地方政府债务管理视角下的政府会计信息效应研究

陈志斌+陈颖超

摘要：本文试图从地方政府债务的反映与披露、地方政府债务风险的分析与评价和规范地方政府债券的发行三方面阐述政府会计对地方政府债务管理的信息效用。研究发现，基于权责发生制的政府会计较以收付实现制为基础的预算会计能够提高地方政府债务信息披露的及时性和全面性，为地方政府债务风险的分析和评价提供了数据支持，并且通过正确引导地方政府信用评级能够有效控制地方政府债券的合理发行。政府会计通过在上述三个层面发挥作用，最终推动地方政府债务管理目标的实现。

关键词：政府会计 信息效应 地方政府 债务管理

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）03-0010-04

一、引言

政府债务是国家履行宏观调控职能，促进国家机器不断正常运转的重要资金来源。妥善运用政府债务会极大促进经济的持续稳定发展，而债务管理的不善则会对经济和行政产生巨大冲击，进一步引发债务危机。2007年美国次贷危机的爆发，导致新一轮的政府债务危机，继而出现了塞普罗斯银行倒闭、欧洲主权国家信用评级下降、冰岛破产等严重后果。自2008年以来，我国政府出台了诸如：4万亿元的投资计划、中央政府担保的2 000亿元地方政府债券的发行等积极措施，这无疑会给经济带来积极作用，但扩大政府举债的规模和范围的同时，也会使得债务膨胀，从而增加政府债务风险。事实上，政府债务问题目前已经引起了社会的高度重视，例如，2015年3月12日财政部发文确认置换1万亿元地方债务，其目的就是延长债务期限，降低债务成本，缓解地方政府金融系统的风险。因此，加强对地方政府债务管理的问题俨然已成为现阶段的一个重要的任务，妥善进行地方政府债务管理具有一定的现实意义。

根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）的相关要求，财政部于2014年制定了权责发生制政府综合财务报告制度的改革方案。这次的改革方案为准确反映各级政府的财政状况和保持财政持续稳定的发展指明了方向。可见，政府会计对地方政府债务管理的影响已经得到了广泛的共识，同时政府会计作为地方政府基础的财务信息系统，其作用将贯穿于地方政府日常工作领域。

因此，本文在国内学者已有的研究基础上，按照国家新一轮的政府会计改革的要求，试图从地方政府债务的反映与披露、地方政府债务风险的分析与评价和通过信用评级这一工具规范地方政府债券发行三方面探讨地方政府债务管理与政府会计的关系，论述政府会计对地方政府债务管理有什么样的助力，从而为政府债务管理做出增量贡献。

二、文献回顾与路径分析

（一）关于地方政府债务管理的已有研究回顾

自2001年第九届全国人民代表大会第五次会议提出“防范财政风险”的问题后，国内学者对地方政府债务管理的研究如雨后春笋般不断涌现。关于对政府债务管理的研究，经历了由中央政府债务管理到地方政府债务管理、由简单到复杂、由纯理论研究到理论与实践相结合的过程。

在研究早期，国外学者Elizabeth Currie、Jean-Jacques、Dethierand Eriko Togo在回顾了经合组织（OECD）国家上世纪80—90年代的经验基础上，描述了各国是如何设计管理结构以及控制和监测机制，并论述了公共债务管理问题。随着地方政府债务问题的日益凸显，为了统一政府债权，促进地方政府的债务管理动力，强化地方政府债务管理，学者们分别先后提出了扩展公债概念范围、授予地方政府适当的举债权利、将地方政府债务纳入预算管理等解决方法。财政部财政科学研究所原所长贾康更是形象地提出“治存量，开前门、关后门、修围墙”的策略。他认为通过严格控制地方政府债务的融资源头和制定严格的管理制度对地方政府举债行为进行约束。近年来，学者们将研究视角落脚在会计信息上，陈志勇、王银梅提出政府债务信息披露是强化政府性债务管理最为基础的工作之一。沈沛龙、樊欢通过设计政府“可流动性资产”负债表，分析了政府债务风险。

综上所述，目前学者们对地方政府债务管理问题从实践和理论的角度进行了多维度的探讨，并取得了丰厚的成果。从学者们的研究中总结发现，一方面，很多学者认为对地方政府债务的治理可以推行公债制度、授予地方政府适当的举债权利等手段，但鲜有学者更深入地从“信息”视角挖掘政府会计对地方政府债务管理的作用。另一方面，学者们提到的诸多治理方法，如：编制预算、披露债务信息等，但这些方法的作用机制形成离不开政府会计的信息支持作用。因此，本文在国内外学者丰富的研究成果上，确立了本文的研究视角。

（二）政府会计信息影响地方政府债务管理的路径分析

政府债务作为政府调节市场经济运行、发挥政府执政职能的重要资源，具有宏观性和强制性。政府会计作为政府基础的财务信息系统，影响政府日常行为决策。其产生的信息效应首先将传导于政府主体本身，然后在作用于政府各项具体活动。因此，政府会计的信息效用对政府债务管理具有重大影响。

提高地方政府债务的使用效率，准确识别和披露地方政府债务，正确评估和有效应对债务风险，促进政府债务在政府执政职能方面有效发挥作用，是完善地方政府债务管理的首要目标。因此，披露政府债务和评估政府债务风险是地方政府债务管理的两个重要内容，同时，为了规范地方政府债务的发行，致力于从根源上杜绝债务风险，需要信用评价作为支撑工具。综合上述分析，本文结合目前我国地方政府债务中存在的问题，将研究内容聚焦到：政府债务信息披露、风险评估和债务发行三个方面。首先，比较收付实现制的预算会计和权责发生制的政府会计对核算反映地方政府债务的不同；其次，探析政府会计对地方政府债务风险评估的信息效用；最后，为分析地方政府举债问题，探寻政府会计作用于信用评级这一工具以实现地方政府债务的合理发行。具体的研究路径如下图所示：

三、政府会计加强地方政府债务信息披露

政府会计提供的地方政府债务信息是管理者对地方政府债务进行有效管理的重要前提，一个健全的地方财政报告制度是预警系统有效运作的前提。因此，政府债务信息披露是推动政府债务风险管理的基础工作。

（一）增强地方政府债务披露的及时性

随着地方政府举债规模越来越大，以收付实现制为基础的预算会计的弊端日益显露。国内很多学者已经揭露出收付实现制的局限性。学者们研究认为收付实现制的预算会计总是在经济活动发生后才反映相关信息，导致时间上存在滞后性，同时缺乏信息公开披露制度，无法满足政府受托责任的履行，这些问题对于风险管理和财政体制改革都非常的不利。

在以收付实现制为基础的预算会计下，政府负债只核算政府当期实际收到现金的债务，诸如：政府借款、政府债券、当期的实际还本付息数等。对于当期没有发生的现金的负债，则不做任何处理，只有当实际产生现金收付时才进行会计核算。在收付实现制下，地方政府便于通过利用现金收付的时间差来操控当期负债，夸大当期政府执政业绩，虚增了政府可支配的财政资源。地方政府将本期发生的负债转移至以后期间，本届政府不需要对往后的债务负责，则不需要关注相关负债风险的信息，此时政府债务管理缺失。其结果会导致“代际公平”的问题，不利于地方政府正确管理债务。

而在权责发生制下，政府不论本期是否发生收支活动，只要发生了举债行为都将进行账务处理，这是权责发生制政府会计的独特优势。财政部门首先要清查核实代表政府发行的各类债券、举借的各项贷款以及其他债务，然后按照一定的标准对其进行核算和披露。因此，政府官员不会将任期内发生的债务转嫁给继承者，规避了隐藏债务的行为。权责发生制政府会计可以反映当地政府真实的负债信息，一定程度上抑制了地方政府的机会主义行为。因此，采用权责发生制能够更及时地反映地方政府债务，给相关利益者带来前瞻性信息，是一种比较好的核算基础。

（二）提高地方政府债务披露的全面性

目前，由于不同债务的形式交叉和重叠，地方政府债务主要分为四种：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。诸如前文所示述的，对于当期业务已经发生但资金未支付的隐性债务如：未来社会保障计划，及或有债务如担保的主权外债或国内贷款、对公共部门欠债和坏账的清偿、应付未付的民工工资等。这些体现了收付实现制的预算会计在债务信息披露中的缺陷。因此，在收付实现制核算基础下的预算会计使得地方政府债务无法得到全面、真实地反映，导致了“隐形债务”的问题。

如何解决“隐形债务”的问题俨然已成为一项重要工作。在权责发生制基础核算系统下，要求在报告日即确认相关的负债，债务的确认与义务相关。这样能够真实地反映债务信息，全面地反映地方政府的财务状况。现阶段，各级地方政府对政府债务信息的披露具有自主裁定权，包括：信息披露的具体内容、形式，国家对此也并无特别规定，这就导致原本就已残缺的信息更加不具有可比性。全面性的内涵不仅仅包括信息内容的全面，还包括信息披露形式的统一，使得各级政府的信息披露具有统一的标准，基于权责发生制的政府会计在此有着得天独厚的优势。对于隐性债务的披露，权责发生制政府会计采用一定的方法核算未来的支付成本；对于或有债务，如政府担保等，采用与企业担保类似的风险加权办法核算债务，从而便于管理者了解地方政府未来的债务并及时采取相应的措施，不会因为债务的隐藏而盲目乐观，真实地反映了地方政府的财政水平，保证了地方财政的持续性。

四、政府会计助力地方政府债务风险评估

自金融危机以来，我国地方政府债务问题引起了普遍的担忧。因此，对地方政府债务进行合理有效的评估具有现实意义。会计的一项重要功能就是及时准确的评估债务风险。而不同的会计核算基础，会对政府债务风险的估计结果产生重大影响。本节通过分析权责发生制政府会计和收付实现制预算会计对地方政府债务风险评估的作用不同从而对政府债务管理进行探究。

（一）优化地方政府债务风险评估方法

风险评估包括风险识别和风险衡量两部分，是在债务发行前进行的。研究学者对地方政府债务的评估方法有很多，采用多种指标进行分析和评价地方政府债务风险，主要概括为四种：产出综合评价法、收支综合评价法、资产负债评价法和混合评价法。但是上述四种评价风险的方法在我国现存的预算会计体系下都或多或少地存在一定的缺陷，例如，资产负债评价法能够最直接反映政府可支配的资源能否足够偿还债务，据此评价政府债务风险水平，一般采用资产负债率作为评价指标，但是由于资产负债评价法需要以权责发生制为前提，对政府的管理要求较高。因此，国际上使用资产负债评价政府债务风险的国家相对较少，无法普及的情况不便于各国之间进行风险水平的比较。目前，我国也尚未建立起真正意义上的政府财务报告。我国各级政府的财务信息主要来源于总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度。而这三个制度也并没有形成相互联系的财务信息。因此，学者的研究受这一环境的制约，对不同主体设计出的评估方法千差万别。另外，我国政府预算会计制度相对国际较为落后，没有形成统一的政府会计准则，很多政府财务信息仍没有对外公开。受到上述缺陷影响，学者们在研究时不仅研究路径较为单一，而且研究过程中对数据的引用更多的是一种预测、估计，这在一定程度上使得评估方法缺乏可靠性和真实性。

如今，一场政府会计制度的改革浪潮在世界范围内迅速掀起。目前，新西兰、澳大利亚、美国、英国等许多国家已经在政府会计中不同程度的融入权责发生制。国际上通行的财政风险指标一般包括经济环境指标、财政收入指标、财政支出指标和综合评价指标，通过这些指标的建立和计算分析政府债务风险的原因和程度。中国政府会计制度改革也在逐渐向国际靠拢。政府会计的改革使学者们根据中国各地的实际情况，从多层次、多维度研究解决评估政府债务风险方法。通过制定统一的会计准则，不论各级政府抑或行政事业单位都能够搭建起互有关联的财务数据桥梁。近年来，由马骏牵头的复旦大学为主的研究团队，由中国银行首席经济学家曹远征牵头的中国银行团队和由中国社科院副院长李扬教授牵头的中国社科院团队前后尝试编制了中国的国家资产负债表尤其是政府资产负债表。其研究的重要价值在于认识政府债务前景的重要性，促进债务风险评估方法的优化，从而推动政府债务管理问题的有效解决。

（二）提高地方政府债务风险评估结果的精度

随着市场经济的进一步发展，地方政府债务规模越来越大，过于膨胀的地方政府债务将会导致极高的债务风险，基于收付实现制的预算会计越来越不适应这一变化。通过第三节的分析，我们发现预算会计在识别和评估政府债务风险方面存在两点不足：其一，债务确认不及时、其二，债务确认不准确。它只是反映了预算的收支及预算的执行情况。这严重影响到债务的披露，在进行风险指标分析时缺少相应的分析数据。地方政府债务风险的评估需要政府财务报告的数据支持，通过计算报告中的数据，进行相应的指标分析，从而有效评估政府债务风险。

同时，目前我国的预算会计体系下，财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计都需要编制一套财务会计报表，但是这三张报表是相互独立的，彼此没有一定的联系，只能孤立地反映特定单位的财政信息。因此，政府部门缺少反映整体情况的重要数据诸如政府上下级的债务举借、还本支息等，从而在评估债务风险方面缺少数据支持，同时由于缺乏统一的政府会计准则，不论是预算单位间的横向比较还是国际政府间的横向比较都无法准确进行。

因此，权责发生制政府会计优势彰显，符合时代需求。以权责发生制为基础的政府会计在报告日确认收入与支出、资产和负债，规定了严格的会计核算制度，能够加强对政府财务的持续管理，准确提供债务风险评估所需要的数据。同时，建立一套与企业相似的财务报告体系，促进信息的披露，为政府管理当局、政府部门及相关利益者评估政府财务状况提供了真实的数据，相比在预算会计体系下很多风险评价指标需要依靠评估者推断和预测数据进行，在权责发生制下债务风险的评估结果更加准确，贴近实际，权责发生制的政府会计对地方政府债务风险的识别、评估和防范方面有着举足轻重的作用。

五、政府会计完善地方政府信用评级

2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了预算法修改决定，新预算法对地方政府债务管理做出了明确规定，赋予了地方政府有限制的发行债务的权利。但是地方政府过度举债特别是各级地方政府融资平台的迅速扩张势必诱发各种风险，进而阻碍地方经济发展。因此，促进地方政府债务合理发行，避免因地方政府与投资者存在信息不对称而导致地方政府机会主义行为是地方政府债务管理的重要工作。新预算法特别指出，建立地方政府信用评级制度作为地方政府债务发行的“防火墙”。而对地方政府信用评级离不开政府会计的信息支持。

（一）为开展地方政府信用评级提供信息依据

地方政府通过债券融资可以满足日益增长且大额度的资金需求。和企业发行债券一样，地方政府发行债券同样存在着风险。在国家资本市场上，主权信用评级体系的建立，极大地减少了债权人和债务人之间的信息不对称，有利于降低地方政府债券融资成本，吸引更多投资者投资从而极大的满足地方政府的资金需求。

目前，预算会计体系下的信用评级存在着如下几点不足：首先，评级机构在对地方政府进行信用评级时，由于受到当前会计制度不完善的限制，只能选取诸如：财政收入、GDP规模、政治级别等信息进行简单的指标评价分析。因此，指标所包含的信息量是有限的，评级结果的可信度将大打折扣。而对政治级别等指标的判断分析并非是评级机构的主要优势。其次，国际权威评价机构标准普尔发布的《主权信用评级指南》罗列出九项评级指标，而其中四项与政府债务风险有关。然而，我国目前政府会计体系缺失，政府债务信息未充分披露，从而无法满足政府评级的信息需求。我国目前政府会计体系反映的仅是直接显性债务，对于养老金负债、国有企业亏损等更多的隐性和担保债务均未纳入会计核算范围，而这些都是评级机构考量政府信用级别的主要内容，对评价结果至关重要。最后，因中央政府对地方政府形成的隐性担保等收入成为偿还地方政府债务的重要资金来源，而现行的会计制度下也没有规定地方政府的披露内容和形式，只是简单地在报告中披露与财政相关的基本数据，可利用的信息范围很少，使得融资平台对地方政府信用分析靠猜测。以上三个层面的原因，导致目前我国政府信用评级体系不健全、不成熟，最终的评级结果对地方政府债券发行的管理作用效果甚微，而基于权责发生制的政府会计能够在一定程度上克服上述的不足，优势逐渐显现。

（二）为地方政府信用评级的开展提供制度保障

目前，国内外机构和学者针对地方政府信用评级指标体系进行了丰富的构建，但是具体内容却大致相同，都侧重关注地方政府财政收入、政府资产与债务的结构和规模、综合偿债能力等财务信息。信用评级指标体系的构建随着不同的制度背景呈现出多种形式，为了保持统一的口径和标准，政府综合财务报告制度改革在此起着至关重要的作用。

2014年财政部制定《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中要求编制政府综合财务报告，政府综合财务报告的相关信息可作为开展地方政府信用评级重要依据。同时需要建立健全政府财务报告审计和公开制度，要求对政府财务报告公开的主体、对象、内容、形式、程序、时间要求、法律责任等做出规定。这些法规制度的建立是有效进行信用评级和结果分析比较的前提和基础。从时间轴看，我国地方政府信用评级制度呼之欲出。通过建立全面反映政府财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度和明确的信息披露制度，使政府信用评级有制度可依，引导政府主体合理地发行地方债，从而在源头上杜绝地方政府债务风险的发生。另外，信用评级的核心是对所接受的数据进行分析和评价，拥有信息是进行信用评级的前提。但是根据上文论述，目前我国政府信息披露制度仍未建全，这导致信用评级过程中存在诸多不确定性。同时，政府在进行信息披露时，更多是披露对自身有利的信息，这种有选择性的披露使得地方政府在不同年份披露的数据口径不一致，不利于政府债务管理的纵向比较。因此，要在政府债券发行之前，建立起完善的政府信息披露制度，使得信用评级结果不管是纵向还是横向都能够合理比较，为社会所理解。

地方政府债券发行管理是地方政府债务管理的重要工作。有效的地方政府信用评级是合理发行地方政府债券的重要制约因素。随着政府会计改革的推进，政府会计提供的财务信息更加全面、客观、及时，是准确进行主权信用评级的有力保障。改革要求建立的财务报告制度、审计公开制度等为信用评级的开展奠定了制度保障，从而有效地促使地方政府合理发行债券。

六、总结

随着社会经济的发展，地方政府的资金需求日益扩大，举债行为也越来越多。日益膨胀的地方政府债务无疑会给地方政府金融体系带来巨大的风险，甚至影响政府的执政风险。因此，妥善处理地方政府债务管理问题具有极大的现实意义。本文着眼于“信息”视角，深刻剖析了政府会计对地方政府债务治理的信息效应，为政府债务管理问题出谋划策，为政府会计改革的推进提供现实导向与分析思路。分析得出，基于权责发生制的政府会计改革势在必行，与收付实现制的预算会计相比，在地方政府债务信息的披露、债务风险的评估和债务发行方面具有较大优势。它能够恰当确认地方政府债务核算时点、全面披露地方政府债务内容，为地方政府债务风险的分析和评价提供了数据支持，并且通过正确引导地方政府信用评级有效控制地方政府债券的合理发行。

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