“打开围墙”？你想偏了！

任蕙兰

文件的宗旨是为解决过去城市发展中的矛盾和治理“城市病”开出药方，一方面要弄清楚文件的本意，另一方面要避免误读政策。

拆不拆，绝非“一刀切”

“我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”——近日，国务院印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，这份中国城市发展的“路线图”文件一经公布，就因上述内容引来人们的关注。

围绕“原则上不再建设封闭住宅小区”、“街区制”等新提法，不少人发出疑问，延续多年的封闭小区居住模式是否会彻底颠覆？是不是所有的小区都要“一刀切”打开围墙？开放大院小区道路，业主公共权益如何保障？没有了围墙，住宅安全如何保障？

最大的疑惑除了人身财产安全等问题，还涉及物权的问题。该文件中“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”条款引起社会热议，有质疑其与《物权法》相悖——《中华人民共和国物权法》第73条规定，建筑区划内的道路属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。

很多人就问，当初买房的时候小区道路和绿地都交了钱，现在为什么要变成公共的？变成公共的以后这种补偿谁来给？

“目前这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法治化的过程。作为人民法院，我们将密切关注，并积极应对。”最高人民法院民一庭庭长程新文在2月23日召开的新闻发布会上，对街区制给予了肯定，并对社会关注的“小区开放”问题进行了回应。

次日，住建部在官网发文，解释了一些网友提出的疑虑。第一，是要认真全面理解好“逐步”这两个字，并不是“一刀切”;第二，意见对这项工作提出的是方向性、指导性的要求，具体实施中还要制定细则;第三是要实施逐步打开封闭小区和单位大院的城市都会考虑到各种实际情况，考虑到各种利益关系，依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障居民的合法权益。

对于流传于网上的忧虑，上海同济大学副校长、曾担任2010年上海世博会总规划师的吴志强在接受《新民晚报》采访时表示，文件的宗旨是为解决过去城市发展中的矛盾和治理“城市病”开出药方，一方面要弄清楚文件的本意，另一方面要避免误读政策。

他认为，目前这一政策正被误读，不能把推广街区制理解为简单的“拆墙运动”，更不是说全国所有城市都要拆围墙。“要打开的主要是那些历史原因造成的单位大院和超大的封闭小区，它们大都占据城市中心的公共地带，造成城市道路梗阻、断头路和丁字路。”

“肯定不是马上拆围墙，文件上说清楚是‘逐步的。我觉得推广街区制更多是方向上的、趋势上的、导向上的，不是今天说完了明天就拆围墙了，不是这个概念。”中国城市规划学会秘书长石楠也表示。

他表示，推广街区制是符合城市发展方向的。“从基本理念来讲，任何一个单位、楼盘、大院，首先必须是城市的一部分，必须和城市有机融合。不能说我大门一关就是独立王国，独善其身，影响了城市层面的功能，肯定不合适。”

维护城市的系统性是这一政策的出发点。背后的核心理念是，城市里的每一个单位、大院、房地产项目都是一个组成部分，城市系统性的一环，不能为了自己的利益不顾周边，否则城市就不成其为城市，城市功能会受到很大影响。最后受害的是所有的市民。

城市交通的系统性就像人的血管、循环系统或经络一样，动一发而牵全身。如果一个人的身体长了一个大的肿块，对周边的血液循环会产生很大的影响，城市也是一样，超大型的封闭社区就是城市的肿块。

“现在要解决的是一个城市微循环的问题。过去我们提倡要多修路，修宽的马路，但是交通问题是一个系统的问题，需要的不仅仅是多修路。路网还要有合理的结构，有主干道，有支路，还要有毛细血管。我们现在的问题是，很多地方修了个大院，把毛细血管都阻断了。毛细血管阻断以后，血液只能往周边血管流，造成周边的道路都会拥堵。这是我们现在非常普遍的情况，在很多城市都是这样，有不少大的楼盘、单位大院、还有大学，把毛细血管堵住。”石楠说。

2016年2月20日，湖北宜昌，购房者在一房地产公司售楼部看房选房。

他表示，合理的情况下，两条平行道路之间的间距是300米到500米，中心区更小，可能只有百十来米，但在很多城市道路间距800米甚至1000米。也就是说，本来这两条路中间还要修两三条路来分流减压，因为修建了大院，车辆过不去，只能分散到周边两条大路上。“从交通的角度来讲，要打通微循环，避免造成周边道路压力过大，从技术角度来看是非常合理的一个方面。”

那什么样的小区楼盘构成了城市交通的“肿块”，需要做手术切割？

“并不是说每一个小区、每一个大院都要打开，没有必要，也不可能。这里面有一个尺度的问题，超大型的小区肯定不适合城市的发展，成为城市交通系统上的一个‘肿块。”石楠说。

吴志强也表示，文件中提及的“封闭住宅小区”并非指所有的城市社区，而是指绵延数千米甚至面积超过几平方公里的“超级单位大院”和“超大小区”或者“超大楼盘”，关键是它们的超大封闭尺度影响了整个城市道路交通结构体系，造成主干线打断形成大量丁字路。

由于历史因素，出现了一些北方城市的单位大院及华南超级楼盘的现象。比如，某某钢铁企业建成的单位大院，聚集人口数万，面积达5平方公里，如此之大的封闭围墙作为“城中之城”，势必成为城市交通的“盲点”，将一些传统的小路堵死，堵塞了原本可以为主路分流压力的“交通毛细血管”。这部分封闭单位大院才属于“停建”、“切分”之列。

他也透露，自上世纪80年代起，上海在规划城市发展时，就充分考虑到道路与建筑之间的关系，中心城区内几乎所有的住宅小区建设都没有破坏原有的路网格局。而一些新的开发区在规划初期，也是先有道路再有建筑。

石楠认为，除了占地面积以外，第二个衡量小区打开与否的因素是，小区的位置区域。“就是这个超大型楼盘或单位在哪里，如果是在城市的近郊远郊等边缘地区，还情有可原。如果在城市的中心城区，那么这个楼盘对交通的影响就很大了。中心城区我们尤其应该提倡按照街区制这个方向去做。”

城市的成熟有个过程，中心城区发展得早，各种设施到位，路网需求也比较大，如果圈个大院围起来一块地，对城市的影响就非常大，就如同心脏上长了个肿块，人就危险了。如果是在城市周边区域，相当于手脚上长个肌肉瘤，相对来说并不会危及生命。所以区位是另外一个要考虑的重要因素。

“现在资讯发达，对于推广街区制政策的出台人们会有很多的讨论，首先我们应该有全面系统的眼光看待这个事，千万不要简单地看这个问题，以为政府要把私人财产贡献出来，变成共有财产，不是这么回事。这是当前最大的误解。因为误解对改革造成消极影响，阻碍城市发展的步伐，最终会伤害所有人的利益。”石楠说。

“临街面”关乎城市活力

交通层面的考虑是推广“街区制”的原因之一，另一个重要原因是盘活城市的商业活力。

从经济学角度来看，每一个区块都是“金角银边草肚皮”，街角的位置是最具有商业价值的，临街的铺面房也很值钱，区块里面的房子商业价值就不大了。如何能让土地升值？让土地的商业效用被更好地发挥？在城市中心区域，我们更需要打开超大楼盘的路网。

石楠分析，“城市越往中心区域的地价越高，周边地区相对地价低一些，高地价的中心区要把它的效益都发挥出来，不是简单说盖最多的房子，房子盖得堆满了也未必实现最高效益，最重要的一点是增加‘临街面。”

增加“临街面”就要有密集的路网。如果一条一公里长的横向马路连接了两条纵向的平行路，那就只有这一公里是临街面，如果一公里中间又开通了三条纵向路，那横向“临街面”没有变化，但纵向增加了很多“临街面”。如果纵横两个方向都把路网划细，那就增加了更多“临街面”。各种便民的商业服务都可能在临街解决。

而且，从交通性来看，封闭大院迫使来往的车辆只能从周边的道路绕行，这些周边道路本来是临街性的，但现在只能发挥交通功能。因为在一条车水马龙的大道上，没有一种人文的氛围，人们不可能在那里购物，商店也经营不下去。

举个例子，日本三大便利店品牌进驻中国，首选城市都不是北京。截至2015年，全家在上海布店913家，2014年刚在北京开设第一家门店;罗森在中国的门店也高度集中于上海，布店380余家。因为北京的马路大多是宽阔的主干道，大量车辆通行，不利于人们逛街。城市交通系统的“毛细血管”很少。

“所以从交通角度来说，城市需要有一些交通性的道路，一些生活性的道路，以及一些休闲性的道路。核心问题是，道路的性质和土地的性质要有一个密切的契合。中心城区加密路网，增加建筑‘临街面，土地效益就能更好地发挥，不同的使用功能都能进去，才能增加人气，增加城市多样性，城市才能有活力。否则都是单一功能，到处都是大型居住区，白天全是死城，只有老人和小孩，城市本身就没有吸引力。”石楠表示。

他补充道，这不是简单地说把大院打开就能解决，“打开围墙”只是工程性质的问题，背后要有很多的思考。从规划角度来讲，推广“街区制”是国际上比较推崇和公认的做法，但实践起来需要一个长期的过程。

大院是历史遗留的症结

超大型的小区成为城市交通和城市商业发展的“症结”，中国为什么有那么多封闭大院？

改革开放以前，中国所有规划体制、建设体制和投资体制都是学习和借鉴苏联，是一种自上而下的体系。“国家把一切都包下来了，一个人从出生、上学、就业，到死亡都归国家管。怎么包？就是解决两个最基本的问题，一个是工作，一个是居住。怎么解决？就是把这两个事情放在一起。所以中国五六十年代出现了很多的国企单位大院、机关单位大院。前面是办公楼、生产车间，后面是家属院。”石楠表示。

因为所有权的关系，各个单位必然要维护自身的利益，采取的措施就是封闭大院。“大院是单位建的，配套建的幼儿园、商店等等，所有都是单位制的，一个单位从国家拿到钱建了这些东西，他要保障自己的福利不被其他单位分享，所以就要把院子围起来，别人不能随便来。这是当时的理念下形成的做法。今天很多城市大院都是改革开放以前形成的格局。俄罗斯莫斯科至今也有很多这样的大院。”石楠说。

另一个造成封闭大院的历史遗留问题，是道路建设的投资体制。改革开放初期，城市建设速度很快，但是国家财政捉襟见肘，难以满足道路等公共设施建设的需求，因此出现了一种所谓“代征代建”的道路建设投资体制，就是将道路和绿化分摊到项目建设里去。

“就是说这块土地批给开发商了，建成一个楼盘，那楼盘四周的路怎么办，划一条中间线，一半归这个小区的开发商来建，一半归对面那个小区的开发商。”这种“代征代建”方式的好处在于城市投资跟不上时，尤其在新区开发过程中，利用市场力量很快解决公共交通问题。问题在于，开发企业在“代征代建”时，把成本就转嫁到了业主手上。所以很多业主的购房款中是包括分摊的公共空间公共设施。

石楠说，中国改革开放以来基本上依靠建设新区的模式，在很多新区建设中都有“代征代建”遗留的问题，新区里很多道路设施都是这种情况，除了主要道路必须要由政府去修，为了招商引资、筑巢引凤，下一个层面的路网就会依靠市场力量。

“一些大盘的出现也是和‘代征代建有关，既然是我自己修的，那肯定要围起来。开发商明明知道这条支路是城市的躯干道，作为城市交通系统一部分承担一定的功能，但是因为投资原因，此山是我开，此树是我栽，他就要把路围起来。这个投资体系带来的另一个局面就是，物权不是很清晰。”

后来政府意识到“代征代建”的问题，做了一些调整，比如对土地出让面积的限制，对项目公摊面积的规定，一级开发还是政府来做，二级开发再交给社会力量。很多城市都跟进做了调整。

“计划经济”时代的建设规划，和改革开放初期形的道路投资体系，共同造成了封闭大院的现状，而随着它越来越成为城市的一大“病灶”，做手术只是一个时间问题。

“现在出台推广‘街区制‘这个政策的时间很重要。很明显改革开放到现在，我们的城市化发展到一定阶段，我们城市化的速度会比以往有所下降，意味着我们对于土地的需求不像过去那么旺盛。从国家整个税收体制和投资体制来讲，也对于土地财政的问题提出了新的限制。”石楠分析。

“从宏观思路来看，我们城市不再是靠外扩，靠建新区那种模式发展，而是靠内城的改造，提升内涵式的发展。从这个角度来讲，开发的方式就很重要了。如果还是用过去的方式，用大楼盘、大院把一大块土地围起来，造成的危害就会很大。这种危害最终伤及的是所有市民，大家出行都不方便，都要承担土地出让的代价等等，所以要改。”

“但不是一天两天的事，还有很多具体问题要解决，比如管理的问题。当初为什么要封闭起来？第一我不要别人来分享我的设施，第二我缺乏安全感，第三我需要一个归属感，因为这些原因，我要把院子围起来。现在完全市场化了，市场发挥作用，不再是单位建大院，单位管一切，加上政府近年来提倡公共服务均等化，分享的问题逐步得到解决。但安全的问题怎么解决？需要我们整个社会治安体系跟上。”

目前的警员资源能不能跟上？过去的治安管理体系是不是能适应现在的模式？这些问题是人们最关心的。过去封闭小区的安全，是靠小区或建设单位自身的安保力量，每个小区都有门岗、保安，靠这套体系维持基本的安全需要。现在一方面需要发扬邻里守望的传统，另一方面也不能简单地放弃单位、小区层面的自治模式，但更需要发挥城市统一的治安力量。

“类似的问题还有很多，都要逐步解决。但从政策角度来说，提倡开放小区肯定是对的，不管是从交通的角度、从土地使用效率的角度，还是从增加城市活动多样性来说，都是正确的。宏观上来看，‘街区制也符合可持续发展理念，并且有助于生产方式的转变。但推行街区制需要我们做出很多的调整和改变，包括法律层面的改变，技术规范的修改，都要慢慢进行。不是今天说了，明天就要去拆围墙。”

“打开围墙”后的管理

石楠认为，目前人们注意力都放在“拆围墙”上，其实是一叶障目，因为这一政策后面有很多内容值得关注。

“文件中提出要把城市规划好、建设好、管理好，规划、建设和管理，三者要协调起来，才能让城市变得更好。一个好的规划，没有好的建设和好的管理，也会大打折扣。”

“就比如这些年我们建了很多大院，但是规划中是没有大院的，每一个城市的规划，你看它的总规、详规，都没有大院，规划只是对地块做出土地性质的规定，对建筑的功能、体量做出规定。而且规划的路网也不是封闭在大院里的，问题出现在建设的环节，开发商主体在土地征用到建设的环节中，出于一系列原因，趋于把小区封闭成一个大院。按照规划必须有一套配套设施，比如菜场、商店、饭馆、图书馆以及幼儿园等等，但是开发商可能先把主体住宅建起来，其他配套设施晚建或是缩水。”

他认为，现在把小区打开，发挥“临街面”的商业价值，关键在于“打开围墙“后的管理。

“如果小业主破墙开店，把一楼的住宅改成小饭馆，楼上肯定不乐意，油烟味道严重，车来车往影响休息，矛盾就出来了。管理环节怎么把问题解决好？现在才是真正的关键。着眼于解决交通问题也是一样，不止是提供路面，还要提升管理，管理产生的效益有时往往会比提供路面更快，效果更好。”

以临街面开店为例，首先要征得其他物权所有人的认可，《物权法》等相关法律都有规定，否则就会伤及其他人的利益。再一个重要的方面是，原本规划是住宅的建筑，改变土地使用性质，还需要经过一些法律手续变更。

从专业性上讲，牵涉到两个层面的问题，一个是土地功能混合，一个是建筑功能混合，住户体会到的是楼下一楼改成饭馆，其实土地使用性质从过去的住宅变成商用，建筑功能从住宅变成饭馆，这一系列调整需要相应的行政程序，需要和利益相关方取得一致。

“现在中央规划有了，后面建设管理都要跟上，不然老百姓会觉得规划说的和我的感受有差距，政策制定意图就打折扣。所以文件强调，规划建设管理三个环节要协调起来，否则我们永远停留在理念的层面蓝图的层面，不能对老百姓日常生活产生积极的影响。”

在改革中政府多承担一些职责，市民就会少一些麻烦。“从城市管理来讲，一个基本出发点是提供统一管理。推广‘街区制牵涉到很多行政司法部门，一般的住户把所有行政部门去理一遍很难，解决这个问题不能只靠一个部门解决，需要系统解决方案，相关的职能部门应该相应的集中，有助于给居民提供各方面的服务。在政府内部来讲，也能进行更好的行政协调。”石楠认为。

他注意到，中央文件在开头就提出下一步加强城市规划建设管理工作的基本原则，明确表示要坚持依法治理与文明共建相结合。

“另一个基本出发点，我们还是要强调依法治市，按照法律批准相应的规划来进行城市管理。现在有的时候我们不是没有法律，而是没有严格执行。出于个人利益，一个单位利益，或一个部门利益考虑，牺牲公众利益。需要大家有一个全局意识，一个密集空间居住这么多人，每个人都要有所约束，有多赢共赢理念，基础就是法律的底线。”

目前这一政策正被误读，不能把推广街区制理解为简单的“拆墙运动”，更不是说全国所有城市都要拆围墙。

因为误解对改革造成消极影响，阻碍城市发展的步伐，最终会伤害所有人的利益。”

推行街区制需要我们做出很多的调整和改变，包括法律层面的改变，技术规范的修改，都要慢慢进行。