城乡一体发展：历史沿革、现实路径与关键问题——首届县域治理高层论坛会议综述

魏　来　赵　蕾

(华中师范大学 政治学研究院， 湖北 武汉 430079)



城乡一体发展：历史沿革、现实路径与关键问题

——首届县域治理高层论坛会议综述

魏来赵蕾

(华中师范大学 政治学研究院， 湖北 武汉 430079)

2015年12月8日，由华中师范大学科研部、华中师范大学学报编辑部主办，中国县域发展研究中心承办的“首届县域治理高层论坛”在桂子山召开。来自民政部、财政部、香港、吉林、浙江、江西、四川、湖北等全国近百位专家学者以及地方政府官员参加了此次论坛。华中师范大学党委书记马敏教授在开幕式致辞中指出，县级治理直接关系到党和国家的方针政策在广大农村的落实，事关社会的稳定与发展，因此华中师范大学成立了中国县域发展研究中心。《华中师范大学学报》主编王泽龙教授认为，当前越来越严重的农村问题无不与城乡体制二元交接的县域治理紧密关联，县域治理研究成为深化农村综合改革与推动农村专题治理的重要途径。2015年11月，《深化农村改革综合性实施方案》印发，承接农村改革与发展的任务在县域，为此我校组织本次论坛，并将主体聚焦于“深化农村综合改革”。全国政协委员贾康、民政部社会事务司司长王金华、湖北省财政厅巡视员傅光明、香港中文大学李连江教授与王绍光教授、华中师范大学项继权教授、湖北民族学院邓磊教授等人做大会报告，与会专家学者和政府官员围绕“城乡一体发展”与“基层社会治理”两个议题对农村综合改革进行了深入的讨论，触及诸多农村综合改革中的重点、难点与热点问题。

一、历史沿革：城乡一体发展的多重约束

城乡一体发展不仅与当下的制度建构相关联，也面临着特定历史沿革所带来的多重约束。围绕城乡一体发展的历史沿革问题，与会代表分别从城乡关系史、传统基层管理体制和制度环境等角度展开了热烈的讨论。

刘金龙认为，我国城市文明至少有3500年以上的历史。封建时期，城市主要以行政中心和商业中心两种形态存在，城与乡各有不同，但彼此互相依存、互相协调，是一体化的整体；进入半殖民半封建时期，列强在城市设立租界，城市管制的权利从传统城市精英转移到殖民者手上，殖民者不断从租界周边的农村掠取资源，城乡关系开始断裂与分离；新中国成立之后，上世纪50年代至70年代的高度集体化确立了中国特色的城乡二元体制，80年代至今的城市倾斜发展模式又进一步加深了城乡发展的不平衡，在此过程中城乡割裂-贱农主义逐渐形成。综合来看，中国城乡关系在历史演进中大致经历了四个阶段，即古代的城乡一体化、半封建半殖民时期的城乡分离、上世纪50年代至世纪之交的城乡割裂和新世纪以来的城乡一体化。城乡一体化和城镇化战略密切相关，理解中国历史城乡关系对于理解中国城镇化的特质和过程具有十分重要的意义，中国植根于超过两千年农业文明的乡村社会，经过高度集体化后，在政府主导的市场改革下迈向城镇化进程。因此，中国城镇化过程实际上是单位制的城市和地缘、亲缘下的农村相互渗透和融合的过程，并处于经济自由化、全球化推动下强烈的纵向整合过程中。在实践中，如何去除行政主导的城市化发展道路是当今中国的战略选择，道德重构、文化重塑和精神文化家园的重建是城镇化过程的核心战略。

项继权指出，从十五届三中全会到2004年一号文件，中央提出了农村改革的六字方针：“多予”、“少取”和“放活”，这也是城乡一体化和新世纪农村问题的关键。2000年以来推行的改革基本上围绕前4个字，税费改革基本上都是围绕着少取，2006年以来的综合改革重点是加大农村投入，加强农村公共服务，实际上就是多与。但以往的改革没有触及体制机制性的问题，现在面临的问题是怎样围绕“放活”做文章。当前农村发展的活力受到历史遗留的体制机制的束缚，计划经济时期形成的体制机制延续到现在没有完全彻底地解决。随着市场经济的发展，农村和农民的分散化、个体化、公民化和独立性越来越强，但现在仍然延续过去传统的管理体制。长期以来，我国的社会管理是一种分类人群的管理方式，现在还没有找到有效面对千家万户个体的公民的管理办法。从群众的角度来讲，城乡一体化的发展应突破历史障碍，实现从“群”的管理到“众”的管理的转换。

郭雪剑的发言与上述观点进行了对话，他认为50年代初期允许多种经济成分并存和资本、劳动力的自由流动，造就了当时开放的城乡关系。此后国家对生产要素流动的限制以及户籍、土地制度的安排，造成了城乡之间日益封闭与隔绝，城乡二元体制逐渐形成。魏来提出，城乡二元社会结构的基本特征是城乡分治，农民与市民身份、权利和义务不平等。十七届三中全会以前，我国在既定的城乡二元结构中谋发展，其结构惯性至今存在。此外，理解中国农村问题和城乡一体发展可以从制度环境的视角切入，把握具体制度所镶嵌的整个体系。制度环境可以操作化为“体制模式”、“发展战略”和“改革方式”三个维度，分别约束着制度变迁的方向、制度目标的侧重和制度供给的方式。就城乡一体化发展而言，过去的计划经济体制和全能主义政治模式决定了自上而下的强制型制度变迁方向。我国曾实施优先大城市和重工业的发展战略，由此在内源型工业积累方式的约束下只能从农村抽取资源，传统的二元社会体制即与此相关，城乡一体发展在这种的目标侧重下困难重重。在实践中，推动改革的方式大多为“渐进式”，这种方式能够降低改革成本，维持社会稳定，但也带来了制度核心难以突破和农民需求难以满足等问题，因此城乡一体发展的步伐受到了一定的阻滞。

二、现实路径：城乡一体发展的策略措施

推进城乡一体化是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。城乡一体发展就是把城市和农村作为一个有机整体，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，实现城乡在规划布局、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。冯俏彬提出，城乡一体发展的总体目标是建立比较稳定与成熟的制度体系，合理布局城乡空间结构，实现城乡基本公共服务均等化以及农业现代化。她提出实现城乡一体化发展的“三步走”策略：近期主要任务在于推动土地制度改革向纵深迈进并深化农村金融改革；中期目标在于形成包括土地制度、金融制度、劳动力制度等在内的城乡一体化市场体系；远期目标是到本世纪中叶实现全面的城乡一体化发展。

城镇化是缩小城乡差别的实践过程，而城乡一体化则是这一实践过程的愿景追求与战略目标，因此城乡一体发展依赖于城镇化的推进。王绍光提出，中国的城镇体系呈现越来越集中的趋势，即大都市化日益扩张，而小城镇的发展则相对缓慢，通过对比经合组织其他国家的城镇规模与数量，他提出应重视城镇化的另一端，即对分布广阔的地、县、镇级进行城镇化，而不是把资源都投放到超大城市和特大都会区，这样更有利于实现城乡一体化。在城乡一体化的城镇建设问题上，冯俏彬教授的观点与王绍光教授不谋而合。她认为我国正处在一个由乡村中国到城镇中国的转变过程中，到2049年将有10亿人口居住在城市，而城镇体系却没做好准备，尤其是中小城镇发展最为不足。因此，建议在十三五期间，将一大批符合条件的县镇由农村政区转为城市政区，具体包括重启撤县改革、扩大镇级市试点、有序推进“县改区”、重新定位“省管县”等。

伴随着工业化、城镇化以及社会经济转型的深入发展，我国农村社会结构加速转变，农民利益诉求多元化，乡村发展过程中的不平衡、不稳定、不可持续的问题日益突出。李春根认为，基层治理能力的提升是实现基层秩序，推进城乡一体化的重要路径。当前基层治理面临着复杂的形势，如资源匮乏、组织结构僵化、治理主体缺乏沟通与合作等，这些因素制约了基层治理能力的提升。重塑机制，提升能力的主要方向有三点：一是优化基层治理资源，使基层治理能力具有充实的运行基础；二是重塑基层治理机制，使基层治理机制与基层社会(特别是乡村社会)的独特性相适宜，从而使得政策的决策和执行更符合基层社会的实际需求；三是优化基层治理结构，建设和发展基层协商民主制度，避免基层治理结构失衡。针对这一话题，郎友兴提出，在城镇化进程中撤乡并镇的制度变更，人口流动导致的生产生活方式的改变给东部地区基层社会治理带来较大影响，尤其是造成基层民意吸纳与表达的困难。根据温岭经验，他提出民意吸纳的制度化、程序化、法理化与可持续化建设是基层社会治理的重要方面。谢继先提出，基层治理大有可为，关键是执行，主要是得民心、顺民意，政府应把老百姓的创造力，也就是民意吸纳进来并付诸实践。

基层治理能力提升是城乡一体化发展的内在要求，与会代表围绕治理结构的优化和治理主体的建设也展开了探讨。李连江认为，当前中国县级政权存在扎根不牢的问题，有些地区出现了“吏绅共谋”的现象，县级党政领导的管理体制和晋升路线需进一步改进；贾康指出，乡级政府面临财政收入的困境，在“乡财县管”体制下成为县级政府的预算支出单位，其实际功能的运转依赖于上级政府的转移支付，应推行政府层级扁平化改革。此外，肖唐镖、吴理财和周庆智分别就村民自治组织、基层干部等治理主体发表了观点，引起了与会学者的热烈讨论。

三、关键问题：城乡一体发展的实践侧重

农村要发展，根本要依靠亿万农民。城乡一体化建设关键也在于“人”，只有充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神才能激发农村社会的发展活力。邓磊指出，《深化农村改革综合性实施方案》在武陵山区真正地落实并达到国家预期目标，还有一段很远的距离，这距离就在缺乏“人”去把这个事做好。先富进城、升学离乡、外出打工这些途径掏空了农村，现在的农村不光缺乏农业技术人才、产业发展能人，甚至连青壮年劳动力都极为欠缺。因此，应加强农学人才培养、加大对从事基层“三农”工作人才的政策倾斜力度、加大农业相关产业的发展力度，把“人”留住才是当前乡村发展最为关键的问题。赵惠敏在点评中补充到，农村发展不仅要关注对人的培养，最根本的问题更在于促使其思想观念的解放。

项继权认为深化农村综合改革，实现城乡一体发展，关键在于体制。改革重点在于两个方面，一是产权改革，集体产权，股份合作，构建新型农村股份合作经济；二是村社分开，组织重建，构建新型农村基层治理体制。现行集体产权具有共有性、地域性、封闭性、模糊性、非流动性、非平等性等特点，不仅是损害农民财产权益，制造农民内部矛盾的原因，也是造成农村集体经济长期低效难以做大做强的制度性根源，所以未来要对产权进行改革，要构建一套新的集体经济的经营形式。另一方面，现行基层治理体制具有村民自治、村社一体、组织封闭、城乡分离的特点，这致使基层治理中出现管理真空、服务差别、民主局限、村社互损、社区分裂等问题，因此亟需构建新型的农村基层治理体制。

魏来博士认为我国正处于城乡一体化、农业现代化、新型城镇化、中后期工业化迅速发展与深度融合的宏阔场域中，土地制度直接影响到农地非农化和农民市民化，是各项交互因素的扭结。当前的土地制度在土地权利关系、配置方式上具有城乡差异性，在土地增值收益分配上具有显著的倾斜性，这与城乡一体化改革的目标明显不适。袁达毅以乌坎事件为例，提出事件爆发的原因是土地问题，地方政府与民争利，致使村民矛盾积累至爆发。故而，改革土地制度减少因地而生的矛盾是城乡一体化发展的关键问题。

在城乡一体发展过程中，财政的主要职能在于引导社会资源在城乡之间合理流动、调节社会分配兼顾城乡公平。赵惠敏认为，尽管从中央到地方各级都在加大财政的投入力度，但与我们历史上对农村形成的欠账以及农村现实的需求相比，仍然是不足的。当前的财政投入渠道分散和管理不规范，致使资金效益无法体现。因此，在加大财政投入的同时，建立财政投入的长效机制是实现城乡一体发展的一个关键问题。傅光明认为，当前农村改革面临着前所未有的好形势，财政保障力度前所未有地加大，但在财政保障中需要转换思路，转变过去以需求为出发点的解决思路，按照供给侧角度考虑问题，从源头上配置资源，调整支出结构，增加社会资本投入，优化财政投入结构。

农村基础设施供给是实现农业产业现代化、农村经济可持续发展和改善农民生活的重要保障，也是深化农村综合改革、推进城乡一体化的重要方面。在经济新常态背景下，面对财政收入增幅下降、财政支农效率较低的情况，詹卉提出要加快推进家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营共同发展的农业经营方式创新。政府在承担农业基础设施提供基础责任的同时，要特别注意调动新型农业经营自组织的积极性，对不同的经营方式采取不同的激励措施，另外还需注意引入民间资本投入农村基础设施建设，创造性地解决制约农业基础设施供给机制问题。

2015-12-16

教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”(12JZD023)