宋代官办药局的设立及功能评价

2016-03-10刘清明

环球中医药 2016年8期

刘清明

宋代官办药局的设立及功能评价

刘清明

宋代政府开创性设立了熟药所、惠民局、和剂局等官办药局，建立起较为完善的药品生产经营管理制度，很好地起到了“利国、利民、利业”的效果。一方面，大大增加了财政收入，为政府带来了巨大的经济效益；另一方面，承担为政府赈灾免费提供药品的职责，体现了政府“拯民瘼、施实惠”的惠民作用，巩固了当朝封建统治；同时，通过建立起规范的药品采购、生产、流通制度，确保了药品质量，规范了成药标准，对中医药事业的发展起到了积极的推动作用，对于促进各民族间的医药交流与贸易，也具有重要意义。

宋代；官办药局；设立；功能

《四库全书总目·卷一〇三》指出：“有宋一代，于医最为留意。”［1］李经纬在《北宋皇帝与医学》一文中指出：“纵观中国医学史，在历代皇帝中，重视发展医药卫生并主要发挥积极影响者，当以宋代为最。”［2］宋代政府为了宣扬“仁政”，笼络民心，建立起一套相对较为完备的医疗管理制度，出台了一系列的政策措施，在巩固其统治地位、稳定社会秩序的同时，也有力促进了中医药事业的发展。其中，在药事管理方面，宋代政府开创性地设立了熟药所、惠民局、和剂局等官办药局，建立起较为完善的药品生产经营管理制度，很好地起到了“利国、利民、利业”的效果，对中医药学的发展产生了较为深远的影响。

1 官办药品经营机构——惠民局的设立与管理

1.1 建置与沿革

惠民局是宋代政府建立的药品经营专门机构。惠民局的前身是合卖药所，其设立与王安石变法中“市易法”的实施密切相关。宋初至熙宁九年（1076年）宋政府就已经设立熟药库、合药所和卖药所等机构。但当时药材和药品的生产和销售尚未实行国家经营，国内医药市场运行比较混乱，药品买卖被大商人所垄断，大多药品质量较差，一味牟利的现象严重［3］。在当时医疗资源相对匮乏、药材质量参差不齐、医疗水平区域差异较大的社会背景下，宋政府决定采取王安石的建议，于熙宁五年（1072年）颁布“市易法”，对药材和药品实行国家专卖，由新设机构“市易务卖药所”经营，严禁商人或私人制造、贩卖，以稳定药品的流通与价格。熙宁九年五月十四日，宋神宗诏：“罢熟药库合药所，其应御前诸处取索俵散药等，及所减人吏，并隶合卖药所。本所仍改入太医局。”［4］正式撤销合并旧有的熟药库、合药所和卖药所，在太医局下成立制造和出售药材、成药的专门机构——合卖药所，又称太医局熟药所，成为中国历史上最早的官办药厂和官办药店。

至崇宁二年（1103年），宋徽宗诏：“卖药所增至五所，修和药所两所”［4］，将制药和售药分开经营。其中卖药所增至五所，专营药品买卖。修合所增至二所，专门负责药材的加工和中成药的生产。

医药惠民局正式成立于政和四年（1114年），其年四月十一日，尚书省奏：“两修合药所，五出卖药所，盖本《周官》医官，救万民之疾苦。今只以都城东壁、西壁、南壁、北壁并商税院东出卖熟药所名之，甚非元创局惠民之意。矧今局事不隶太医所，欲乞更两修合药所曰医药和剂局，五出卖药所曰医药惠民局。”宋徽宗“从之”［4］，改卖药所为医药惠民局，修合所为医药和剂局。

南宋时期仿照北宋时期的制度，先是于绍兴六年（1136年）在杭州建立太医局熟药所，随着发展，后来更名为太平惠民局。绍兴六年（1136年）正月四日，应户部侍郎王俣之请，宋高宗诏令“置药局，以惠行在太医局熟药东西南北四所为名，内降药局一所以和剂局为名”［5］，建立4所太医局熟药所、1所和剂局。绍兴十八年（1148年）闰八月二十三日，宋高宗朝旨：“熟药所依在京改作太平惠民局。”［4］这一时期的京城太平惠民局随着发展已经增加至了五部局。据文献记载：“南局在三省前，西局众安桥北，北局市西坊南，南外局浙江亭、北外二局以北郭税务兼领，惠民药局收赎。”［6］在绍兴二十一年（1151年）年二月乙卯，宋高宗“诏诸州置惠民局，官给医书”［7］。同年闰四月二日，宋高宗诏：“诸路常平司行下会府州军，将熟药所并改作太平惠民局”［4］，下令将地方诸路、州、府、军、县的熟药所全部更名为太平惠民局。此后至宋亡，太平惠民局未再改名［8］。

1.2 管理制度

宋政府为保障官办药局的正常运转，制定了一系列管理制度。

一是加强人员监管。惠民局设监官文武各一员，差小使臣和选人。专知官亦于校副尉内选差，其他办事人员分别为书手一名、卖药库子三人。南宋五惠民局之南、西、北三局，由监官执掌；南外、北外二局，由所处税官兼领［9］。其中监行在太平惠民和剂局为南宋京师局务官，总领太平惠民局、和剂局之事。

二是加强财务管理。对惠民局实行收支两条线的管理，规定惠民局“卖到药钱，每五日一次送纳药材所，仅就支用药材价钱外，将见在钱纳杂卖务”［4］。这些收入将作为政府各种开支费用。对于人员俸禄，规定“除请受外，月支钱一十二贯。遇入局日，支食钱二百五十文”［4］。通过这些制度，对人员的俸禄也有了严格的规定。

三是实行公吏轮流值夜制度。南宋时，熟药所采取公吏轮流值夜的办法，这样能保证夜间售药以应急症之需，也方便了群众购药。尤其是当百姓出现急症的时候，通过这一制度能够及时解除他们的病痛。

四是实行分轮“双之日启闭”的制度。将工作时间分为启日和闭日，启日工作就是对外正常销售药材，而到了闭日就进行前一日的盘点，对药物及收入进行盘点。这一制度须严格执行，如不是闭日而谎称为闭日不营业者，则会受到相应的惩罚。

2 官办药品生产机构——和剂局的设立与管理

2.1 建制与沿革

和剂局是宋政府建立的专门负责药材加工和成药生产的机构。其前身同惠民局一样，是王安石变法时设立的合卖药所。在宋徽宗时期，建立修合药所两所，这是独立置局的开始。政和四年（1114年），宋徽宗采纳了尚书省的建议，将两修合所改为医药和剂局。在宋高宗期间设置行在和剂局，直到宋孝宗年间，又改为惠民和剂局。

2.2 主要职责

和剂局的主要职责是配方制药，供惠民局出卖或供朝廷宣赐。据史料记载绍兴十六年（1146年）六月二十一日，宋高宗发布了诏令：“方此盛暑，切虑庶民阙药服饵，令翰林院差医官四员，遍诣临安府城内外看诊，合用药仰户部行下和剂局应副，置历支破，依例支给食钱。仍于本部辖下差拨担药兵士二名，候秋凉日住罢。每岁以此。”［4］乾道元年（1165年）二月十九日，宋孝宗发布《诊视医治临安府饥民诏》：“临安府见行赈济饥民，访闻其间多有疾病之人，窃虑阙药服饵，令医官局于见赈济去处，每处各差医官二员，将病患之人诊视医治。其合用药于和剂局取拨，仍日具医治过人并用过药数申尚书。”［4］淳熙十四年（1187年）正月二十七日，宋孝宗发布《俵散汤药诏》：“军民多有疾病之人，可令和剂局取拨合用汤药，分下三衙并临安府，各就本处医人巡门俵散。”［4］政府所赐臣僚夏药、瘴药和防治各类疾病的药物均由和剂局制造。

2.3 监督与管理

由于药品的生产事关重大，宋政府对此工作高度重视，不断加强各环节的监督与管理，制定并实施了一系列规章制度，保障了药品生产的顺利进行和药品质量。

强化监督管理，派遣京朝官或大使臣担任监官。绍兴六年（1136年）正月四日，宋高宗诏：“和剂局置监官文武各一员，差京朝官或大使臣，依杂卖场请给。”［4］官额由京朝官或大使臣充任，显示了政府对和剂局的重视。

强化安保力量，派遣士兵充当搬运和巡防。由于和剂局所炮制的成药，须运至各熟药所以备出卖，为避免运送途中出事故，宋高宗于绍兴六年（1136年）二月二十三日规定：“和剂局搬担药至熟药所，并轮差巡防兵。”［4］同年七月十六日，规定熟药局并和剂局，令临安府差拨兵级巡防。

强化采购管理，实行专门人员或部门负责。宋政府尽管每年能从各地征集数额不少的药材，但是仍远远不能满足官府制药的需要，特别是北宋中后期以后，随着药品生产规模的扩大，对药材的需求量剧增，为此宋政府又专设机构，派专人到各地采购药材。绍兴六年（1136年）二月四日，宋高宗诏：“和剂局药材令杂卖务收买……杂卖务监门机察钱物出入。”［4］当朝规定只允许杂卖务购买和剂局所用的药材，其他机构不得收买，可见当时对供制成药的原料药材己出国家有计划收购。杂买务下设专门的“收买药材所”，具体负责采购药材的事务。针对当时社会上一些不法药商唯利是图，往往售卖伪劣药材的情况，政府为了保证药材的质量，又在“收买药材所”中设置了一名辨验药材官，负责辨识药材真伪。绍兴六年（1136年）十月二十五日，宋高宗发布诏令：“药局修合并辨验药材官，令本部于医官局并有官人及在外有名目医流内踏逐申差。其请给和剂局监官例添破茶汤钱八贯文。如系有官人，亦与理为资任。”［4］让户部从翰林医官局选取辨验药材官道和剂局差使，监管药材质量。

强化生产管理，严禁药品生产中使用毒药。宋政府为了保障药品的安全性，对一些毒药进行了严格的限制。大观三年（1109年）九月二十五日，宋徽宗发布《严禁砒霜等合药诏》：“经大制炼砒霜、硫黄、朱砂等药，已令不得入皇城门。即今医药和剂局见修合汤药，如有合使上件药物之类，宜行止绝。”［4］严禁在药品生产中使用烈性毒药，避免对人身造成伤害，这很大程度上保障了用药的安全性。

实行商标制度，防止生产假药和假冒官府药品。为了防止药商生产假药和假冒官府的药品，当朝在管理上推行商标制度。绍兴六年（1136年）十月八日，宋高宗发布《和剂局诸事诏》：“药局印记‘和剂局记'，四字为文，熟药东西南北四所各以‘之记'六字为文，撰合假药、伪造贴子印记，作官药货卖，并依伪造条法。”［4］通过这一制度的推行，很大程度上遏制了假药、劣质药的生产与销售。

定期检验药品，保障药品质量和药局信誉。和剂局在其创办初期，规定每隔一段时间对药品做一次检验。这项对药品质量检验的工作有专门的户部委官负责，首先得由和剂局进行质检的申请，然后进行。经过质检，一些不合格的药物会进行销毁处理。通过这种新的管理方法，既保障了药品的质量，也提高了药局的信誉［10］。

严禁买卖假药，对不法分子予以严惩。为了维护和剂局的声誉，宋政府对市场上借和剂局之名盗卖假药的不法行为予以严惩。绍兴六年（1136年）二月二十三日，宋高宗诏令：“太府寺置牙人四名，收买和剂局药材……责牙人辨验无伪滥堪充修合状，监官再行审验，定价收买。如受情中卖伪滥，并例外收买钱物，许人告，每名支赏钱五十贯，并依伪滥律断罪。及官知情，各与同罪。不觉察，减二等。”［4］把“伪滥律”作为惩治牙人的法律依据，如牙人辨验有误，即以此律断罪。

3 对官办药局的功能评价

惠民局、和剂局等官办医药机构的建立，既为政府带来了巨大的经济效益，又很好地体现了政府“拯民瘼、施实惠”的惠民作用，对中医药事业的发展也起到了积极的推动作用。然而，由于封建专制主义中央集权的弊端，南宋时期惠民局、和剂局出现了管理阶层的腐化行为，导致了内部管理的混乱，严重影响了其惠民作用的发挥。

3.1 经济效益

由于实行政府专营，官办药局从制药、流通、销售等环节几乎垄断了整个的药物市场，由此大大增加了政府的财政收入。据记载元丰元年（1078年）四月二十四日，三司奏：“医局熟药所熙宁九年六月开局，至十年六月收息钱二万五千余缗，计倍息。”［4］在文献中，官方公布的一年息钱即收入二万五千余贯，这是一笔很大的财政收入来源，因此政府对官办药局的设立及发展高度重视，除予政策上的支持，还将这种医药机构在全国范围内迅速推广。崇宁二年（1103年）五月九日，吏部尚书省何执中奏：“太医熟药所，其惠甚大，当之天下凡有市易务置处，外局以监官兼领。”宋徽宗“从之”［4］，允许各地建立熟药所。至此，宋朝政府在全国大部分的州县都建立了熟药所，进行售卖药材和成药。这一时期，政府每年通过官办药局从制药、卖药业中获利可达40余万缗。

3.2 惠民作用

惠民局、和剂局创办之初，政府对药品的质量非常重视，从药材的收购、检验、管理到监督药物的炮制、中成药的制作，每一个环节都有专人负责，因此由官办药局生产的药品质量有了较高的保障。因为有当朝政府的补贴，官办药局对百姓出售的药品价格相对比较便宜，这也从一定程度上缓解了百姓买药的经济负担。如周密在《癸辛杂识别集》中记载：“和剂惠民药局，当时制药有官，监造有官，监门也有官……出售则又各有监官。其药价比之时直损三之一，每岁糜户部缗钱数十万，朝廷举以偿之，祖宗初制，可谓仁矣。”［11］由此文献中也说明无论是药品的制备过程还是流通环节都有相对完善的管理制度。

宋政府将官办药局推广至全国，特别是在一些边远镇寨也设立合卖药局，进一步增强了政府医疗服务的公平可及性。如政和二年（1112年）七月十五日，陕西运判陈建奏：“窃见利州路文、龙二州系缘边州郡，相去州县三、二百里，各有民居寨户及商旅往还。并他州县有外镇，相去州县地远。设遇有疾病之人，本处无医药，往往损失者众。乞应州县外镇寨有置官处，并许于本州岛县取买熟药出卖。”［4］由此当朝政府准许在边远镇寨地区建立卖药所，大大提高了边远地区医疗水平。

官办药局还承担诊疗疾病、免费散药的职责。惠民局既是售药机构，又是百姓疗疾的场所。另外官府会向各惠民局颁发监本医书，百姓可以通过这种资料指导购药，对百姓而言非常方便。由于其性质是官办机构，因此也承担了社会预防、赈灾、急救等重要职责。如当疾疫流行时，惠民局也会派医施散医药。在文献《宋会要辑稿》职官二七之一五中也有记载，“绍圣元年闰四月十二日，三省言京师疾疫，诏太医局熟药所即其家诊视，给散汤药”［4］。另外，和剂局更是承担了大量的为政府赈灾、免费提供药品的职责。

3.3 对中医药发展的促进作用

官办药局的设立促成了《太平惠民和剂局方》（以下简称《局方》）的修订成书。这部由当朝政府组织编写并颁布的医籍具有非常重要的意义，是中国第一部成药制剂手册。《局方》最初为太医局内药物部门熟药所配方时使用的指南手册。据文献记载在元丰年间（1078-1085年），太医局将该手册进行了刊印出版，称之为《太医局方》。到了大观年间（1107-1110年），由陈承、陈师文、裴宗元等人奉敕对《局方》加以校正和增刊，修订以后的书命名为《和剂局方》。此后，政和年间还校订删补一次。南宋绍兴二十一年（1151年），改名为《太平惠民和剂局方》。《局方》初步统一了中成药的制药规范，对医药发展有很大影响。

中药炮制方法和中成药剂型的规范，大大促进了中成药的发展。惠民局在制药过程中在继承前人经验的基础上使炮制和制剂方法趋于定型，在记载的中药炮炙方法比《雷公炮炙论》还要丰富。从《局方》起，将中药饮片的炮炙方法列为法定制药规范，使过去为了减少毒性而进行的“炮炙”，变成为制成药品的“炮制”，实现了中药炮制目的转变、炮制范围的扩大和炮制技术的迅速进步。《局方》对187种中药的炮制方法进行了收录记载，并且通过总结制定出了相应的炮制通则，其功能与地位相当于现代的药典。如在制丸药的炼合药方面就有水、醋、酒、蜜、甘草膏、阿魏膏、阿胶、猪胆、猪胰等；挂衣剂方面就有金箔、银箔、青黛、朱砂衣等［12］。官办药局对中药炮制方法、剂型及用法等的规范，也为后代中医临床药历的建立提供了依据［13］。

促进了医学教育的推广及医药知识的普及。《局方》中将药物分为诸风、伤风、诸气、痰饮、诸虚、瘤冷、积热、泻痢、眼目疾、咽喉口齿、杂病、疮肿伤折、妇人诸疾、小儿诸疾等十四大类，每类中又各有数十种成药，共计788首成药处方，这也大大推动了方剂学的发展。通过编书对中医药理论进行系统的整理，有利于后世学者的学习，有利于医学人才的培养，为社会提供更充裕的医疗资源。同时，由于成药易于存储携带，适应面较广，医生根据病人病情选用相应的成药，易于掌握学习，加之为官方颁布具有很强的权威性，因此当时受到医生和患者的普遍欢迎，促进了医学知识的推广和普及，提高了地方百姓的医疗水平。

3.4 巩固了当朝的封建统治

据邓云特在《中国救荒史》中统计：“两宋灾害频度之密，盖与唐代相若，而其强度与广度则更过之”［14］，两宋在中国历史上是一个灾害频发的时期，当百姓受到灾害的伤害时都会对医疗资源有极大的需求，一旦发生灾害，百姓得不到救治就会对当朝统治阶级的不满，从而威胁当朝的统治。当社会爆发瘟疫等传染病时，一旦百姓得不到救治也会引起社会的动荡不安，对统治者而言是一个巨大的威胁。而官办药局的设立，对这种特殊时期提供了医疗保障，使百姓在特殊时期能够得到及时的救治，避免了社会的动荡不安，从而也巩固了当朝的封建统治。另外，官办医药机构的设立对当时的医药市场进行了规范，一定程度上遏制了社会上的庸医、假药，从而使百姓得到更好的医疗服务，缓和了当时缺医少药的社会矛盾，笼络了民心，同时也是统治阶层标榜施以“仁政”。当时百姓对此举也皆有称赞：“货药济四方，甚盛举也”［15］，从而巩固了当朝的封建统治。

3.5 促进了当朝内外各民族间的医药交流与贸易

随着官办医药机构的出现及发展，国内的医药市场也出现了一片繁荣，而受到地域、环境等因素的限制，国内生产的药物不足以满足日益增长的需求。这就产生了当朝与周边地区及海外国家的医药贸易，这种贸易主要通过在边境地区设立榷场来实现。比如西北边境地区西夏的麝香、蜜蜡、羚羊角、肉苁蓉等；龟兹的琥珀、乳香、香药等民族地区药材都通过边境贸易进入官办医药机构。另外少数民族统治者通过朝贡也向当朝进贡药材，如宋太祖年间，“甘州回鹘可汗、于阗国王等遣使来朝……琥珀五百斤”［16］。这极大地促进了各民族间的交流与贸易。除内陆边境地区的贸易交流外，当朝与海外国家的药材贸易也大幅增加，并且为了方便贸易，官方还在沿海等地设立港口，比如宋太祖年间，占城国派使进贡象牙、龙脑、犀角等［16］。除此之外，宋境与当时的高丽、注辇国、渤泥国等都有大量的药材贸易，这一方面满足了当朝的药物需求，另一方面也促进了内外的交流。

然而，随着朝廷的日益腐败，官办药局中的弊病也不断暴露出来，惠民局、和剂局逐渐变成权贵盈利的机构，普通民众越来越无法从中得到实惠。淳祐十年（1250年），俞文豹在《吹剑录外集》中深刻批判了这种弊端：“朝廷置惠民局、太医局，所以达济利之心，赞仁寿之治也。今惠民局以药材贵而药价廉，名虽存而实则泯。职其事者太府丞也，非惟药材不能通晓，而骤迁倏易亦不暇究心职业。所谓四局官，止于受成坐肆而已，惟吏辈寝处其间，出入变化，皆在其手。药材既苦恶，药料又减亏稍贵，细药则留应权贵之需，四局所卖者惟泛常粗药，缺着多而赎者亦罕。一局输费，为数不赀，民受其名，吏享其实。”［17］因此当朝百姓对此都有怨言，讽刺惠民局为惠官局，和剂局为和吏局。首先，官办医药机构内部的管理缺乏有效监督。随着朝廷的日益腐败，贪污受贿在管理阶层日渐成风，受利益的驱使，管理阶层一味的追求利益的最大化，而违背了官办医药机构为民谋利的初衷，在没有有效的监督下导致了内部管理日渐腐化，出现了管理的混乱。其次，药物质量控制不严。官办医药机构设立之初，对药材的收购、炮制、储存、销售等每一个环节都严格把关，从各个方面对药材的质量都有较高的保障，而随着利益的诱使，机构内部一些官吏对药物“偷梁换柱”，以樟脑易片脑的事情常有发生，导致药品的质量难以保障。另外，掌管惠民局的太府寺丞，由于职位变动频繁，根本无暇顾及药材事务，致使药局在贪官污吏和药生的操控下，细药留归权贵，粗药卖给百姓，加之药料偷减，药价虚高。这都逐渐引起了百姓的不满，逐渐对官办医药机构失去信任，也使得官办医药机构社会公信力的下降。最后，二局逐渐成为各级官吏盈利的工具，越来越远离统治阶级当初制定的惠民政策初衷。

［1］清·纪昀.四库全书总目·医家类［M］.北京：中华书局，1960：856.

［2］李经纬.北宋皇帝与医学［M］.北京：中国中医药出版社，1998：70.

［3］韩毅.政府治理与医学发展：宋代医事诏令研究［M］.北京：中国科学技术出版社，2014：221.

［4］清·徐松.宋会要辑稿·职官［M］.北京：中华书局，2006：2878-6520.

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［4］清·徐松辑.宋会要辑稿·职官［M］.北京：中华书局，2006：2970.

［6］宋·吴自牧.梦梁录［M］.傅林祥，注.济南：山东友谊出版社，2001：124.

［7］元·脱脱.宋史·高宗本纪七［M］.北京：中华书局，2007：572.

［8］宋·潜说友.咸淳临安志·太平惠民局［M］.北京：中华书局，2006：3436.

［9］宋·王应麟.玉海·艺文·熙宁太医局［M］.扬州：广陵书社，2003：1198.

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