万亩、高台县0.2万亩、山丹县0.3万亩；酒泉市肃州区0.1万亩、金塔县0.2万亩、阿克塞县0.2万亩、敦煌市0.2万亩；甘南州卓尼县0.1万亩；甘肃省林业厅直属单位太子山保护局0.1万亩、莲花山保护局0.1万亩、民勤治沙站0.1万亩、兴隆山保护局0.1万亩、小陇山实验局0.2万亩、太统崆峒保护局0.1万亩。

2 检查主要方法及步骤

2.1 抽取样本的方法

按照国家林业局《退耕还林工程年度检查验收办法》和《甘肃省退耕还林工程2016年年度检查验收技术方案》的有关要求。县级检查单位由省退耕办统一抽取，乡级检查单位由各检查组按照抽样办法抽取。全省检查验收县数不少于上报总县数的30%，检查验收面积不少于全省上报合格总面积的10%。

首先根据工程县各乡、镇、场等乡级单位（以下简称乡镇）完成工程建设后经县级主管部门检查的合格面积，由大到小进行排序，组成闭合环；然后按照林业厅提前确定的抽样起始号、间隔号现场抽取检查样本；起始号、间隔号不得随意变更，如遇特殊情况确需变更的，必须经省退耕办同意后方可变更。

按上述规定确定的统一起始号、间隔号，在闭合环内抽取检查乡镇，第一个乡镇确定后，加上间隔号为第二个检查乡镇。如重复，按顺序号加1继续循环抽取。以此类推，直至累计检查面积满足应查总面积为止（相差在±10%以内），如果超过应查面积10%，最后一个乡镇调整到面积最接近的乡镇，以上抽中乡镇的面积全部进行检查。如果没有满足累计检查面积在90%～110%的乡镇可以调换，将原抽中的最后一个乡镇的各行政村合格面积 (林场以林班为单位，下同)按照从大到小排序，按规定的起始号和间隔号，依次抽取行政村(林班)，使累计检查面积最接近工程县的应查面积。

如果抽取的第一个检查乡镇面积便超出应查面积的10%，则将该乡镇的各行政村合格面积按照从大到小排序，按规定的起始号和间隔号，依次抽取行政村，使累计检查面积最接近工程县的应查面积。遇其他特殊情况无法顺利抽取乡镇时，检查人员上报检查单位，由检查单位请示省厅退耕办后进行抽取。

2.2 检查项目及主要技术指标的设置

本次检查项目主要设置工程建设质量类和工程管理类两大类项目，其中质量类项目包括造林任务完成情况 （面积核实率=已造林面积/设计造林面积）、造林完成面积合格情况（合格率=苗木成活株数≧85%的造林面积/已造林面积）。

管理类项目包括作业设计质量 （文字说明、附表、附图是否齐全规范；设计图区划情况和主要调查因子与现地是否相符）、管护质量（是否采取了封禁等管护措施，小班内无明显人畜破坏迹象）、林地抚育情况 （小班按作业设计要求开展了抚育作业，抚育面积以实际作业面积核定）、不动产权证书发放情况（以县级人民政府颁发的不动产权证书为依据）、档案管理情况。

3 检查结果

3.1 工程质量情况

通过对抽中面积的现地调查统计，各工程县（区、单位）2015年荒山造林工程建设任务全面完成，面积核实率达到100%。完成面积全部达到合格标准，面积合格率100%。

3.2 工程管理情况

2015年荒山造林作业设计编制合格率100%，全部符合《退耕还林工程作业设计规定》和《造林技术规程》的规定，设计文本规范，图、表资料齐全。

个别县作业设计图区划错位。产生错位的原因：一是设计人员责任性不强，外业调查不细致，勾绘图纸不准确，内业汇总不严谨；二是县级自查工作流于形式，多年自查验收也未发现错位的问题，未及时补充更换作业设计图纸，自查工作存在不认真、走过场，编造自查报告的现象。

乡（镇）级档案管理有待加强。大部分乡（镇）级档案存在管理人员不稳定、档案资料收集不完整、分类归档不清楚、档案资料存放不整齐。一是乡级档案管理没有设置专职管理人员，且人员工作调动频繁，在档案资料交接过程中存在部分档案资料丢失；二是档案管理制度不健全，档案管理人员对收集整理归档不重视，存放过程中不分类归档，借阅档案资料后不归还，致使部分档案资料不完整。

确权颁证工作严重滞后。部分县（区）对荒山造林确权颁证工作滞后，2015年荒山造林除莲花山保护局外，其余7个县（区）颁证率均为0。确权颁证工作滞后的原因一是林业行政主管部门未及时将《林权登记申请表》发给造林户，未严格按照《林木和林地权属登记管理办法》规定落实颁证工作；二是颁证工作量大，林业主管部门进行核实和登记的人员不足，颁证工作出现滞后。

森林抚育率低、抚育质量不高。2015年荒山造林抽查面积中，森林抚育率仅为55.4%；有些县（区）虽然采取了抚育措施，但普遍存在抚育面积不到位、割草、扩穴、扶正等措施质量差的现象。原因一是经费短缺，抚育工作得不到落实与开展；二是在抚育措施过程中，监管不到位，出现抚育面积不全面，割草、扩穴、苗木扶正等抚育措施质量不高。

4 成效分析

1）工程建设取得的成效。退耕还林工程的实施，不仅使我省生态环境建设跨入了一个新的发展时期，而且对调整农村产业结构、增加农民收入、推动农村经济社会全面发展发挥了重要作用，取得了明显的生态、社会和经济效益，得到了全省广大农民的真心拥护和社会各界的广泛肯定。

2）生态效益。随着退耕还林工程的逐步实施，一是全省森林资源面积呈稳步增长态势，质量也在不断提高。截至2015年底，全省累计增加林草面积190.3万hm2，其中：退耕地还林66.9万hm2，荒山荒地造林107.7万hm2，封山育林15.8万hm2，按照全省国土面积45.4万hm2计算，共提高全省植被覆盖率4.18个百分点；二是增加了地表植被数量，改变了植被结构，使裸露的地面得到有效保护。同时退耕还林（草）后，林地得到管护，减轻了人畜干扰，地表枯落物逐年增加并得以保留，改善了土壤理化结构，必然使得工程建设区土壤持水及抗侵蚀能力得到有效提升；三是水土流失得到了一定的控制，风沙危害状况呈逐步下降趋势，基本实现了水不下山，泥不出沟。据天水市秦城区生态监测数据表明，全区水土流失面积由1998年的314.3 hm2减少到90.74 hm2，减少了71.7%，土壤年侵蚀量由退耕前的208.24万t减少到95.56万t，减少54.1%，生态环境明显好转。

经济效益。退耕还林工程实施以来，全省工程实施区退耕农户的收入呈现逐年增加趋势。一是国家粮款补助直接增加了农民收入。到2015年底，退耕还林工程退耕农户从国家补助粮款中直接受益，工程区退耕农户人均获得补助1800.0多元；二是退耕还林经济林果收益成为部分农民增收的重要来源。如积石山县银川乡，依托退耕还林工程完成花椒种植366.7hm2，退耕农户1334户，户均种植面积0.275hm2，往日广种薄收的耕地已变成枝繁叶茂、硕果累累的绿色银行，全乡年花椒产量达到35.0万斤，销售收入达2100.0多万元，户均1.57万元，人均增加收入3900.0多元；三是实施退耕还林工程后，部分农村剩余劳动力从土地上解放出来，促进了非农产业的发展，由原来以种植业为主的生产模式，逐渐转变为多种经营并举的发展模式。如武都区通过退耕还林工程的实施，重点发展了花椒、核桃、油橄榄、茶叶等林业特色产业，在采摘花椒、茶叶期间辐射带动周边群众劳务打工，平均每户需劳力5个，工期30d，花椒、茶叶采摘后一半主要劳力从事其它产业，农民生计已不以耕种务农为主，减轻了对耕地的依赖，农业内部结构逐步得到优化，促使了劳务输出、商贸经营、林果产业、草蓄养殖业的蓬勃发展。退耕还林工程的实施取得显著的经济效益，已成为“大地增绿，农民增收”的一个亮点。

社会效益。退耕还林工程的实施不仅改善了农村生态环境条件，而且也有效地调整了农村土地利用结构和农村经济结构，拉长了产业链，奠定了后续产业发展基础，促进了区域社会经济发展。一是退耕还林工程的实施，提高了工程区广大干部群众对生态建设重要性、必要性和紧迫性的认识。通过媒体宣传，在调动社会各界参与生态建设的同时，也增强了人们的环保意识、社会责任意识和生态文明意识。据全省7个效益监测站点历年入户调查跟踪监测的350户农户问卷调查，对退耕还林工程的实施在连续9年的调查中，没有一户持反对或不支持态度；二是工程实施区植被得到有效恢复与改善，一方面净化了空气和水质，改善了居民生活环境，提高了人民生活质量，增进居民延年益寿。另一方面还优化了农民生产条件。如安定区在实施退耕还林后，显著改善了农民的生产条件，使得退耕农户能够集中有限的精力，在离家较近、质地优良的农地上精耕细作，提高作物单产，提升耕作效益，彻底改变广种薄收的陈规观念；三是促进了生态郊游的发展。随着生态环境的改善和人们生活质量的提高，向往绿色、回归自然已成为时尚。周末双休日或长假期间，自驾车全家郊游、亲朋好友联系郊游人数越来越多，为满足人们精神需求、陶冶情操、提高健康水平发挥了重要作用。因此，退耕还林是顺应民心的工程，在促进人与自然和谐、推动整个社会迈向生态文明的进程中具有举足轻重的作用。

5 工程建设存在的问题

全省2015年荒山造林工程存在的主要问题一是重造林轻管理，各工程实施县（区）对造林任务从落实地块、编制设计到组织实施等方面都给予了高度重视，工程建设任务全面完成且质量到了合格标准，但部分县（区）对工程管理方面不重视，林权证颁发不及时，管护措施落实不到位、在造林地内放牧等问题依然存在；二是重眼前轻长远，在造林任务全面完成后，对林地的长远管护，规划利用等方面没有同意规划，造林区域内苗木长势较差，成林期限长，生态效益和经济效益难以在短期内显现，影响工程建设的积极性；三是荒山造林实行一次性补助的政策，后续配套设施没有跟上，随着规模的扩大，部分区域林产品销售出现困难，挫伤了林农造林护林的积极性。

6 对策及建议

鉴于以上情况，全省在今后的退耕还林荒山造林工程建设过程中，工程管理部门一是应高度重视工程管理工作，加快林权证的颁发工作，做到林定权、人定心；二是要高度重视林地管护及抚育工作，促进造林苗木生长，加快成林进度，尽早取得生态效益和经济效益；三是要在发展林业生态工程建设的同时，考虑其可持续发展的问题，在经济林地发展的同时，引进建设配套的后续工程项目，稳步提高林地收益，使林农能够从工程项目中获得较为稳定的收入，才能够巩固工程建设的成果。四是增加林地管护费用，以便于造林地在工程完工后至见到效益前这一段时间内能够得到有效管护，防止因管护不到位而导致造林失败。

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