推进PPP的三大着力点：避免变质的PPP、提高民营资本的积极性、加快PPP立法

张璐晶

政府和社会资本结婚后的生活该怎么办？

面对PPP热潮中存在的问题，财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌并未回避。他表示，比如说，当前地方政府通过平台公司融资的渠道被切断了，有的地方政府迫于危机驱动，不是真正的PPP模式，而是采取明股实债、保本回购等进行变相融资。这样做的后果是，不但没有起到推动PPP模式的作用，反而加大了地方政府债务的风险。

2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议通过决议，批准2015年全国地方政府债务限额为16万亿元，预计债务率为86%，债务风险总体可控。但现实中却存在很多变相举债、违规担保等错误做法。

财政部PPP中心副主任焦小平告诉《中国经济周刊》，有人说PPP就是一种延长了的政府债务。如果仅从债务这个角度理解PPP的内涵，那是一种不全面的认识。合理使用积极财政政策进行宏观调控是一种得到长期国际实践检验的行之有效的经济理论。从权责发生制上看，政府在PPP合同中承担的未来支出责任，是一个合理可控的、可持续的、促进有效投资的、注重代际公平的负债。比方说建设一个污水处理厂，几代人可以享受服务，但是如果这种债务仅在一届政府期内还清，对当下的一代人也是不公平的，也不利于激励可持续发展。

另一个问题是，从目前来看，民营资本真正参与到PPP项目的数量并不大。一位业内人士告诉《中国经济周刊》，PPP一般是长期合同，需要民营资本先垫资。民营资本的融资成本较高，现金流有限，也客观上影响了他们的积极性。再加上对于一些公共服务，比如水价等，企业并没有定价权，是否调价取决于政府，而下届政府能否为上届政府的话买单，也是民营资本要考虑的问题。“只有更多的民营资本进入PPP，竞争才能有活力，否则放开也只是形式上的放开。”上述业内人士称。

对于如何打消民营资本的顾虑，焦小平表示，政府要通过顶层设计，明确PPP改革发展预期和PPP项目赢利模式，给社会资本一个规范、明确、可预期的回报机制，打消民营资本对政府因换届或换人而影响履约的顾虑。

目前，财政部正在制定将PPP项目中的政府承诺纳入预算管理的办法，把政府承诺纳入财政中期规划和三年滚动预算；另外财政部正在研究编制权责发生制的政府综合财务报告，把政府所有的资产和债务纳入统一核算体系，这样政府在合同中承诺的支持责任就会直接反映出来。

此外，业内人士都在呼吁要加快PPP立法。目前我国的PPP工作没有公开透明的立法，而是由财政部和国家发改委用各种办法进行约定，这就给长达几十年的PPP项目带来了很多不确定性。比如，在具体的项目实施过程中，民企甚至央企都害怕政府违约。

北京地铁4号线被认为是PPP项目的一个成功案例。通过竞争引入香港铁路有限公司，北京地铁4号线项目不仅解决了融资问题，还促进了北京地铁运营水平的整体提升。据公开数据测算，采用了PPP模式的北京地铁4号线，比采用传统模式减少了98.8亿元的投资。香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉告诉《中国经济周刊》，中国要发展好PPP项目，当务之急是尽快解决好立法问题，制定好游戏规则。“推动PPP立法不仅可以解决国内PPP的发展问题，在‘一带一路战略下，中国企业走出去和外国政府进行PPP合作时也需要有法可依，增强双方互信。”易珉说。

3月1日，由财政部、英国驻华大使馆、中国法学会主办的PPP法治建设国际研讨会在北京召开，国际、国内PPP专业人士为PPP立法出谋划策。

中国法学会副会长张文显指出，总体看，我国尚未建立起统一完整的PPP法律体系。法律效力层次低、法律冲突多，比如PPP项目的社会资本合作方选择是适用《政府采购法》还是《招标投标法》等问题的法律规定不清晰，甚至严重矛盾，导致实操层面无所适从，增加了项目的法律风险，掣肘了PPP项目顺利推进。

财政部金融司司长孙晓霞表示，PPP作为新生事物在实际中有很多不匹配的地方，如土地资源选择、税务选择等问题有法律空白，甚至不同法规之间存有冲突。因此加快推进PPP法的建设是顶层设计中最关键的一环，也是PPP业务实践的迫切需要。