围墙拆了，狼就来了？

姜浩峰

在“拆墙”的同时，必须再建一道法律的治安的“防护墙”。这道“墙”建好了，市民自然会开放起来，整个城市也会亮堂起来。

“墙里秋千墙外道。墙外行人，墙里佳人笑。”苏东坡难得婉约一回，竟也如“大江东去”般传唱至今。忽然有一天，这墙内的佳人要让人一览无余了，走过路过的你，开不开心呢？那佳人的感觉却又如何呢？

近日，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称“《意见》”）一经公布，引起很大反响。纵观八千余字的《意见》，其第十六条中写道：“优化街区路网结构。加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”

“整个指导意见，阐述了很多比开放小区更重大的战略问题和原则，为何唯独第十六条中这段话引起了如此大反响呢？”同济大学城市规划学院田宝江副教授认为，“归根到底是人们的法律意识和维权意识大大加强了，感觉到自己的切身利益可能受到影响和侵害，因此才如此关注。”

2013年7月3日，沈阳市沈河区一小区的一道共有34把锁头组成锁链格外醒目，这些连在一起的锁头将两扇大门紧紧地锁在一起，每把锁头上都有醒目的编号，在这串锁链中央的门框上张贴着锁链的正确使用方法。一位居民告诉记者：“这条锁链是由小区内有车居民各自的锁头组成的，有车人都可以用手中的钥匙打开这条锁链中对应的锁头，来打开大门确保自己的车辆的进去和小区封闭化管理。”

在田宝江看来，小区的道路等公共设施归小区业主共有，算入公摊面积，如果要“充公”，就会引起质疑。而更有人对自家安全提出质疑——围墙拆了，狼会来吗？没有围墙，物业怎么管？陌生人假设能随意进出小区，又该怎么办？

“我知道有一个开放式的商场，消费者进入后，并不是只有收银台一个地方可以离开，可是一样没有人逃单。这家商场在中国已经做了很多年了，做得很好，它的名字叫永旺。从某种意义上，我认为大型零售商场的开放式经营，比小区的开放更难。建议有关部门对之进行相应的调研，吸取有益经验。纵观商场的发展史，从小卖店式的钱货易手，到封闭式的消费者自选式零售超市，再到永旺这样开放式自选零售超市。”在接受《新民周刊》采访时，江苏狮山律师事务所范国刚律师先介绍了一种开放式商场的业态。范国刚认为，虽然面临问题多多，但小区开放是一种更符合现代城市理念的趋势，这一做法如果做好了，它就能便利我们的生活。

依法办事不能忘记

“要认真全面理解好‘逐步两个字。‘逐步就是要有计划，要有轻重缓急，并不是‘一刀切，也不是‘一哄而起，更不能简单地理解为‘拆围墙。”这是住建部发言人就正确理解“逐步打开封闭小区和单位大院”所言。

随后，《人民日报》微博在2月24日当天最后一条“你好，明天”中如此写道：“住建部回应打开封闭小区不只是‘拆围墙，居民的合法权利同样会依法保障。街区制是新事物，公众表达关切亦属自然。法治已成共识的今天，再先进的理念也须在法治框架下推行推进。城市的生长需要包容不同群体的不同诉求，法治精神与公众参与是化解城市病不可缺少的良方。”

依法治国深入人心，而深刻理解《意见》，不曲解，不妄断，也才是真正的不忘依法办事。

对于“街区制”会不会违背《物权法》？最高人民法院民一庭庭长程新文如此说道：“目前，党中央、国务院提出的这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法治化的过程。作为人民法院，我们将密切关注，并积极应对。”

住建部的回应亦称：“《意见》对这项工作提出了方向性、指导性的要求，具体实施中还要制定细则，特别是各省、各城市还要根据实际情况，制定具体办法。在制定办法过程中，肯定要听取市民意见。”

那么，相关问题及关联法条中对于小区内共用道路的共有权利，是否有表述呢？答案是明确的。根据《中华人民共和国物权法》第73条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。” 第74条第3款又规定：“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”“可见法律的态度是明确的，小区内道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房都是属于业主共有的，也就是老百姓经常说的‘公摊面积部分是属于业主共有的。”范国刚律师如是说。而根据该法第39条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”

国家发改委城市和小城镇中心主任李铁之言却引起了热议——“物权法的问题并不涉及到公共空间，就是我们买房时候， 我们这个建筑面积 ，我们的公摊，不涉及院里的土地面积。”

范国刚律师向《新民周刊》记者表示：“最高法程新文和发改委李铁二人的说法并不冲突，这就好比一般人买橘子吃会把皮丢掉，但同时却有人专门收集橘子皮再特殊处理制成陈皮。橘子皮是被当垃圾一样扔掉还是被制作成珍贵的药材陈皮，这取决于视角的不同。同样，程新文的说法和李铁的说法不同也是一样的道理，它们并不矛盾。从法律的层面讲，公摊面积是业主共有，写入了产权证，业主支付了款项，当然应该享有权利。小区从封闭变开放，涉及很多问题，例如公共道路是收费式通过，还是免费通过但由政府支付业主？是否必须业主委员会同意，还是要经过类似征收的行政程序？政府可否强行以公共利益强制开放既有小区？这些可能发生的问题都对应着相应的法律问题，目前还没有法律规范，自然需要通过立法的形式来实现法制化。而发改委是一个掌管宏观规划的部门，从宏观的角度看，开放式小区是一种趋势，可以盘活很多资源，解决目前的弊端。也是国际上的通行做法。”

2015年1月13日，北京海淀区枫丹丽舍小区南门外，幼儿园老师把孩子带到小区门外由家长认领接走。

范国刚认为，从法律层面来看，无论是旧有小区还是新建小区都有开放的可能。公摊面积完全可以由业主委员会授权许可政府类似征用的方式有偿使用。同时立法上，范国刚认为也是留有了空间的：“《物权法》第73条提出的例外情形‘属于城镇道路的除外就是立法时埋下的伏笔。也就是说未来小区内公共道路可能通过某种程序权利归属发生转移，变成城镇道路。所以说无论权属是否转移，小区内道路都可以利用起来。”但范国刚强调，此举必须慎之又慎。

即便住宅内部不属于公共道路者需要公共化，目下看也必须依据《物权法》第76条所规定——“有关共有和共同管理权利的其他重大事项。……决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”换言之，必须业主大会同意方可实施。并且，《物业管理条例》第12条规定：“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”

上海老建筑研究专家娄承浩先生则对记者说：“建筑区划内的道路属于城镇公共道路的情况，上海基本不存在。这种情况较为典型的是北京，比如北大、清华大学附近，都存在庞大的小区内占用公共道路的情况。”

娄承浩举例说：“比如上海新江湾示范居住区，总体设计符合生态环保要求，组团小区规模小为封闭宅院，居住区道路全部纳入城市公共路网，这样交通畅通了，居住环境仍安全。如果将新江湾居住区全部用围墙围起来，只有几个出入口，就是封闭小区。值得一提的是，该项目的中标方案，荣获1997年国际设计竞赛第一名。”

物业管理应逐步升级

微信号“团结湖参考”发文指出，中央文件的精神绝不是“一拆了之”。文中称：“改革都得付出。如果说在拆除真实的围墙之前，老百姓还有什么‘心墙没拆，那就是担心小区围墙拆了之后，相应的安全措施跟不上、私有物权受到侵害。

且看门禁看似井然有序的小区会发生什么情况。

没有撬门，也非爬窗，小偷竟然猖獗到直接踹门而入。第一天来了，第二天又来。这就是近日困扰上海市普陀区宁夏路353弄绿地世纪城居民的一大问题。短短半年，入室盗窃37起。而根据物业探头显示，出入小区、大楼的小偷，竟然都有门禁卡。而据初步了解，这些小偷持有的门禁卡，大多是自行复制的。

再看另一起案件。今年1月8日，贵州安顺轿子山监狱小区发生了一起13岁男孩被打事件。一名13岁男孩围观三名女孩吵架，随后，其中一名女孩叫来了家长。于是，两名成年男子对男孩进行了暴打。从物业的视频监控看，两名成年男子不断殴打小男孩的头部、背部。小男孩偶尔还手，但基本无力，完全不是他们的对手，最终男孩被打到住进医院。事件缘起于两名非本小区住户女孩进入小区，欺负本小区小孩。而那名被打男孩，只是一围观者。值得注意的是，轿子山监狱小区居民大多为监狱职工、狱警以及家属。他们事后对电视台反映认为——物业没有做好监管，导致外来人员进入小区，引起纠纷。

记者走访了上海几处近年新建小区，比如位于闵行的万科魅力之城，花园小区假山真水景观别致，然而依然有一楼住户破墙开店的现象。在位于嘉定区海川路的华江嘉城小区，则见到有送货的卡车进入，给破墙开店者上货。而依据目前有效的《上海市住宅物业管理规定》，“封闭住宅物业管理区域内的住宅、非沿街底层的住宅等不得改变物业使用性质”。未来，是否因为中央出台意见，而导致本就存在的“居改非”违法现象进一步扩大呢？这就要看物业管理是否真正到位了。

针对《意见》，北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波如是说：“所谓物业，是负责小区的公共设施和共有部位的维护。楼道、电梯、二次供水等都是公共部位和共有设施，也是需要维护的。物业的本质不会变，只是管理服务的方式会有所变化。如过去是小区门口保安值守，将来物业的保安则可能是在楼门口来值守，而开放后的道路上则由警察来巡逻。”

有媒体认为，“没围墙就没安全”是个伪命题，因为中国已有成功的“开放式社区”，四川宜宾就有，整个楼盘内的道路全部向城市开放，住宅的安全防护体系后退至单元门口，2011年就获“全国物业管理示范小区”称号。然而，目前来看，给每栋楼配置保安，对大多数居民小区来说并不现实。而“开放后的道路由警察巡逻”之事，具体配备多少警力，如何配置等，亦需要具体办法。无论如何，街区制的物业管理水平，一定应该比之前所谓封闭式管理来的高，否则就没有意义。在“拆墙”的同时，必须再建一道法律的治安的“防护墙”。这道“墙”建好了，市民自然会开放起来，整个城市也会亮堂起来。

值得一提的是，就“封闭式管理”，一些物业经理之间内部微信群进来讨论频频，大家议论的重点在于——物业压力将增大而绝非像一些网友所言保安撤离！

浦东滨江某高端物业公司的小区经理对记者直言：“所谓‘封闭管理，本就是作为开发商的噱头炒作起来的，之后又被物业公司作为宣传手段利用起来，再后又成为业主们用来衡量物业公司管理和服务的标准，最终‘封闭管理也成为物业与业主之间矛盾的焦点。而实际上，‘封闭管理恰恰是物业公司之痛。”

按照这位经理的解释，小区“封闭管理”，本就绝不能像军事管理区域、监狱和重要的科研院所那样实现真正的封闭。现实情况是，业主一方面要求小区封闭管理，目的是庭院封闭起来，独享庭院内安静的环境和公共设施等，希望物业公司采取措施只允许业主持卡出入，至于访客则需业主带领下登记后可以出入，小商贩、推销人员、拾荒人员、收废品人员绝对禁止出入，这些管理措施一旦有个别某个方面有疏漏，物业公司将作为失职倍受指责。另一方面业主自己还要贪图方便，家里来访客、需要装修房屋、送外卖、处理废品的时候，它要求的就是自我满足，自己的客人可以无障碍出入，物业服务人员制止出入的时候，业主会感到没有面子，甚至在其他的方面指责物业公司。该物业经理认为——“在法律层面上，目前并没有物业服务必须实现封闭管理的标准，只有在业主委员会要求合同明确约定封闭管理的情况下，物业才不得不采取封闭式管理。如果出现管理纠纷和相应后果，则要看业主与物业是否约定有解决问题的办法。目前，物业公司往往是相当被动的，不写明封闭管理，合同签不到手。写明封闭管理，又成为业主的一个把柄，随时都有违约的风险。”

针对《意见》推广街区制，该物业经理则表示：“在国家没有相关法律法规出台之前，依据合同约定，使大多数业主满意是最终目标。在约定封闭管理的时候，各位物业公司就必须遵守，不要使之成为服务合同的瑕疵点。”

基层组织不能懈怠

在2015年全国社会治安防控体系建设工作会议上，中央政法委书记孟建柱说：“2014年我国每10万人杀人案件数为0.7起，与世界上最安全国家之一的瑞士相当。”那么，小区开放后，案件会否增多呢？与其说小区开放是对老百姓安全的最新问题，不如说它是出给每一个地方政法领导和干警的最新课题，毕竟，开放式小区的目的绝不是要降低安全保障度，而是既要拆墙，还要保障安全感和舒适度。

范国刚律师也向记者强调：“首先，小区内路的使用必然伴随着车祸的可能发生。这些路段允许哪些车进不允许哪些车进，需要考量。其次，小区犯罪率会不会上升？不能说因为国际上通行做法是开放小区我们就忽视这个问题。人员复杂犯罪率上升是个自然规律，否则人们就不会说这家物业公司好而那家物业公司不好了，要知道人们在购买房子的时候物业公司是一个很重要的考量因素。”

1977年，一群城市规划师相聚在秘鲁印加文明遗址——马丘比丘，签署了一份新宪章，重点批判了那种“把城市里的建筑物变成了孤立的单元”的做法。有专家认为，有围墙的封闭式住宅区，正是《马丘比丘宪章》所批判的做法。

娄承浩说：“1959年闵行一条街建设，在全国开创了‘先成街后成坊的先例，沿街住宅底层设商店，全长550米马路两边设住宅、菜场、妇女用品商店、饭店、学校、幼托，一个新型住宅区建成，许多党和国家领导人视察后都称好。像过去闵行一条街一样，有配套公共设施，开放的城市空间，邻里关系沟通的生活社区。有人担心治安，设监控和加强联防就行了。毕竟，一个个封闭小区把城市肌理隔断了。”

住建部的回应则称：“是要实施逐步打开封闭小区和单位大院的城市，都会考虑到各种实际情况，考虑到各种利益关系，依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障居民的合法权益。”住建部希望，要全面准确把握《若干意见》的精神实质，正确理解文件的本意，不要误读。只有全面准确理解文件精神，才能更好地贯彻落实。

即使对于新建住宅小区，《意见》也强调了“原则上”不再建设封闭住宅小区。比如有的住宅小区在远郊，通过一条路进出城市，那也不是一定要采用街区制的形式，或者一定要打开。要看具体规划的情况，不会一刀切。

在北京盈科（上海）律师事务所高级合伙人宋安成看来，一些高档小区运营一定年份以后，原本高标准的绿化等公建配套，成为业主的负担，维护这些小区的公共财产成本日益提高，而物业也就随之降低服务标准。如果业主想维护这些公建配套的正常运转，就是要不断增加物业管理费，而这恰恰是业主不愿意做的。业主如果不想加物业费，开放这些社区资源，由社会共享不失是一条解决社区问题之道。

宋安成说：“如果政府和有关部门愿意将小区的道路、绿化和一些供电、供水设备接管，我第一个投赞成票，因为这样的话，分摊给业主的日常物业管理成本将会下降。我认为对于稍懂得物业成本构成的人来说，这并不难理解。让大家无限诟病的业委会运作也随着住宅小区的瓦解而相应解决，以栋为单位的业委会或业主楼组可能不会再有更多的社区矛盾。”值得注意的是，宋安城所提方案的关节点在于——诸如街道、居委会等基层组织如何与业委会对接？怎样才能保证基层组织不懈怠，现有的基层行政人员的管理方式，能否适应小区开放后的新增的问题，这都是未来打开小区围墙与业主心墙的关键点。

“实际上，本届政府依法治国理念早已经不再停留在口号上，政府一定不会没有任何程序地无条件开放小区道路和配套的，它一定会有一定的程序规定的，决不会视业主物权于不顾。”宋安成如是说。

“要认真全面理解好‘逐步两个字。‘逐步就是要有计划，要有轻重缓急，并不是‘一刀切，也不是‘一哄而起，更不能简单地理解为‘拆围墙。”

改革都得付出。如果说在拆除真实的围墙之前，老百姓还有什么‘心墙没拆，那就是担心小区围墙拆了之后，相应的安全措施跟不上、私有物权受到侵害。

开放式小区的目的绝不是要降低安全保障度，而是既要拆墙，还要保障安全感和舒适度。