德州市实行最严格水资源管理制度的实践和思考

吕淑英，李　楠，张　倩

（德州市水利局，山东 德州　253014）

德州市实行最严格水资源管理制度的实践和思考

吕淑英，李楠，张倩

（德州市水利局，山东 德州253014）

摘 要：阐述了实行最严格水资源管理制度的原因，介绍了实行最严格水资源管理制度的实践做法，论述了实行最严格水资源管理制度取得的主要成效，指出了实行最严格水资源管理制度存在的问题，并提出了相应的建议，为类似区域实行最严格水资源管理制度提供借鉴。

关键词：水资源；管理制度；实施成效；德州

2010年水利部选择山东等7个省（直辖市）开展“建立最严格水资源管理制度”先行先试工作，德州市积极行动，结合当地水资源管理实际，开拓创新，多措并举，对实行最严格水资源管理制度进行了探索和实践。

1　德州市的基本水情决定了要实行最严格水资源管理制度

1.1水资源总量短缺，供需矛盾突出

全市水资源总量为11.53亿m3，人均水资源占有量均低于全国、全省平均水平。据预测正常年份（P=50%）需水约25亿m3，但近年来全市引黄指标趋于减少，当前能够利用的水资源量仅有17.44亿m3，缺水量达7.56亿m3，加之全球气候变暖，极端天气增加，水资源供需矛盾突出。

1.2用水结构不合理，水利用效率低

全市农业用水占年总用水的80%左右，仍存在大水漫灌方式；工业用水约占总用水的8%左右，个别企业未建污水处理工程和回用工程，高耗水行业约占工业总用水的50%以上；城市用水约占总用水的8%左右，城市公共管网漏失率超过20%；用水结构不合理，用水浪费，水利用效率低。

1.3水污染问题突出，水环境质量差

由于工业企业及生活排污、农村面源污染，加之水利部门和环保部门在水资源保护方面执行不同的标准，在水功能区6个水质监测断面中，马颊河德州饮用水源区上游（李家桥闸站）水质基本能满足其功能要求，其余断面所代表河段的水质均达不到其水环境质量要求；部分河流水质Ⅴ类或劣Ⅴ类，水环境质量差。

2　德州市实行最严格水资源管理制度的探索与实践

2.1严格用水总量控制，提高供水保障能力

（1）市县两级建立了用水总量控制指标体系。市政府出台了《德州市实施〈山东省用水总量控制管理办法〉细则》《德州市实行最严格水资源管理制度考核办法》等文件，市县两级建立了用水总量控制指标体系和规划期用水总量控制指标及年度用水控制指标相结合的制度，将用水总量控制指标分解到各行业、各用水户，对超出用水总量控制指标的区域实行新增建设项目限批制度。

（2）严格论证许可。建立了建设项目水资源论证评审专家库，成立了建设项目水资源论证监督小组，将水资源论证列入县市区科学发展综合考核体系。新建、改建、扩建建设项目需要取水的，必须进行建设项目水资源论证；对未进行水资源论证的涉水建设项目，不批准取水，不办理取水许可证。对取水许可有效期满申请延续的取水法人、取水标的等发生变化的，在用水总量控制指标内，重新核定取水水源和许可水量，重新核发取水许可证，严格执行新增取水许可审批“六个必须”的规定。

（3）严格控制地下水开采。编制完成《德州市南水北调受水区地下水压采方案》等成果，严格控制在地下水超采区新增取水，关停非法自备水井134眼，减少地下水开采量202万m3，涵养了水源，全市浅层地下水达到了采补平衡。

（4）加强供水保障能力建设。建成天衢工业园等3条供水管道，铺设管道1.5万km，南水北调续建配套工程建设领跑全省；投资2 600万元，建设丁东水库向第四水厂供水工程；宁津大柳等4座水库竣工或蓄水，已建成平原水库13座，实现了“一县一库”的目标；已治理流域面积30 km2以上的支流河道152条；投资2.23亿元，建设再生水利用工程13座、配套管网66.47 km，规模总计32.2万m3/d，再生水用于景观补水、城市杂用、工业企业生产和农业灌溉等方面，利用率达50%以上。

（5）加强水资源监控能力建设。投资280万元，建立地下水位监测站162处；投资178万元，建设了市级水资源监控系统平台，实现了市县水资源监控平台联网，在线监测用水户292家，设备运转正常，全市取水户用水计量率达到100%。

2.2严格用水效率控制，推进节约用水工作

（1）强化计划用水管理。依据取用水户以往年份实际用水量、用水计划申请、行业用水标准等，重新核定审批水量，科学编制用水计划，将指标内的水量分配到各取用水户，下达了区域层、行业层和取用水户层的用水计划。注重对取水环节进行认真梳理和规范，对取水设施、计量设施进行GPS定位和图像采集固定，对用水工艺、节水措施、退水情况进行现场核实，采取远程监控和日常巡查相结合的方式，加强计划用水的监督管理。

（2）规范水资源费征收。每月根据取水单位和个人的实际用水量，按征收标准依法征收水资源费。水资源费征收实行“票款分离”制度，水资源费基本实现应收尽收。积极调整水资源费征收标准，编制完成《德州市水资源费征收标准调整方案》，水资源费征收标准将按期调整到位。

（3）推进节约用水工作。①农业生产上，开展了4个县的国家级、省级产权制度改革和管护机制试点。截至2014年底，小农水重点县项目完成投资2.96亿元，新增“旱能浇、涝能排”高标准农田1.92万hm2；投资20.31亿元，共发展节水灌溉面积22.39万hm2，其中高效节水灌溉面积19.48万hm2，年可节水4.99亿m3，增产3.72万t。全市建成节水示范区27个，节水示范面积达8万多hm2，小白龙、小地龙、水肥一体化面积达40多万hm2。②工业生产上，限制高耗水行业项目，大力推广企业中水回用、废污水“零排放”等节水技术。建立节水型企业100家，投入技改资金12.3亿元，完成工业节水技改项目100个，实现年节水能力约3 000万m3。③城市生活上，建设节水示范工程27个，加强供水管网漏损管理，大力推广一户一表，47%的用户实现了远传集中抄表；引进DMA分区定量漏损监控系统，管网漏水率控制在13.7%，年节约自来水130万m3。④管理机制上，积极组建农村用水户协会，目前已成立272个农民用水户协会。

2.3严格水功能区限制纳污控制，改善水生态环境

（1）加强水污染防治。实施“千亩湿地行动”，投资10.9亿元，建成人工湿地水质净化工程26个，总面积达到0.19万hm2，城镇污水处理厂外排水全部进入人工湿地净化处理，处理率达100%。编制完成《德州市中心城区水生态环境保护总体规划》，完善“治、用、保”治污体系，健全人工湿地、污泥处置、污水处理等治污工程运行管理机制，建成453个水污染防治工程；开展“环保五型企业”创建活动，着力抓好支流水质改善，境内5条主要河流、17条支流水质同比明显改善，实现主要河流断面水质稳定达标。

（2）强化水功能区监督管理。全市共划分水功能一级区38个，其中保护区3个、开发利用区32个、缓冲区3个。全市32个开发利用区中共划分水功能二级区51个，其中饮用水源区5个、农业用水区43个、排污控制区3个。确定了水功能区水质目标，核定了水功能区纳污总量；设立标志牌18块，公布了举报电话。定期对全市水功能区、水源地、入河排污口等进行水质水量监测，每月编制地表水水质月报，每年编制地表水通报，及时发布水环境信息。

（3）严格饮用水水源地保护。划定饮用水水源保护区13个，划定比例100%，服务人口占全市人口的88%。饮用水水源保护区设立明确的地理界标和警示标志；制定完善了对可能污染饮用水水体活动的监管措施。严格落实饮用水水源地水量水质监测和公报制度，建立起多部门合作的饮用水安全应急保障机制，全市集中式饮用水水源地水质达标率为100%。

（4）严格入河排污口监督管理。积极组织入河排污口核查登记。开展了全市入河排污口核查与入河排污量监测工作，编制完成入河排污口核查登记报告。对新建、改建、扩建建设项目，需新增入河排污口的，严格审批。投入6 000余万元，建成市、县两级水环境监控中心，安装自动水质监测设备118台/套，对全市80家市控以上重点污染源、23家城市污水处理厂、8个河流出入境断面、城区饮用水源地进行24 h实时监控，实现了省、市、县三级联网和第三方运营管理，运行率和准确率均达到90%以上。

2.4严格责任考核，落实水资源管理制度

（1）成立了考核工作组织机构。印发了《德州市实行最严格水资源管理制度考核办法》（德政办发〔2014〕15号），由水利、发改、经信、监察、财政、国土、环保、住建、农业、审计、统计等部门组成考核工作组，负责具体考核工作的组织实施。

（2）严格水资源管理责任考核。水资源管理分为3个层次的考核，即水资源管理系统考核、市水利局对县（市、区）水务局的考核和市政府对县市区政府的考核。市政府印发了《德州市实行最严格水资源管理制度考核办法》，编制了《德州市实行最严格水资源管理制度考核工作方案（试行）》，考核内容除水资源管理“三条红线”还包括水资源论证、取水许可、水资源费征收、计划用水、远程监控建设、制度建设等内容，每月发简报通报本月工作情况，每季度开一次调度会总结考核情况，实行“年计划、月调度、季考评”。考核结果向社会公布，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。

3　德州市实行最严格水资源管理制度的主要成效

3.1促进了最严格水资源管理制度的有效落实

建立了水资源管理“三条红线”控制指标体系，落实了用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度“四项制度”，形成了以“三条红线”“四项制度”为核心的管理模式和“以供定需、一控双促”的管理机制。全市用水总量连续4年控制在19.44亿m3内，农业用水连续4年实现负增长；万元工业增加值用水量2014年比2011年下降11.7%；2014年农田灌溉水有效利用系数比2011年提高5.4%；列入国家、省考核的重要江河湖泊水功能区水质达标率连续3年实现达标；全市取用水户计量设施安装率、计划用水实施率、建设项目水资源论证率、集中式饮用水水源地水质达标率均达到100%；关停非法自备水井134眼，减少地下水开采量202万m3，浅层地下水基本实现了采补平衡。

3.2促进了节水型社会建设

全市发展节水灌溉面积22.39万hm2，其中高效节水灌溉面积19.48万hm2，年可节水4.994亿m3，增产3.72万t；建成节水示范区27个，节水示范面积达8万多hm2，小白龙、小地龙、水肥一体化面积达40多万hm2。建设节水型企业100家，完成工业节水技改项目100个；建设工业污水处理及循环水利用工程330处，实现年节水能力3 000万m3；建设生活节水示范工程27个，被授予“全国节水型社会建设示范区”。

3.3促进了水生态文明建设

建设26个湿地工程，城镇污水处理厂外排水进入人工湿地净化工程，处理率达到100%；境内5条主要河流、17条支流水质同比明显改善，实现主要河流断面水质稳定达标，2014年4月在代表山东省迎接国家重点流域水污染防治专项规划现场考核中，德州市获得海河流域7个代表城市第一名，同时获得全国九大流域25个省（自治区、直辖市）第一名；举办“中国·禹城水生态文明建设论坛”，全市已成功创建国家级水利风景区3处、省级水利风景区10处，被授予国家级园林城市。

3.4促进了水资源规范化管理

每年开展水资源管理综合执法专项整治行动，派出4个包县小组，分赴全市13个县（市、区）进行督促检查，对存在问题跟踪指导整改。开展水资源管理规范化建设活动，宁津县、临邑县、齐河县获得“全省水资源管理规范化建设示范县”称号。开展水权水市场试点探索，编制完成《德州市水权交易市场建设研究》；宁津县被山东省水利厅确定为“全省水权水市场建设试点县”，编制完成《宁津县长官镇水权水市场建设试点方案》，由县政府批复并组织实施，全市水资源规范化管理水平不断提升。

4　德州市实行最严格水资源管理制度存在的问题及建议

4.1存在问题

（1）水权、水市场机制有待完善。目前，水权交易仅是在部分县市区间试点探索，水权交易规则、交易程序、保障措施有待完善。

（2）公众对最严格水资源管理制度认识不足。当前，公众对最严格水资源管理制度的相关法律法规、管理制度认识不足，认为实行最严格水资源管理制度仅是政府工作，与自身关系不大，公众参与积极性不高。

（3）水资源保护工作有待加强。目前，水资源保护工作方面主要是江河湖泊的水质监测、评价和发布，由于受到体制、机制和经费等因素的制约，水资源保护工作深层次的研究有待加强。

4.2建议

（1）完善水权、水市场交易制度。开展水资源使用权确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度。开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权流转方式。积极培育水市场，逐步建立水权交易平台。按照农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型，完善水资源使用权用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。

（2）提高公众参与管水的意识。加大政策法规宣传力度，扩大公益性宣传范围；强化对学生的教育和引导，倡导节约用水的文明生活方式；利用报纸、电视、广播、网络等各种媒体形式开展全方位、多层次的宣传。积极完善公众参与机制，通过公开征求意见等多种形式，广泛听取意见，建立公众参与的管理和监督制度，为落实最严格水资源管理制度营造良好氛围。

（3）强化水资源保护。建立长效、稳定的水资源保护投入机制，加大公共财政对水资源保护的投入，多渠道筹措资金，积极争取国家和省对水资源节约与保护的资金支持，保障水资源节约、保护和管理的工作经费，重点加强水资源管理、水资源监测计量设施建设、节水技术推广与应用、水资源保护、水生态修复、执法监督等工作，开展水资源保护深层次的问题研究。

中图分类号：TV213.4

文献标识码：A

文章编号：1004-7328（2016）02-0023-04

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.010

收稿日期：2015—12—10

作者简介：吕淑英（1969—），女，研究员，主要从事水资源规划工作。