地方政府债务信息共享中心的构建研究

丁时勇 吕炜

【摘 要】 在阐述地方政府债务风险及其债务信息内涵的基础上，提出构建地方政府信息共享中心以防范地方政府债务风险。从政策、技术和资源等角度分析了构建地方政府债务信息共享中心的可行性和必要性，介绍了地方政府债务信息中心的主要功能、框架思路和作用，并指出构建地方政府债务信息中心是一个探索创新的过程，需要各方共同努力。

【关键词】 地方政府债务； 信息共享中心； 风险

中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）06-0060-04

改革开放以来，尽管禁止地方政府发债和预算赤字，但地方政府“隐形”债务的存在却是不争的事实。2008年，为了应对国际金融危机，中央政府首次允许地方政府发债刺激经济增长，使地方政府“隐形”债务得以阳光化。2011年6月审计署发布的全国地方性债务审计公告反映，截至2010年底地方政府债务总规模超过10.7万亿元，其中8万多亿元来自银行信贷，且地方政府债务总体尚未超出其偿债能力。2013年12月审计署公告反映，截至2013年6月地方政府负有偿还责任的债务为108 859.17亿元，负有担保责任的债务为26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务为43 393.72亿元。2011年7月5日国际知名信用评级机构穆迪发表了一份事关中国地方政府债务的报告，认为审计署低估银行对地方政府债务风险数据金额约3.5万亿元，受此消息影响，工、农、中、建四大国有银行股价当日全线下跌，地方政府债务风险问题引起了国内外的广泛关注。

最早研究地方政府债务风险的是世界银行高级经济学家Hana Polackova（1998），他通过财政风险矩阵将地方政府债务风险分为直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务四种类型。Bommer Julian and Spence Robin（2002）认为可通过灾害保险计划防范地方隐性债务风险，他们还提出可借助国家再保险市场来规避和防范地方债务风险。最早研究地方政府或有债务风险防范的是Coen

Kruger（2005），他认为通过建立流动、透明、高效的金融市场可以实现私人分担政府基础设施建设风险。世界银行马骏（2005）提出了防范地方政府债务风险的原则和方法，通过设计示范性风险指标分析了确保该监控体系有效运行的配套措施。张春霖（2000）指出如任由地方政府债务持续发展，势必引发财政危机；贾康（2000）研究了在债务风险凸显情形下，直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务相互转化问题；魏加宁（2005）提出防范地方政府债务风险要究其根源，从源头加以控制；郭琳和陈春光（2002）等学者探索了地方政府债务风险形成的体制原因；此外冯静和石才良（2006）还运用博弈理论分析了地方政府债务违约问题。王世成和李袁捷（2013）研究了基于审计结果的地方政府债务原因及对策，并认为地方政府债务风险形成根源不仅包括地方财权、事权不匹配问题，还包括地方政府债务法律制度建设滞后、地方领导干部考核指标过于偏重GDP等经济数据和地方政府债务风险监控体系不健全等问题；吴睿（2011）研究了如何构建防范地方政府债务风险的审计预警机制；曾康霖和吕劲松（2014）认为加强地方政府债务管控的关键是严格区分地方政府的公益性债务与商业性债务，明确落实责任，建立地方政府资产负债管理机制。这些研究均未考虑地方政府债务数据信息分享问题，为此，笔者从防范地方政府债务风险视角出发，提出构建政府债务信息共享中心。信息共享既有利于规范地方政府债务管理，提高地方政府债务资金利用效率，还有利于降低地方政府债务风险，促进经济社会健康可持续发展。

一、地方政府债务风险与债务信息

（一）地方政府债务风险

地方政府债务风险就是地方政府债务未来带来的不确定性，一旦这种不确定性转变为确定性，其结果可能导致县、市或省级财政运转困难，并通过中央财政形成公共财政风险，进而通过金融系统蔓延导致全国性的经济危机，给整个国家经济、社会和财政带来一系列严重的不利影响。Alberto and Tabellini将地方政府债务风险分为货币贬值风险和违约风险。货币贬值风险是指地方政府债务规模急剧增加导致单位货币所含有的价值或所代表的价值下降，即单位货币价格下降。违约风险又包括偿债风险和流动风险两个部分。前者指的是地方政府举借外债过多，导致地方政府资产总额小于地方政府负债总额；后者指的是地方政府负债总额虽然小于其资产总额，但缺乏流动性，导致地方政府无法根据合同或协议约定按时偿还到期的债务本息。

党的十八大提出要在2020年全面建成小康社会，实现这一目标的前提条件就是要有较为稳定的经济建设发展大局，同时应尽快实现我国从粗放型经济增长模式转变到集约型经济模式，促进经济社会健康、可持续发展。2009年希腊债务危机不断升级，全球三大评级公司先后下调了希腊、葡萄牙和西班牙的主权债务等级，这些国家不得不向国际货币基金组织（IMF）、欧盟（EU）和欧洲央行（ECU）求助，拖累了整个欧盟，持续数年之久。透过欧盟债务危机，不能忽视政府债务的示范效应。我国地域辽阔，东、中、西部经济发展环境和自然资源差异很大，各地经济发展水平差异显著，加上我国一直以来以省为单位配置行政和经济资源，目前我国地方政府有省（包括自治区、直辖市）、市、县（区）、镇（乡）四个层次，这就导致我国地方政府债务形成了相应四个层级，而各级地方政府债务融资模式差异较大，融资单位较多，致使地方政府债务风险管控任务更加艰巨。我国的现实国情是经济发展方式需要转变，经济结构需要调整，经济增长速度放缓，一些社会问题和矛盾在局部地区凸显，如腐败、环境污染、社会分配不公、“三农”问题等，同时，环境、医疗、教育等民生工程均需要投入大量资金。始发于希腊的债务危机和美国的金融危机给我国的政府治理和金融系统敲响了警钟，鉴于地方政府债务在国家经济发展中的特殊地位与作用，无论哪种类型地方政府债务风险出现，势必极大地危害、影响我国经济社会的发展，进而影响全面建成小康社会目标的实现。因此，有必要探索构建地方政府债务信息共享中心，以防范地方政府债务风险，促进经济社会健康、可持续发展。

（二）地方政府债务信息

目前，我国各级地方政府债务融资主体较多，再加上传统形成的行政分割，各融资主体仅向其主管部门汇报，不能实现信息互联互通，形成了信息孤岛。地方政府债务管控的目的之一是减少地方政府债务决策失误，并及时发现和解决地方政府举债和偿债过程中出现的各种问题，充分发挥信息的反馈功能，通过信息及时掌握地方政府债务治理过程中的正反可能性，及时发现地方政府债务管控引发的新问题、新情况，检验地方政府债务决策方案是否正确，以便及时调整。由此可知，地方政府债务风险管控与其他经济决策一样，每一步都离不开信息，因此做好地方政府债务风险管理的前提条件就是全面掌握地方政府债务信息。

随着市场经济的发展，社会创造出的价值投放到社会再生产部分难以满足社会再生产所需资本，储蓄更是增大了此类差距，弥补此类差距最有效的办法就是构建信用体系。可以说政府适度举债能够带来“财务杠杆效应”，促进经济增长；但如果过度举债，势必影响宏观经济的稳定性，如巴西和墨西哥的金融危机等。而要合理举债，必须掌握地方政府债务信息，为此笔者认为可通过构建地方政府债务信息共享中心，为政府债务管理决策提供信息支撑，防范地方政府债务风险。

二、构建地方政府债务信息共享中心的必要性和可行性

（一）必要性

地方各级政府举借债务尽管存在一些差异，但也有相似之处，主要有以下三种方式：一是通过设立融资平台公司（如城投公司等），代替政府举债；二是一些事业单位（如高校）直接举债；三是采取BT模式修建市政道路、桥梁、隧道和立交等基础或公益设施项目。当前，我国经济发展进入了新常态时期，地方政府债务融资方式与融资渠道将会变得日益复杂，加上信息技术的不断发展，传统政府债务管控难以适应信息技术带来的新挑战。近年来，国家越来越重视地方政府债务管控，审计署分别于2011年和2013年两次对地方政府债务进行审计调查，其目的就是给国家政策层提供准确的地方政府债务数据信息，为制定国家治理方略提供决策参考。因此，构建地方政府债务信息共享中心，是适应国家治理决策的客观要求。

而我国地方政府债务信息的现状是条块分割，各地按行业或行政管理体制各自举债，一些单位尽管建立了信息中心，但相对独立，没有和其他政府债务融资单位互联互通，信息不能彼此共享，形成了信息孤岛，难以提供国家治理所需的地方政府债务实时数据信息。审计署实施的两次地方政府债务审计调查虽然为摸清地方政府债务数据信息发挥了一定的作用，但是我们也应看到，单纯依靠审计机关组织的地方政府债务审计，同样存在难以提供动态的地方政府债务数据信息等问题。

笔者认为，出现上述问题的一个重要原因是没有利用现有的计算机信息技术和云计算理论构建地方政府债务信息共享机制。在2008年以前，尽管我国法律明令禁止地方政府举债，但由于财权事权不匹配等问题，地方政府及其所属职能部门直接或间接举债情况时有发生。2008年为了应对经济危机，我国提出了4万亿投资计划，并通过法律层面允许地方政府举债。2010年刘家义审计长首次在向人大常委会作的审计工作报告中揭示了地方政府债务问题，随后审计署于2011年和2013年分别对地方政府债务进行摸底审计调查，揭示了地方政府债务总体规模，以及地方政府债务融资存在的问题、成因及风险，为政府决策提供了有价值的参考信息。尽管我国地方政府债务风险总体可控，但从地方政府债务审计调查发现的问题来看，一些地方政府仍然存在债务增长较快、债务负担较重、融资行为不规范等问题，究其根源就是缺乏有效监管。因此，为了保证有效监管地方政府债务风险，应探索构建政府债务信息共享中心。该中心既可以实时提供各级地方政府债务信息，方便政府决策管理，同时还有助于审计机关开展联网审计，节约审计资源和提高审计工作效率，防范地方政府债务风险。

（二）可行性

1.政策层面

2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知（中办发〔2002〕17号），要求解决我国在信息化建设中存在的网络建设各自为政、互联畅通和信息共享建设程度低等问题。该通知的出台为政府债务信息建设提供了政策方面的支持。

2.技术层面

随着计算机信息技术和云计算理论的飞速发展，我国数据共享信息中心建设已十分普遍，我国一些大中型的软件技术开发企业已能提供此方面的服务，我国一些央企如中国石油探索构建财务信息共享服务中心就是一个最好的证明。因此，构建政府债务数据信息共享中心已不存在大的技术障碍。

3.资源方面

从人力资源来看，目前各级政府和国有企、事业单位多数已建立了OA办公信息系统，因此构建政府债务信息共享系统仅需在OA办公系统基础上增加债务信息系统接口，且现有地方政府融资单位几乎都采用了计算机办公，不用增加人员编制即可满足构建政府债务信息共享系统的需要。从物力资源来看，现有OA办公系统已装备有大量设备，增加政府债务信息共享系统仅需增加少量设备即可，不需要投入太多的技术装备。从软件系统来看，现代软件技术研发均是采用模块结构，因此仅需在现有OA办公系统增加政府债务管理功能即可。

三、构建地方政府债务信息共享系统

笔者认为，可将政府债务信息共享系统作为OA办公系统的一个子模块，在构建政府债务信息共享系统时可从两个方面入手：一是在政府及其涉及政府债务融资的相关单位OA系统增加一个接口，以接入政府债务信息共享子系统；二是独立开发政府债务信息共享子系统，该子系统既可接入前文所说的OA系统，又可独立运行。而在OA上增加接口相对比较简单，下文主要介绍地方政府债务信息共享系统框架思路。

（一）系统功能

为规范地方政府债务管理，防范地方政府债务风险，地方政府债务信息共享系统除具有常用的帮助等基本功能外，还应具有以下核心功能：

1.查询功能

该系统的查询功能应能根据查询人需要，随时提供汇总的省、市、县（区）债务余额以及同级的财政收入和经济增长等数据，便于政府随时掌握地方政府债务余额动态和与政府债务相关的经济数据信息。

2.管控功能

该系统设置地方政府债务管控功能的目的就是规范地方政府债务举借和偿还决策程序，规范地方政府债务管理程序，防止人为操控地方政府举债与偿还，以达到防止和控制地方政府债务风险。

3.分析功能

该系统除了设置一些对比（如各级政府债务余额与同级财政收入和经济增长之比）数据外，还应提供数据挖掘等功能，同时还应设置一个开放的功能模块，以便数据分析人员进行二次开发以提供满足政府决策的地方政府债务数据。设置此功能的目的是政府债务管控部门提供政府债务预警信息和政府债务决策信息，防范政府债务风险。

（二）地方政府债务信息共享系统结构

为简化操作，可在现有的政府OA办公系统基础上增设地方政府债务信息共享系统子模块，同时根据现有的地方政府层级结构，在省（自治区、直辖市）、省辖市和县级地方政府分别设置独立的OA办公系统服务器，以便于地方政府债务数据信息保密。地方政府债务信息共享系统具体结构见图1。

（三）构建地方政府债务信息共享系统的作用

1.有利于规范债务举借与偿还管理

搭建地方政府债务信息共享系统后，只要要求所有地方政府债务的举借与偿还必须经过信息共享平台，就可以通过监控地方政府债务处理流程，发现地方政府债务处理流程的不规范之处，防止人为操控，规范地方政府债务的举借与偿还管理。

2.有利于提高监督管理效率

未构建地方政府债务信息共享平台之前，要核实地方政府债务余额以及地方政府债务管理是否规范，必须依靠人员去现场核查，如审计署组织实施的两次地方政府债务核查，耗费了大量的人力物力；而构建地方政府债务信息平台后，审计等监督组织就可以利用计算机技术和云计算理论实行远程联网监督，提高监督效率。

3.预警作用

未构建地方政府债务信息共享平台之前，即使选择确定了地方政府债务预警指标，每个预警指标的具体数值也需要人工收集，且因债务举借偿还管理不规范，影响了数据的精确度，导致预警作用难以真正实现；而采用信息平台之后，只要选定的预警指标合理，信息共享中心平台即可实时自动计算各预警指标值，当其达到预警警戒线时自动报警，真正发挥债务风险警示作用。

4.有利于科学决策，确保地方政府债务风险总体可控

在未构建地方政府债务信息平台之前，虽然地方政府的融资单位也定期报送地方政府债务举借、偿还及余额，但因地方政府债务融资平台较多，再加上条块分割，形成地方政府债务信息孤岛，不利于政府进行地方政府债务决策；而构建地方政府债务信息平台之后，政府可以随时了解地方政府债务状况，科学决策地方政府债务，防范地方政府债务风险。

四、结论

地方政府债务信息共享中心的建立有利于更好地防范地方政府债务风险，但其建设也需要经历一个不断充实与完善的过程。搭建好地方政府债务信息共享中心平台，既需要党和政府的坚强领导，也需要社会各界的广泛关注与支持，同时还需要进行不断的探索创新，只要我们持之以恒，就能构建起地方政府债务信息共享中心平台，有效防范地方政府债务风险，切实维护国家经济安全。

【参考文献】

[1] 审计署.2013年第32号公告：全国政府性债务审计

结果[EB/OL]. http： // www.audit. gov. cn / n1992130 / n1992150 /n1992500/3432077.html，2013.

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[3] 曾康霖，吕劲松.加强地方政府性债务管理的审计思考[J].审计研究，2014（1）：31-34.

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