浅论运用法治思维和法治方式开展林业有害生物防治工作

秦宇阳，李慧杰，杨华，张德利，李严，范跃峰



浅论运用法治思维和法治方式开展林业有害生物防治工作

秦宇阳1，李慧杰2，杨华3，张德利4，李严5，范跃峰6

（1.济源市森林病虫害防治检疫站，河南 济源 454600；2.郑州市林业工作总站，河南 郑州 450006；3.郑州市城市园林科学研究所，河南 郑州 450051；4.中牟县森林病虫防治检疫站，河南 中牟 451450；5.郑州市二七区农业农村工作委员会，河南 郑州 450052；6.荥阳市林业局，河南 荥阳 450100）

分析了法治在林业有害生物防治工作中的运用现状，按照依法行政的基本要求，提出了运用法治思维和法治方式开展林业有害生物防治工作的具体建议。

法治；林业有害生物

全面依法治国是“四个全面”战略布局之一。法治是框架和轨道，也是理念和方法。现代林业有害生物防治是法治化防治，要加大立法、执法和执法监督的力度，真正体现依法防治的体制[1]。所以林业有害生物防治工作应当走法治轨道，防治机构应当转变职能。以郑州市、济源市为例，分析了法治在林业有害生物防治工作中的运用现状，提出了运用法治思维和法治方式开展林业有害生物防治工作的建议。

1 依法防治成绩突出

近年来，全市各级政府及林业主管部门坚持贯彻执行《森林病虫害防治条例》、《植物检疫条例》等林业有害生物防治法规，为实现有虫不成灾、疫情不扩散，促进现代林业发展做出了积极贡献。

1.1 认真执行防护林监测责任制度

森防机构严格落实对黄河大堤防护林和机场高速、连霍高速、京珠高速等道路防护林的市、县、乡、村“四级”监测巡查责任制，基本做到了第一时间发现刚孵化的1龄春尺蠖（Apocheima cinerarius Ershoff0、美国白蛾Hyphantria cunea (Drury)和杨小舟蛾（Micromelalopha troglodyta Graeser）等食叶害虫，并第一时间做出了虫情预测，保证了在害虫3龄前的最佳防治时期内开展防治工作。

1.2 全面推行“限期除治”制度

对发生林业有害生物不除治或者除治不力的，林业主管部门能够依法通知有关除治责任主体限期除治，否则追究法律责任。每年全市下发限期防治通知书50余份，促进了法定除治责任的落实。

1.3 不断创新社会化防治制度

对重点防护林有害生物，逐步建立了以防治效果为标准，通过政府纳入财政预算、政府公开招标投标，确定飞机防治公司进行除治的社会化防治制度。社会化防治中，防治机构负责作业设计、技术指导、质量监督和成效评定，防治效果验收合格的依据合同付款。“十二五”期间，郑州、济源两市财政共投入1 180万元专项资金，组织“运五”机、直升机、滑翔机等共飞行31次1 980架次，防治林木食叶害虫9.75万hm2。

1.4 积极落实依法行政责任制度

统一完善了产地检疫的6种文书，森防机构进驻木材市场7个、火车货运站1个，扎实开展产地检疫和调运检疫，采取深入造林现场跟踪检疫的方法加强复检工作。郑州、济源两市的“绿盾2012”检疫执法检查行动还得到了河南省林业厅的通报表彰。郑州市林业工作总站作为法律法规授权组织，认真开展服务型行政执法建设等各项依法行政工作，自2008年参加郑州市政府直接考核以来，至2014年连续7年获全市依法行政工作先进集体，其行政执法案卷在2010年和2011年还连续两年被市政府评为优秀行政执法卷宗。

2 依法防治存在问题

同依法行政要求相比，同林业有害生物防治需要相比，郑州、济源两市在依法防治林业有害生物方面还存在着“四重四轻”问题。

2.1 执法意识上“重除治轻法治”

对依法防治的重要性认识不到位，对林业有害生物防治工作多采用行政动员、行政命令、印发文件通知等行政手段落实具体除治措施，防治机构多变成了具体除治的主体进行单打独斗，容易造成人们认为树上有虫就应该防治机构人员去喷药的错觉，“谁经营、谁防治”的责任制度落实不到位。有的观念重除治，轻视平时的防治检疫执法工作，出现“平时无人问，灾时忙一阵”的现象。

2.2 执法能力上“重上层轻基层”

森防机构人员普遍偏少，个别的只有1人，还常被抽走做其他工作，既是技术员、又是管理员、还是执法员，疲于应付，执法工作很难深入开展，特别是开发区连森防机构编制也没有；森防人员执法能力不高，有的询问笔录不会记，法律文书不会写；执法经费投入不足，缺少执法车辆、违规苗木扣押场地、熏蒸除害设施等执法条件。对林业有害生物防治执法的监督和宣传力度不大。

2.3 执法行为上“重实体轻程序”

防治执法有重视检疫性有害生物的除害处理，轻视立案、调查取证、决定、送达、执行等具体执法程序的执行和证据固定，较少形成案件卷宗，经不起行政复议和行政诉讼；有不作为、乱作为和滥用自由裁量权的现象；有重视检疫许可轻视管理服务、轻视调入苗木复检的现象；还有怕当被告不敢于处罚的现象。缺乏全国统一的防治执法文书和具体的程序规范。

2.4 执法依据上“重原则轻操作”

现行的《森林病虫害防治条例》、《植物检疫条例》是20世纪80年代末和90年代初制定的，规定过于原则，语言过于政策化，操作性不强，如缺少执行“预防为主”的程序、标准和具体的强制执行措施，缺少检疫性有害生物的法定鉴定主体、标准和程序，缺少社会化防治管理机制和责任追究等，不能满足现代林业发展的需要，亟待修改。

3 践行法治，全面推进林业有害生物防治事业科学发展

遇到问题要找法、解决问题要用法，建议从完善立法、政务公开和严格规范公正文明执法3个方面，运用法治思维和法治方式全面推进林业有害生物防治事业科学发展。

3.1 科学立法，防治执法都要于法有据

法律是治国之重器，良法是善治之前提。林业有害生物防治法律法规要按照及时性、针对性的要求，立改废释并举。

3.1.1立法先行

党有了关于林业有害生物防治的政治决策之后，要先立法后推行，“先立后破”，实践证明行之有效的林业有害生物分类管理制度、突发事件应急管理制度、检疫追溯制度等制度要及时上升为法律，确保在法治轨道上进行。以法律形式明确各级政府、职能部门、社会组织在开展林业有害生物防治中的责任和义务，确定依法治理灾害的法治原则，明确灾害管理的基本内容、原则以及对灾害管理的目的、范围、投入机制、重要制度与措施[2]。

3.1.2及时修改

建议尽快修改《森林病虫害防治条例》和《植物检疫条例》并上升为《林业有害生物防治法》，适当提高对不履行除治义务、使用带疫苗木造林等的处罚标准，增加检疫除害费用、代为除治费用等代履行费用计算标准和承担人、承担办法，增加营造混交林、使用禁用农药、妨碍防治执法等处罚措施，明确检疫性和危险性林业有害生物的鉴定主体、鉴定程序和最终鉴定问题，落实“预防为主”、“代为除治”、“除害处理”、“社会化防治”等制度的强制性措施和法律责任，实现防治机构“法无授权不可为”、“法定职权必须为”，管理相对人“法无禁止即可为”，推进防治机构、职能、权限、程序、责任法定化。

3.1.3主动衔接

制定《林业有害生物防治法》时，要与《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等行政法和国家简政放权等改革措施相衔接，同时做好立法解释和配套细则制定工作。立法上要明确林业有害生物防治执法参加林业综合执法改革，推进联合执法，整合执法队伍、提高执法效率。由于开发区不是一级政府，但是在行使政府职责，因此建议全国立法规定开发区参照相应级别的政府行使执法权，从根本上解决开发区的行政执法权问题。

3.2 政务公开，防治执法在阳光下运行

公开透明是法治政府的基本特征。林业有害生物防治执法要按照公开为常态、不公开为例外的原则，推进执法行为、执法过程、执法结果全公开，让群众看得到、能监督。

3.2.1清单公开

积极参加郑州市政府推行的“五单一网”制度改革，全面推行防治执法方面权力清单制定和公开工作。在当地政府法制部门指导下，梳理出县、市级等防治机构的权力清单、责任清单、审批清单、企业投资项目管理负面清单、行政事业性收费清单，在政府网站上向社会公开。按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政奖励、行政检查和基本公共服务等类别公开权力清单目录；每项权力清单要包括名称和实施的主体、依据、对象、程序、时限、承办人及是否收费；如果收费，要有收费依据、标准、程序等。基本公共服务事项要公开名称、服务承诺、服务条件和标准、服务时限、延时服务的条件及时限、咨询服务热线、投诉处理等。

3.2.2过程公开

按照便民、高效、规范、有序的原则，明确防治执法方面每项具体行政行为的具体操作流程。权力运行流程要细化到申请或案件来源、受理、审查、决定、批复、送达等具体环节。尤其是要严格执行重大执法决定法制审核制度。通过“五单一网”制度改革，将防治机构的权力清单等所有清单内容和权力运行流程纳入政务服务网公开运行。如要对不履行除治义务、造成林业有害生物成灾的罚款处罚，从立案到调查取证、法制审核，再到决定等所有执法环节，都必须在当地政府的政务服务网上全过程记录，并从该网上打印出所有执法文书，做到执法全过程向社会包括当事人公开。

3.2.3结果公开

防治机构做出的行政执法结果，包括行政许可决定书、行政处罚决定书、行政强制决定书等，要做到在信息产生后3个工作日内，在本单位网站和政务服务网上及时主动公开，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。急需全国统一防治执法文书。防治机构网站要在首页醒目位置设置行政执法结果公开专栏，上溯一年内的行政执法结果从部门网站首页起不得超过2次点击即可全文查阅。防治机构应当明确专人负责执法结果公开等政府信息公开工作，并做好依申请公开政府信息的登记、受理、答复工作。防治机构要发挥行政执法、公共服务和技术指导职能，为社会提供准确的灾害监测、预报、预警信息服务[3]。

3.3 敢于担当，严格规范公正文明执法

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要勇于负责、敢于担当，重视基层防治机构和执法队伍建设，全面履行依法防治职责，保护造林绿化成果和林业生态安全。

3.3.1基层建设

建议各级政府和林业主管部门不断加强林业有害生物防治基层队伍、基本网络、基础设施“三基”建设[4]，防治执法人员要纳入国家公务员，每个县级防治机构（包括开发区）至少要有3名专职执法人员，完善违规苗木扣押场地、熏蒸除害设施等执法条件，保障执法经费，以便高效快速地开展执法工作。防治机构要弘扬“除害、敬业、厚德、求是”的“啄木鸟精神”，经常“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，树立良好的工作作风。建议国家建立防治执法立功受奖制度，把防治执法的数量和质量作为干部提拔、任用的重要依据，增强行业凝聚力。

3.3.2执法履责

加强防治执法事前的宣传培训工作和事中事后监管，对涉林企业、绿化公司、苗圃定期宣传防治检疫法规，增强社会依法防治的意识，培训技术骨干，开展社会化防治，早发现、早报告、早处置，减少因造成林业有害生物灾害而受到处罚的情况。在严格执法的同时，要加强防治方面的行政指导和服务型行政执法，采取提醒、示范、协商、契约、劝导、约谈等措施改进执法方式，不能为了处罚而任凭灾害发生。要敢于、善于全面开展林业有害生物防治的行政处罚、行政强制、行政许可等执法工作，遵守法定时限和服务承诺时限，平等对待相对人，不偏私、不歧视，避免不作为、慢作为、乱作为、滥作为和不文明执法行为。做出林业有害生物防治的行政处罚，要考虑当事人是不是故意，是不是屡次违法，有没有发生林业有害生物蔓延成灾或疫情扩散，有没有积极采取措施防止危害后果的扩大，认真执行处罚裁量权基准制度。

3.3.3接受监督

防治机构要积极落实“五单一网”制度改革中的责任清单制度。

全面实行行政执法责任制，推行案件主办人制度，严格确定防治机构、岗位执法人员的执法责任，健全公开道歉、诫勉谈话、辞职、停职等责任追究机制，实现权力和责任的统一。自觉接受党内监督、人大监督、民主监督和司法监督，建立常态化监督制度。通过政府网站等公布举报电话、投诉方式等，对群众举报投诉的问题，认真调查，及时处理，并向社会公布。

[1]宋玉双. 论现代林业有害生物防治[J]. 中国森林病虫，2010（4）：40-44.

[2]国家林林业局森林病虫害防治总站. 中国林业生物灾害防治战略[M]. 北京：中国林业出版社，2009.

[3]尤德康，高薇. 我国林业有害生物社会化防治若干问题的思考[J]. 中国森林病虫，2013（2）：41-43.

[4] 高巨虎. 林业有害生物防控工作中的“三基”建设研究[J]. 河南林业科技，2009（4）：32-34.

（责任编辑：王团荣）

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1003-2630（2016）01-0042-03

2016-03-15

秦宇阳（1972-），男，河南济源人，工程师，从事林业有害生物防治检疫工作，E-mail:jysfz@163.com。