产业集群视角下地方政府公共物品供给行为研究

张芮++覃丽萍++冯帅

作者简介：张芮（1990-），女，汉族，河南省安阳市，广西大学公共管理学院公共经济与社会治理，2014级硕士研究生，研究方向：公共经济与社会治理。

覃丽萍（1992-），广西桂林人，广西大学公共管理学院行政管理2014级硕士研究生，研究方向：农村治理。

冯帅（1990-）男，汉族，河南永城人，广西大学商学院劳动经济学2014级硕士研究生，研究方向：人力资源管理与就业。

摘要：在经济发展过程中，市场和政府应当公认发挥作用——市场是资源配置的基本机制，但政府必须提供具有外部性的公共产品。（林毅夫，2012）产业集群的形成和发展取决于政府和市场的互动。与中央政府相比，地方政府特别是市、县级的政府，作为中央政府和地方政府发展的双重代理人，更接近基层、更了解基层的传统和现实情况，可以更为直接、具体和有效地促进产业集群发展。产业集群是可以通过地方政府的引导扶持发展壮大的。在产业集群发展的不同阶段，地方政府有不同的产业选择政策，提供公共物品则是其中的核心。地方政府能否提供合适并且有效地的公共产品将决定一个产业在未来能否长久竞争力。

那么本文提出的问题就是，在产业集群的发展中，地方政府公共物品供给有效性？政府在集群发展过程中的作用应如何评价？

关键词：集群视角；政府公共

一、文献综述

从理论上看，针对产业集群发展中的政府作用存在两种观点，一种认为产业集聚是自下而上产生的，政府在其中主要起保护和引导的作用。例如马歇尔的产业集群理论、韦伯的工业区位理论都认为尽管政府在产业集群形成和发展中的作用不可或缺，但是政府主要应维持市场秩序的有效运行，消除制约产业集群发展的障碍，而不是过多的干预市场，政府的作用是相对宏观和间接的。另一种观点则认为自上而下形成的产业集聚更具有竞争优势，因此主张政府应在产业集群的发展中占据主导地位。例如，增长极理论和地域生产综合体理论均认为自上而下的产业集群发展机制更有效。增长极理论认为，区域经济增长的关键是在区域内建立起推动性的产业，这种推动性产业的建立则可以依靠政府政策自上而下地完成。地域生产综合体理论则指出，生产综合体的建设完全是由政府投资完成、自上而下形成集聚的（胡振鹏、童亮，2003，第2页）。综上所述，学术界关于产业集群发展绩效评价的研究层出不穷，针对政府行为评价的研究也较多。然而针对产业集群发展中的政府作用边界、政府在集群发展过程中的作用应如何评价等方面的研究却不多见。一方面，现有研究大都集中在针对产业集群发展绩效的评价上，而甚少有人研究政府在其中的贡献；另一方面，已有的针对产业集群发展中政府行为评价的研究，大都只是基于理论层次评价指标体系的构建，在具体的分析中不能和实际情况进行有效的对接。而且，针对产业集群发展中政府行为的绩效评价仅仅局限于理论上的打分法，缺乏现实依据。另外产业集群化程度的研究、产业集群发展绩效如何评价、针对政府干预产业集群发展的不同系统内部政府作用的效率分析及如何进一步完善政府政策的评价标准以便使其更好的推广，这些问题都有待继续深入研究。

二、陆川县产业集群视角下地方政府公共物品行为研究

1.陆川县基本工业园区概况

产业集群发展中陆川县政府提供的主要公共物品包括：（1）建立市场；（2）建立工业园区；（3）建立行业协会。2007年以来已连续6年年获国家生猪调出大县奖励，去年全县畜牧业产值实现26亿元，占农业总产值的65.59%，其中养猪业产值占畜牧业产值的88%以上，成为发展农村经济、增加农民收入的重要支柱产业，成为该县农民受益面最大、回报率最高的现代化农业产业。陆川县国税局抓住机遇，采取多种形式开展宣传和公开税收优惠政策，让经营者及时了解相应的增值税减免及企业所得税优惠政策。同时开通绿色办税通道，组织服务小分队深入各养殖企业、养殖场实地调查，辅企业及时办理相关减免税手续，不扎不扣落实国家税收优惠政策，开方便之门，助陆川猪产业破浪前行，由于养猪业的高速发展，带动养猪业产业链饲产业进驻陆川。据统计，共有四家饲料企业落户陆川，年销售饲料达20多亿元，4家饲料企业今年前10月份，获享受西部开发企业税收优惠的扶持减免企业所得税达1300多万元，截止到2013年10月30日，饲料企业上交企业所得税1920多万元，间接增加了税收收入，同时也带动了农民的致富奔小康。陆川县三大工业园陆川县政府对“三园五业”的总体规划“三园”，主要指的三个工业园：北部工业集中区，属自治区A类产业园区：北部工业集中区：属自治区A类产业园区，总规划面积22.78平方公里，为工程机械及零配件产业集群特色工业园，产业定位为以工程机械为重点的机械装备制造及配套产业，同时发展水泥建材、环保节能产品、饲料加工等产业。园区主体位于珊罗镇、马坡镇马盘公路旁，覆盖带动平乐镇、米场镇、沙湖乡等区域。龙豪工业物流园：是纳入陆川城区总体规划范围，集工业、物流、商贸、科技于一体的综合性城市功能区，原规划面积9平方公里，为适应新时期工业化、城镇化建设发展的需要，现陆川县计划将该园区扩展到米场镇和大桥镇，面积扩大到30平方公里以上，以此促进就业，扩大县城区面积，增加县城区人口，带动全县工业化、城镇化的快速发展，为陆川县培育发展经济强县创造条件。该园区以综合发展机电制造、汽车配件加工业、电子电器、铁锅厨具、针织服装、健康食品、中医制药等产业为主，统筹发展商贸物流业，打造成为工业、仓储、物流、健康特色产业园。南部临海工业园：为广西陆川北部工业集中区区扩展区，总规划面积13.17平方公里。主要发展机械铸造、有色金属、钛铁开采及加工、农产品与林产林化加工、健康食品、生物质新材料等产业。园区主体位于乌石镇、滩面乡马盘公路旁，覆盖带动良田镇、清湖镇、古城镇等区域。

陆川县三大工业园，随着陆川县产业化和社会分工的不断调整，农产业集聚地更加机械化、产业园区建设不断加快和空间布局不断优化，全县各产业呈现较快发展态势，产业布局日建成习惯。特别是北部工业园、龙豪创业产业园、南部产业园等三大产业园，区域发展特色逐步彰显，工业园的发展，带动了陆川县的经济发展，其中，2010年、2011年陆川县地区生产总值总量达到1154257和1525692万元，人均地区生产总值达到14799元和19949元（城镇居民人均可支配收入为15766和17572元，增速均在11.45%以上）。

陆川县五大支柱产业“五业”，指机械制造、新型建材、有色金属、健康食品、农林产加工等五大支柱产业。陆川县在发展“五业”的过程中，重点推进华润水泥、玉柴重工配套产业园、永耀玻璃、沙湖蓄电池、永成农业机械、长丰木业、永大汽配、万象镍铬、南部临海产业园、泰鑫矿业等10大工业项目，培育工业经济新增长点，形成以玉柴重工、开元机器为龙头的机械制造产业集群，以华润水泥为龙头的新型建材产业集群，以万象镍铬、泰鑫矿业为龙头的有色金属产业集群，以广西元安元、神龙王为龙头的健康食品产业集群，以长丰木业为龙头的农林产品加工产业集群。同时，大力实施“抓大壮小扶微”工程，加快发展战略性新兴产业，引导传统产业转型升级，重点培育和扶持“三上企业”（指规模以上工业企业、限额以上批发零售住宿餐饮企业、资质以内的建筑业企业和房地产开发企业）发展，至“十三五”末期，力争工业产值达10亿元以上企业8家，亿元企业75家，新增规模以上工业企业43家，上市企业2家，扶持发展微型企业560户；全县工业总产值、工业增加值、工业投资、工业技改投资等指标，力争增长35%以上。积极引领“五业”向园区集中，园区是工业发展最好的孵化器，企业只有进入园区才能获得最大发展。只有狠抓项目落实，集中力量推进，整治区容区貌，完善基础设施建设，才能加快园区升级扩容，吸引更多的优势产业入园发展，落地生根，开花结果。3建立行业协会广西机械工业联合会的建立，其中在广西玉林市就有十家加入。有三家在陆川县。广西玉柴机器集团有限公司广西开元机器制造有限责任公司，林市正菱汽车配件有限责任公司，玉林市新翰电子机械有限公司，广西华原过滤系统股份有限公司，广西玉林市彤合机械有限公司，广西汽牛农业机械股份有限公司，广西陆川县永发机械有限公司，陆川县永大汽车配件有限公司陆川县机电设备厂。

2.陆川县产业集群不利因素与困难

（1）行政分割及体制机制障碍仍然存在。

（2）区域产业合作政策空间范围与玉林市现状主导产业的空间布局并不完全匹配。进而可能会带来两个问题：第一，发展势头良好的转移产业不能享受合作政策，挫伤园区和企业的发展积极性；第二，现状产业园区的竞争力被削弱，部分企业有可能因为产业合作政策吸引而发生迁移，引发恶性竞争。从这个意义上讲，集中圈区运营的方式并不完全适合产业发展的客观规律，对现状优势产业园区的提升作用有限。

（3）土地资源匮乏供需矛盾突出。

（4）产业链条短产业集群发展滞后。

三、陆川县政府面临的挑战

1.产业经济运行出现颓势

陆川县龙头企业广西玉柴重工有限公司和陆川县兴宝金属制品有限公司2013年第一季度均停产，其中广西玉柴重工有限公司正在进行裁员，2013年工业总产值没能赶超5亿元，兴宝公司2013年工业总产值也不到10亿元；陆川县规上企业停产企业增多，其中，2013年第一季度停产企业达20家；陆川县2012年工业增加值率仅为24%，因此，陆川县2013年的工业增加值同比为负增长；2013年陆川县没有大的工业项目，工业投资主要依靠现有规上企业实施技改投资来支撑。而2012年，陆川县的技改投资完成68.73亿元，平均每个规上企业技改投入近7000万元，因此，陆川县工业投资和技改投资2013年增长率不到20%。陆川县工业基础薄弱，规模以下工业企业总量小，让陆川县产业经济运行出现颓势，亟需调整产业结构和优化产业空间布局。

2.空间结构单极化问题突出

一直以来，温泉镇都位于陆川县中心，基本形成以温泉镇作为整个陆川县经济增长极核的城镇空间系统。各镇的综合实力不断变化，特别是马坡镇、乌石镇和米汤镇的综合实力得到明显增强，成为了新的增长极，但陆川县的其它镇村的边远地区则呈现出相对的持续衰退。

3.城市特色总体模糊化

陆川县一直都是玉林市注明的特色产业县，陆川县著名地方产品有陆川猪、小型挖掘机、铁锅、矿泉水、酱油、淮山等，更是中国铁锅之都、全国最大的小型挖掘机生产出口基地、全国八大良种猪之一陆川猪原产地、全国生猪调出大县、全国粮食高产示范县、全国商品粮基地县、全国新型农村合作医疗试点县。但是，过多地提出发展不同取向类型的县城，加上自然环境、历史文化的限制，导致陆川县个性和特色难以凸显，而在城市下持续快速发展的背景下，致使了城市新区建设极大地忽视了对文化地域化的塑造和城市个性化的追求，导致了城市特色的丧失，导致了陆川县各城镇的城市特色总体模糊化。陆川县地方政府在促进产业集群发展中的职能作用1.识别和确定优势产业，加以规划和引导。2.加强政策导向，提供必要的政策扶持。3.完善基础设施建设，提供集群发展载体4.健全生产性服务，提供公共支撑体系。

四、结论与反思

地方政府能够在产业集群发展过程中发挥积极作用，尤其是在研究的升级过程中，地方政府能否提供合适的公共产品将决定一个产业在未来能否保持竞争力。然而地方政府是否有激励为产业集群提供公共产品呢？地方政府官员作为一个理性人遵循经济学中的经济学中的收益最大化原则。近年来，许多针对中国政府官员升迁的研究证实，经济绩效是促进政府官员升迁的关键因素（Blanchard & Shleifer，2001；Li &Zhou，2005）。因而，地方政府官员有激励去实现区域的经济发展。地方政府提供的公共产品带来的总绩效取决于公共产品所能服务的企业数量，如果不存在产业集群，针对行业的公共产品只能为少数企业服务，那么对这种公共产品的投资对于政府而言有可能是得不偿失的。但是，在产业集群内，大量同类或相关的企业集中在一起，针对行业的公共产品能够使众多的企业获益，因而地方政府更有激励去提供针对整个行业发展的公共产品，而不是单纯为个别企业提供帮助。此外，地方政府尤其是县级和镇级政府官员大部分是本地人，他们的很多亲戚朋友甚至家人从事的就是与当地产业集群相关的行业，因而与上级政府官员不同，县级和镇级政府官员与当地产业有着千丝万缕的联系，在对待产业的发展上，他们具有较低的机会主义倾向，更加愿意为当地产业的长期发展提供帮助。（作者单位：广西大学）

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