欧洲社会保障法的特点及其对中国的借鉴

弗朗思·佩宁斯，李广厦（译）

（荷兰乌特勒支大学，荷兰乌特勒支 999025）



欧洲社会保障法的特点及其对中国的借鉴

弗朗思·佩宁斯，李广厦（译）

（荷兰乌特勒支大学，荷兰乌特勒支 999025）

随着经济、社会的不断发展和人口老龄化时代的到来，建设和发展中国社会保障制度的重要性愈加凸显。由于当前中国社会保障制度的建设还处于初期阶段，所以学习和借鉴其他国家在相关方面的经验教训对中国来说无疑具有重要意义。通过回顾、梳理世界范围内社会保障制度自初创至近期的发展历史，结合相关理论的演进过程和各国实践的经验，本文尝试总结出了社会保障制度建设中需要注意的一些规律和原则，并根据这些启示，对中国《社会保险法》草案进行了评价，同时给出了修改、完善的建议。

社会保障制度；社会保险法；发展历史；经验教训；评价建议

我们已经看到，当下的现代社会保障制度把注意力集中于如何设计规则来鼓励人们从事力所能及的工作，即使他们存在一定程度的残疾。除此之外，社会保障制度中还包括活跃劳动力市场的措施，比如职业培训，创造工作岗位，增加实习和“工作经验”计划，为残疾人提供工资补贴等内容。因此，社会保障与社会救助都十分紧密地与就业系统和劳动力市场相联系，一般来说，税收系统也同样与它们有高度关联性。从这个角度来说，“利于就业”已经是社会保障新的特性之一。

每个国家的社会保障方案都各不相同。职工保险曾经在西欧国家得到充分发展，并且受到当时社会环境的很大影响。不过它们并不是完美无缺的，而且仍然处于发展之中。因此，初步观察这些社会保障方案的历史时，可能感觉它们与我们的主题没什么联系。但是这些方案在历史上曾非常重要，有的直到今天依然能够发挥巨大作用，比如减轻市场经济的负面影响，很大程度上减少贫穷并帮助人们维护身体健康等。除此之外，我们可以看到它们还能减轻经济下滑的危害：通过这些保障措施，失业的人们可以获得一份收入，这样一来也就维持了社会上的购买力。因此我们对这些方案的历史进行简短的回顾是十分有必要的。

一、欧洲社会保障法的主要特点

我们能从欧洲社会保障法的主要发展历程及其主要内容中学到什么呢？下面我将围绕几个重要的问题对欧洲社会保障法的主要特点进行总结：

（一）怎样建立一套社会保障系统

由于社会保障支出不能无限度地增长，因此一种让人们先履行一定义务，并在此基础上获得对应的保障权利的制度无疑具有很大优势。保险制度恰恰能够满足这种制度设想，因为在这种制度中人们只有长期缴纳一定费用，才能在未来适当的情况下获得保险金。这样一来，就为要求所有参保人和他们的雇主们承担费用提供了合理依据，也能够确保社保资金支出的规模不会增长地过快。另一方面，支付保险费用的记录还可以很清晰地显示出一个人参保与否，以及他可以在哪些保险项目中得到保障。

这种保障系统需要一定的社会救助制度作为安全网，以便在一个人领取的保险金不足以维持生活时提供补充。不过，很明显这种补充不能过多，否则可能会使人们倾向于直接领取社会救助，而降低了参与社会保险的积极性。明确限定一国之内某个年龄段中可以获得社会救助的人数，或许是解决这个问题的一种办法。

社会保险制度必须做到长期稳定，不能轻易变化，因为人们必须能够确信他们将来能够得到保障。出于这个原因，社会保险制度中的规定必须做到清晰明确，并且不能太频繁地更改（也就是应当具有可预见性并经过充分论证）；管理社会保险的机构必须是可靠的，也应当保证人们将异议诉诸司法程序的权利。

（二）个人方面

尽管社会保障计划开始时是以受雇职工为保障对象，但显而易见仅仅保护这部分人是远远不够的。农民、自主经营者、家庭主妇等等这些人在丧失劳动能力或年老以后也应当得到保障。但是不同群体对保障内容的要求往往又是不一样的，面对这个问题，一种可行的方法是根据风险的种类来区分哪些保障应当全民覆盖（比如健康护理、家庭补助），哪些保障可以仅限职工可以获得（比如失业补助）。

（三）保障内容方面

传统的九项保障内容之间并非互不相关，事实上它们是相互联系的。对社会保障所保护的九种风险进行明确的区分，能够使我们了解不同保险项目中保险金领取条件的特定内涵：比如对于失业者、残疾人、寡妇和退休人员来说，积极寻找工作的内涵和要求并不相同。另外，如果不把这些保障内容区分清楚，在模棱两可的情况下人们必然会选择获利较多的那种保险金，这也是进行严格区分的重要意义。

（四）保险金领取条件

保险金领取的条件必须清楚明确，这样才能使这种经济给付具有合法性质。制度的纰漏将会导致现实中出现大量错误，我们暂时不讨论出现错误之后的问题。

除此之外，还必须杜绝雇主逃避责任的情况出现。

保险金的领取条件必须足够严苛，以便能够促使人们积极地去谋求生存；也就是说，必须把保险金提供给那些迫切需要它们的人。但是从相反的方面讲，如果一个人确实已经失去了维持生存的能力，社会保险就必须要向他们提供帮助。

（五）保障水平和持续时间

社会保障水平必须达到足够的高度，才能使人们免于落入贫困状态；但同时也要确保避免保障水平过高的情况出现，否则就会降低人们积极参加工作的意愿。保险金如果能够与工资保持合适的比例（70%或者类似的比例），就足以促使人们积极地去寻找工作，因而也就能够满足这种机制要求。

（六）经济负担

一个国家可以通过收取特定的保险费来筹措社会社会保障资金，也可以通过征收特定税收的方式实现，或者也可以将二者结合起来。尽管在许多国家里，财政资金对社会保障的影响越来越大，但是保险费用的征收依然占据着重要地位。

（七）管理和监督

对一国政府来说，也许建立、运行一个庞大的社会保障系统是比较困难的。而且这种既制定规则又执行规则的混合责任是不适合交给同一种机构承担的，而是应当由不同的独立机构来分别负责。另一个要将这些责任交给不同机构来处理的重要理由是，社会保障制度的运行中会涉及到保险费用的管理。因为政府的控制欲望从来都是很强的，所以通过制度性手段保护这些资金不被政府侵犯绝对是明智的选择，而且这样也能让参保人对资金的安全更有信心。

许多国家的社会保障系统都是由相互独立的机构共同进行管理的，同时还有雇主和职工的代表参与其中。为确保相关规定得到正确的执行，对整个管理系统进行监督是十分必要的。

（八）法律保护

社会保障资金在管理的过程中很可能会出现错误，因此设计一种优良的纠错程序是非常重要的。设立资金管理审查程序的目的，是使错误的行动在得到批准之前得到制止，因而这种程序是防患于未然的重要手段。社会保障中的保护制度还应当确保利益相关者寻求司法救济的权利。类似的这些程序对于保持申诉者的信心以及人们参与社会保障的积极性都是十分有帮助的。

二、欧洲社会保障法对中国的借鉴：兼评中国社会保险法草案

根据上述总结的启示来观察中国新的社会保险法是很有意思的。

这部草案具有总则性法律的结构。由于在同一个法案中加入所有关于社会保障制度的规则几乎是不可能的，所以这个法案已经是非常重大的前进了。但是大量详细的规定恰恰是社会保障制度所必须的，因为其中涉及的各种情况和条件非常复杂。这就意味着，应当将保险条件之类需要详细规定的内容放入针对特定保险项目单独法案之中。

然而，当前这份草案与针对特定保险项目的专门法律之间的关系并不清楚。这部总则性的草案中规定了大量关于某些特定项目的保险金给付的内容，而这些内容应当放在单独的法律之中更好一些。另一个不足之处是关于部分保险项目的内容规定得过少。

除此之外，草案中将进一步立法的权力和责任分配给了不同的机构，包括省级政府、国家的立法机关等等。从草案中我们不能清楚地了解，将来有哪些内容会出现在这部总则性法律之中，哪些内容将出现在更低等级的法律法规之中，以及哪些细化的规定可以由其他机构来制定。

总则性的法律应当规定一般性原则和所有保险项目中都会涉及的一般事项，并明确不同机关的立法职责。但这部草案当中，有一些一般性的事项并没有得到规定，比如对个人的法律保护（司法救济系统），国家立法机关和地方立法机关职责的区分，法律内容的修改程序，社会保障金的统计和监管等等。草案中经常提到某些情况应参照相关法律的规定，但是又没有指明应当参考的是哪些法律。这些问题不规定清楚的话，人们在适用法律的过程中就会出现争议。

关于职责分配的一般性建议是，管理资金的机构应当与制定规则的机构是同一层级的。否则后果就是，如果层级较低的机构想要“花钱”，必须由上级机关来拨款，而上级机关并没有足够的方法去了解这些行动是否合情合理。我的建议是资金的管理和监督都应由国家级的机构来处理，这样一来全部的资金都将得到集中，在不同省份之间调拨资金也相对容易了许多。

级别较低的机构应当确保的是社会保障资金能够得到很好的运用。在司法机关和专门法律能够提供出详细的规定之前，为了实现这个目的，应当设立一种向当地立法机关负责的独立的监督委员会。

低级别的机关可以制定适用于本地区的特殊规定，特别是在与劳动力市场密切联系的方面（比如合适工作的内涵是什么）。而如果低级别机关被赋予一定的自由去制定涉及征收、发放资金数额的规则，法律就必须精确规定这种自由的限度，并且确保中央机关能够对其行为做出修正。

草案第1条是赋予受保障对象法律权利的条款，在此并没有太多规则。不过在一部法律的开头，阐明制定这部法律的目的是比较合适的选择。

第2条。这个条款里涉及到了两个保险项目，但是从相关内容可以看出，本法保障的内容的并不仅限于此。在此处以及后面的条文列举出的保险项目中，没有出现以下几种内容：疾病保险，普通残疾保险，失去经济来源家庭的保障，以及家庭补助。也许立法者是在权衡利弊之后选择了放弃这些内容，但是如果对患病的人或者残疾人没有专门的保障的话，由于他们大部分是没有工作的，因而就会给失业补助资金造成相当大的压力。我们在前面已经提到过，深入观察每一种保险的给付条件，以及不同保险项目之间的影响是十分重要的。

其他重要的问题还有：在社会保障工作的管理和监督过程中，关于如何划分国家级和省级机关的职责？这些监督具体如何执行？又如何划分国家级机关和县级机关的职责？

第2章：养老金。

第13条。在这部法案中，养老金系统采取的是保险加个人账户积累相结合的制度，个人账户的余额甚至可以被继承。

如果我理解正确的话，在这个制度中即使一个人的个人账户的资金达不到所需的数额，国家依然要向他提供养老金。而如果出现相反的情况，也就是个人账户资金多于标准养老金所需的数量的话，那么结余就会被继承。

这种两套系统并行的制度能否建立最高效的养老金体系是存在疑问的。第一个问题是，如果个人账户资金的保值工作出现问题将如何处理；通货膨胀以及管理机构对这些资金的滥用等等都会造成这方面的问题，人们也许会因此对社会保障基金失去信心。

其次，关于这些个人账户资金的管理系统并没有足够详尽的规定，这也就可能意味着管理这些账户的责任不能得到很好的履行。如果资金不够充足的话，这些账户就会出现问题。在这个方面，一套规定详细且稳定的现收现付系统是很好的选择。尽管现收现付系统有自身的缺点——它可能会将经济负担转移给将来的人——但这种系统有其独特的优势：它很容易解决通货膨胀的问题，而且在这种体系中更容易实现账户资金的转移（比如为那些保险费缴纳年份不足的人建立新的保险账户）。

基于上述原因，我建议中国的立法者重新考虑这种两套系统相结合的社会保险制度。另外，现在这部草案中关于个人账户盈余的规定是，个人账户的富余部分并不进入公共的基金。而如果这部分钱能进入公共基金——像西方国家中的一般情况那样——就能增进不同收入的参保人之间的团结，同时大家缴纳的保费也可以少一些。

另一个问题是，个人账户的数额往往不足以满足一个人整个老年阶段的需要。出于对这种现实情况的考虑，也应将两种体系进行融合，从而满足养老金的资金需求。同时，为了实现这个目的，还必须保证整个养老金系统的可靠性，并且要以确保资金充足为标准来确定养老金替代率。

第14条。这一条的内容是关于后续立法的问题。这些后续出台的法律之间有怎样的关系？当整个法案将要开始实施的时候，这些后续的内容能否准备好？草案中应当对这些内容作出明确规定。

另一个建议是，应当在法案中对法定的退休年龄，以及领取养老金所需要的缴费的年限作出规定。

第15条。对疾病、非工作受伤等名词进行明确的定义是非常重要的，另外也要指出领取保险金的规定所涉及的条款有哪些。

第16条。如果资金亏空全部需要国家来承担的话，就要明确规定这种“承担”的具体责任内容和范围，务必要尽可能地减少国家机关自由决定的尺度。

第3章第21条。这一条中出现了“家庭缴费”这个内容，因而就有必要对家庭下一个定义。是不是所有的家庭成员都有权申请返还他们的医疗花费？有没有具体的申请条件？是不是一个职工的任何医疗消费都可以申请报销？

把关于这些内容的具体规定权完全交给省级机构是否是明智的？如果先由国家级机关确定出相关最低标准以及下级机关能自主决定的范围，再让下级机关在这个范围内做出决定，并赋予国家级机关取消下级机关做出的错误决定的权力，是不是更加妥当？

第4章第32条。这个条文是关于如何确定保险费率的内容，非常值得肯定。我建议将这种方法应用到所有的保险项目上。在这个条款中应当确定哪些机构能够进行工伤和职业病的认定。有一点需要特别注意，那就是从其他国家的经验来看，关于职业病的认定往往会出现大量争议，因此关于这方面的规定一定要尽可能地清晰详细。另外，工伤的认定也是经常出现争议的：比如在上下班路上受伤是否可以认定为工伤？我非常建议对这些问题作出进一步的规定。

之所以在这里特别强调这一点，是因为这部草案的保障项目中并不包括非工作原因导致的残疾及普通疾病，因此不管具体原因如何，当人们遭遇到这些情况时，就会努力争取工伤和职业病保险金的赔偿，这样一来这两种保险资金就将面临极大的压力。

如果我理解正确的话，残疾补助将支付到受保障人能够领取养老金为止；而不能领取养老金的那些人将一直领取残疾补助直到死亡。这种规则下，相关资金的压力是比较大的，需要注意资金的充足性。另外，是否有必要设立与工作原因无关的残疾保险也是一个值得讨论的问题。

第5章：失业保险。

第47条。让残疾人领取失业保险是不是立法者的意图？如果不是的话，在这里就需要澄清：在一般的失业保险中，残疾人和疾病患者是被排除在外的（因为他们本来就不能参加工作）。否则，如果他们没有正式拒绝过一份工作，就一直能获得这种本不是为他们准备的补助。

在“工作”和“培训”前面都建议加上“合适的”这个词。

草案中规定，如果一个人拒绝工作，就要停止向他提供失业保险金作为惩罚。我的建议是，应对这种惩罚的时间作出限制，比如将其规定为一个月。在一个月的惩罚之后，保险机构就应当继续为曾经拒绝工作的失业者提供保险金，直到他下一次再犯同样的错误。

Characteristics of European Social Security Law and Its Reference to China

Frans Pennings， LI Guangxia （transl）
（Utrecht University， Utrecht， Netherlands 999025）

With the advent of the era of continual economic and social development as well as aging population， the importance of construction and development of Chinese social security system is becoming more and more prominent. Because its construction in China is still in early stage， to learn the related lessons from other countries is undoubtedly of great significance. By reviewing the developmental history of social security system from its beginning to recent period and incorporating related theories and practical experiences from various countries， this paper attempts to summarize some rules and principles for which attention should be paid to during the construction of social security system， comment on the draft of Social Insurance law， and at the same time provide proposals for amendment and improvement with its revelation.

Social Security System； Social Insurance Law； History of Development； Experience and Lesson；Evaluation and Recommendation

D971

A

1674-3555（2016）05-0010-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.05.003 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

（编辑：付昌玲）

2016-04-06

Frans Pennings是荷兰乌特勒支大学教授，博士生导师，《欧洲社会保障》杂志主编，研究方向：社会保障法

本文译者李广厦为中国社会科学院法学研究所硕士研究生， “摘要”和“关键词”为译者所加. 本文是荷兰乌特勒支大学弗朗思·佩宁斯教授在2010年出席由中国社会科学院法学所主办的学术会议时提交的一篇论文， 尚未发表. 文章在介绍欧洲社会保障制度发展历程及相关经验教训的同时， 对当时我国正在探讨、审议的《社会保险法草案》作出评价并给出建议. 由于文中很多内容是针对我国社会保险制度设计进行的探讨， 对当前我国社会保障制度建设具有十分重要的意义和作用.