反腐败制度建设论纲

肖世杰，张 杰

（1.广州大学　　人权研究院，广东　　广州 510006；2.最高人民检察院　　法律政策研究室，北京 100726）

反腐败制度建设论纲

肖世杰1，张 杰2

（1.广州大学人权研究院，广东广州 510006；2.最高人民检察院法律政策研究室，北京 100726）

强化制度建设是反腐败必由之路。制度建设包括制度健全完善与制度强化执行。制度健全完善要求建立反腐败“制度清单”，围绕制度清单健全完善公务员管理制度，建构符合中国国情的财产申报制度，建立防止公职人员利益冲突制度，深入推进政务公开制度，强化推进财政预算科学管理制度，加快健全完善金融监管制度。制度强化执行要求塑造“热炉法则”，以“热炉法则”推进制度执行要素实现。严肃违反制度行为责任追究，定期开展制度执行情况评估检查，强化执行制度部门的责任意识，强化领导干部特别是“一把手”的制度遵守，营造制度执行的良性社会环境。

反腐败；制度建设；制度清单；制度执行

主持人语：反腐败工作要始终坚持贯彻落实依法治国的宗旨，就必须不断强化反腐败法治体系建设，努力做到反腐败工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。反腐败工作是一项系统工程，其中努力实现依法反腐和强化廉政政策评估的耦合良性互动，具有纲举目张的关键意蕴。反腐败工作说到底还是要靠制度，当前尤为需要在重视反腐败“制度清单”建立健全完善的同时，突出廉政政策的质量评估和绩效评估，提升反腐败工作的规范性、可行性、充分性、适应性、有效性和回应性。

——广州廉政建设研究中心、广州大学廉政研究中心主任 卢汉桥研究员

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，总结历史经验，立足现实国情，提出了一系列反腐倡廉建设新思想、新观点、新论断。特别是习近平总书记多次强调指出，要把权力关进制度的笼子，强化监督，促进权力规范运行，这一重要论述指出了推进新时期反腐败工作科学化发展的目标方向。腐败是指滥用公共权力谋取个人私利的行为。腐败的高发多发，与制度缺陷、制度执行不力等密切相关，可以说，无论从何种角度探讨腐败发生原因，寻求腐败治理之策，制度始终是一个无法绕开的重要问题。鉴于此，本文试对反腐败中制度建设相关问题作初步探讨，以求有助于推进新时期反腐败工作朝向纵深化发展。

一、前置性问题：何为反腐败中的“制度”

在讨论反腐败制度建设之前，有必要对制度的涵义进行初步界定。制度是一个多学科、多层面使用的概念，从政治学和管理学的角度来看，制度主要与人的行为模式联系在一起。美国学者塞缪尔·亨廷顿认为：“所谓制度，是指稳定的受到尊重的和不断出现的行为模式。”［1］德国学者柯武刚、史漫飞认为，制度就是指“各种带有惩罚性措施、能对人们的行为产生规范影响的规则”。［2］诺贝尔经济学奖获得者，美国新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯提出，制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性。［3］在国内，中国社科院张宇燕研究员认为，制度是那些人们自愿或被迫接受的、规范人类偏好及选择行为的各种规则和习惯。［4］还有学者提出，制度是“体系的规则化或规则的体系化”，“以规范的制约所达成的边界”。［5］也有学者把制度定义为“关于人们（个人及组织）行为的规则，是关于人们的权力、义务和禁忌的规定”。［6］还有学者认为“制度是人们在社会政治、经济和思想文化生活中所遵循的规则和习惯的总和”。［7］对比分析以上定义，可以看出，在反腐败的问题上讨论制度，制度至少应当具有几个方面的内涵：（1）制度是约束人们行为的一系列规则规范的总和；（2）制度具有强制性；（3）制度的执行与禁忌联系在一起，形成制度执行社会心理。而从外延来看，在我国反腐败语境中，制度的外延应当包括以下几个方面：（1）反腐败法律制度；（2）反腐败方面党的政策和纪律规定；（3）反腐败方面社会普遍认可的行为习惯；（4）人们执行反腐败制度形成的廉政意识、廉政文化心理。

二、根本性问题：制度建设为什么必要

制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。反腐败斗争中强化制度建设是中央重要要求。党的十七大第一次提出了党的建设“五位一体”格局，即思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设，明确提出反腐败要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。同时作出一系列反腐败制度安排，如强调要形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，完善巡视制度等。这是第一次从全会的高度对反腐败制度建设进行系统全面部署。党的十八大报告坚持党的建设“五位一体”的格局，只是在排序上将反腐倡廉建设与制度建设互换，这主要是考虑要更加符合逻辑性，同时也是考虑制度建设要贯彻在其他四大建设之中。［8］十八大以来，以习近平为总书记的党中央多次强调制度建设在反腐败中的重要作用。习近平总书记在中央纪委二次全会上强调指出：反腐倡廉的核心是制约和监督权力，必须把权力关进制度的笼子里。要尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，同时必须强化制度执行。在中央纪委三次全会上，习近平总书记进一步强调指出：要建好“笼子”，笼子太松了，或者笼子很好，但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。习近平总书记这些比喻，形象贴切，生动地说明了制度建设在防范权力腐败中的重要作用，体现出新时期中央推动反腐败“攻坚战”，对加强制度建设极为关注。

从现实情况看，当前，我国正处于改革发展的关键阶段，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念已经或正在发生深刻变化，反腐败形势严峻。现阶段腐败呈现出几大鲜明特点：（1）腐败有向各行业、各领域蔓延的迹象；（2）贿赂型腐败呈多发高发势头；（3）腐败犯罪窝案串案高发；（4）一些腐败行为隐蔽性强、智能化程度高、跨国化趋势明显。从纪检监察部门查处案件情况来看，国家对资源配置干预较深、垄断性强的行业腐败发生机率高；行政审批权、司法自由裁量权、人事任免权、各类评审权等重要权力腐败风险大；项目立项审批、规划设计、土地征用、房地产开发、工程建设招投标等关键领域和环节腐败案件多发。这些都鲜明地表明：腐败发生的核心问题是权力，权力运行监督制约机制不够健全完善、执行不力是导致腐败高发多发的重要原因。

从发生机理看，腐败的发生，是腐败动机与腐败机会媾合的结果。腐败的动机与公职人员的心理因素有关，理想信念的动摇，内心贪欲的滋生，是公职人员腐败动机酝酿的重要根源。但腐败动机的实现必须借助外在机会的出现，而制度的缺陷与漏洞，恰恰为腐败动机的实现提供了外在契机。不仅如此，外在制度建设往往还对公职人员内在的心理约束有明显的催化作用。这就是邓小平同志指出的：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”［9］制度建设，旨在促进腐败源头治理，为活跃的经济条件下权力运行提供健康良性的外在环境，是转型期推进我国反腐败工作朝科学化方向发展的现实要求。

三、基础性问题：反腐败“制度清单”如何完善

反腐败应当将长期规划与近期举措紧密结合起来，围绕“制度清单”的完善，扎扎实实开展工作，这便是反腐败工作中的基础性问题。

（一）“权力清单”——“制度清单”

2014年，李克强总理在政府工作报告中明确提出要建立“权力清单”制度，建立“权力清单”制度，核心是为了促进政府职能转变，减少政府行政审批事项，增进市场主体活力。对应李克强总理提出的“权力清单”概念，在反腐败制度建设中，应当建立和完善“制度清单”。

所谓“制度清单”，就是要列出明确的制度建设规范，按照系统完备、科学规范、运行有效的要求，明确反腐败长远规划和近期计划中需要建立、健全、完善的各项制度。制度有宏观、中观、微观三个维度。宏观制度是指与国家政治制度密切相关，涉及到反腐败深层次问题的制度大环境。宏观层面的制度建设，就是要以十八届三中全会提出的以完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，建设权力运行法治秩序，健全中国特色社会主义民主政治。中观制度则是指反腐败工作中较为具体的制度，主要是指规范公职人员从政用权的系列制度。中观层面的制度最为显性，是“制度清单”的主体，也是我国现阶段加强反腐败制度建设最重要的着力点。微观制度则是一个系统行业、一个单位内部为有效预防腐败而建立完善的各项制度，如财务管理制度，单位“三重一大”决策议事制度等。微观制度具有局部性，应在实践中具体推进完善。制度清单应当解决的主要是中观层面的制度建设问题。建立完善制度清单，需要适时开展制度清理，改革过时的、实践证明效果不佳的制度；更需要总结基层经验，及时完善相关制度，解决制度缺位的问题。

（二）“制度清单”的完善

1.健全完善公务员管理制度

科学的公务员管理制度能最大化地激发整个公务员队伍的活力，保持公务员队伍的健康发展，减少腐败动机，提高行政效率。公务员管理制度完善主要包括公务员编制管理、绩效管理、薪酬制度改革完善三个方面。

第一，编制管理。公职人员编制管理应当从严，应当在当前全面深化改革，限制政府权力不当介入市场经济，“政府权力瘦身”的大背景下，全面清晰地界定各级政府和各公权单位的权力边界，合理划分事权，遏制公权力对市场经济和社会管理事务无限扩张的冲动。适时将国家编制管理列入立法规划，通过出台国家编制法，严格限制公务员编制人数无序扩张。

第二，绩效管理。绩效管理涉及到公务员的任免、奖惩、职务升降，具有评价、管理、激励、监督等多重功能。当前公务员绩效管理制度主要存在评估指标不够科学，定性有余而定量不足，评估标准过于笼统，评估的公正性有效性有待加强等问题。应在广泛听取各方面意见的基础上，建立科学客观、合理有效的绩效考核指标与标准体系，同时应针对当前我国公务员绩效考核结果利用中存在的问题，借鉴西方国家公务员绩效考核的成功经验，尽快建立适合我国国情的公务员绩效激励与约束机制，将公务员绩效考核同奖惩、工资、职务升降、授权及辞退等环节挂钩，以真正发挥绩效考核“助推器”的功能，提升政府效率。

第三，薪酬制度。公务员薪酬制度备受关注，备受争议。争议的焦点主要集中在是否应当提高公务员工资，甚至实现“高薪养廉”。对于“高薪养廉”，笔者的观点是：高薪不一定能养廉，因为廉洁不是仅由薪酬的单一因素决定的，而是与整个国家廉政体系建设密切相关，薪酬仅是其中的构成因素之一，然而低薪却往往会成为诱发腐败的重要因素。如果公务员整体工资水平处于社会中下层，公务员不能通过工资收入获取合理回报，过上有尊严、有保障的生活，“不想腐”的机制就难以建立。因此，公务员薪酬制度改革势在必行。应当合理提高公职人员薪酬水平，更应当裁汰冗员，提高效率，探索实行公务员分类管理，实现公务员的工资收入规范化、科学化、制度化和透明化，为公务员廉洁从政提供物质保障。在提高薪酬的基础上，减少、压缩公务员灰色收入、灰色福利空间，减少公务员利用公权力进行市场经营活动的营利冲动，促使公务员真正安心、体面、有尊严地从事公务活动。

2.建构符合中国国情的财产申报制度

财产申报制度是指国家通过法律规定，要求公职人员在任职期间必须如实申报自己的财产状况及其变化情况，如果发现其财产状况明显超过合法收入，对不能说明财产来源的，要予以法律追究。财产申报制度是促进廉洁、预防腐败的有效措施。国际社会普遍高度重视财产申报制度在反腐败中的作用，认为这一制度是腐败的“天敌”“克星”。［10］实施财产申报制度，最重要的作用在于强化公职人员的自我约束，增强政治生活的透明度。我国当前主要根据2010年7月11日发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》进行个人事项报告。目前存在的主要问题是仅有收入报告而无财产公开，对收入瞒报、不报、不如实报告的责任规定亦不明确，监督措施不到位。从完善反腐败制度清单的角度来看，应在实行个人重大事项报告的基础上，以改革的勇气和智慧破除阻力，适时全面推进财产申报制度。特别是要将“申报”与“公开”结合起来。公职人员财产状况理应接受全社会监督，应采取以上率下的方式，面向全社会公开，从上至下全面推进建立财产申报制度，并在《公务员法》中明确规定相关内容，以国家立法的形式予以确立和施行。

3.深入推进政务公开制度

政务公开是指政府将除法律规定的保密事项以外的政府行政事务和社会公共事务通过一定的形式向社会公开，以接受公众监督，促使民众参与决策和管理。《联合国反腐败公约》第10条对信息公开作出了规定，要求各缔约国应当根据本国法律的基本原则采取必要的措施，提高公共行政部门的透明度，包括酌情在其组织结构、运作和决策过程方面提高透明度。推行政务公开，对于促进国家公职人员廉洁从政，保障公民知情权利，建设公正高效政府具有重要意义。2007年1月17日，国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。《条例》对政务公开的事项范围、方式程序、监督保障等问题作出明确规定。我们应当以《条例》为依据，进一步扩大政务公开事项范围，完善政务公开程序，拓宽政务公开渠道。第一，要扩大政务公开事项范围。应更注重对涉及公民、法人或者社会其他组织切身利益事项的公开，不仅要公开事项处理结果，同时还应公开决策过程、相关决策参考信息等。第二，要完善政务公开程序。要更加重视充分利用各类新闻发布会、听证会公开政务信息。充分运用现代通讯技术和网络手段，大力推进电子政务，逐步拓展网上审批、查询、求助等服务项目的范围，实现网上政务公开。目前相当部分政府网站存在信息陈旧、动态信息更新不及时等问题，没有充分发挥其在政务公开中应有的重要作用，应采取有效措施，加强政务网站建设，完善政务信息网络公开渠道。第三，要积极引导公民参与政务公开。政务公开的重要目的在于实现公民的知情权，保障公民的宪法法律权利。《联合国反腐败公约》第13条也对公众获得信息的有效渠道作了规定。但目前普遍存在公民反应冷淡，不能真正参与到政务公开中去的问题。其原因是多方面的，政务公开内容难以反映公民关切的问题，政务公开参与渠道不便，公民监督难以落实等都是重要问题。有必要切实解决这些问题，唤起公民参与政务公开的热情，积极引导、鼓励公众参与政务公开，保障政务公开的目的得以真正实现。

4.强化推进财政预算公开透明制度

财政预算科学管理是反腐败制度建设中具有基础性作用的一项制度。立足反腐败制度设计要求，国家应实行全面规范、公开透明的财政预算制度。财政预决算管理和改革应全程贯彻公开透明制度，并以预算公开透明实现对政府权力的监督和约束作用。政府预算应实现除涉密信息外，都应公开。当前，应实现财政预算至少三个方面的公开：第一，政府内部的预算公开，可在每一单位内部办公网络系统中实现本单位财政预算的全面公开，接受全单位成员的监督；第二，向人大公开，财政预算应向人大详细公开，公开接受人大代表的质询，接受人大监督；第三，面向社会公开，财政预算涉及到社会公众的整体利益，理应向全社会公开，政府财政部门应通过报纸、电视、互联网等新闻媒介公布财政预算的有关信息，接受公众质询和社会各界监督。在实现预决算公开的基础上，加大“三公”经费公开力度，细化公开项目，最大化扩大公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。以预算公开和“三公”经费公开为突破，加强预算严格管理，加强财政审计监督，强化预算违法行为责任追究，实现国家财政预算科学管理，夯实反腐败“管财”制度基础性工程。

5.加快健全完善金融监管制度

反腐败制度体系，需要金融监管方面制度的支撑配套。要多方征求意见，完善银行业、证券业、保险业、股票期货、信托基金等金融业方面的法律法规，完善金融监督管理制度，彻底堵塞腐败资金的流通渠道。当前尤其要重点加强和完善金融实名制和大额现金支付登记报告制度。金融实名制已由2000年4月1日国务院颁布施行的《个人存款账户实名制规定》作出明确规定。从实施效果来看，金融实名制对防止腐败资金流动起到了良好的作用，目前应继续强化实施，加大监督检查力度。在金融实名制的基础上，可以推进实施同一实名账户一定期间内大额现金存取详细登记报告制度。从实践情况看，大额现金频繁流动、直接支付，易于诱发行受贿、洗钱等犯罪，弊端很多。但目前中国现实条件，完全禁止大额现金支付仍需时日。这方面，中国人民银行已经作出内部规定，但从实践效果来看，受制于多方面因素，执行并不严格，效果也不尽理想。当前，应强化中国人民银行相关行业规章制度的落实①1997年4月，中国人民银行发布了《大额现金支付登记备案规定》，建立了我国的大额现金交易报告制度。同年8月发布了《关于大额现金支付管理的通知》，10月又发布了新的《现金收支统计制度》，从而建立了我国较为完善的现金管理法律制度。2001年，中国人民银行发布了《关于进一步加强大额现金支付管理的通知》，拓宽了大额现金支付报告的范围，将居民个人50万元（含50万元）以上大额提现纳入报告范围。2002年，中国人民银行发布《商业银行内部控制指引》，明确规定商业银行应当对大额款项收付进行登记和报备。2007年3月1日起施行《中国人民银行金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，规定了大额交易报告的内容、方式，并将大额现金支付报告作为大额交易报告的内容之一。，借鉴国外经验①美国国税局（IRS）和美国金融犯罪执法网络（FinCEN）对以现金或现金支票等单笔或累计超过1万美元方式进行交易的单位或个人要求填写第8 300项表格（IRS Form 8 300），详细报告交易双方的姓名、住址及交易类型和现金支付情况等方面的信息。，严格落实超过一定额度现金流动应当转账或以支票、银行本票支付的制度规定，严格限制大额现金短时间内频繁存取，对于同一实名账户，短期内大量存取现金，要求详细登记，说明资金用途、流向，加强监管，逐渐减少大额现金支付、流通。总之，完善的金融监管对于防治腐败具有重要作用，这方面我国仍有大量工作可做，应加强学习金融制度完善的国家和地区的经验，加大宣传力度，推动制度完善。

四、决定性因素：制度应当如何执行

反腐败制度建设要求树立制度权威。制度权威，意味着人们对制度的服从和尊重。树立制度权威，核心的问题在于强化制度执行。执行是制度的生命，制度执行力是提高腐败风险的最重要参数，直接体现国家治理控制腐败能力，因而是反腐败工作中的决定性因素。只有不断强化制度执行力，才能促使权力在制度轨道内正常运行，发挥制度反腐败的治本作用。如果没有有力的执行，再好的制度也会成为一纸空文，不仅会极大地损害制度权威，而且会从深层次动摇人们对反腐败的信心，其弊病远大于一两件孤立的腐败案件。当前，要遵循“热炉法则”，多方面着手强化提升反腐败制度执行力和刚性约束。

（一）破除“破窗效应”，树立“热炉法则”

毋庸讳言，当前我国反腐败领域，制度的执行情况并不理想，制度的权威性可谓处于弱化或耗散状态。导致这种现象的原因很多。最根本的在于以下几个方面。一是制度违反成本低。违反制度行为没有受到严肃的责任追究，没有有力的曝光，没有有效的纠正。二是制度执行缺乏强力监督。制度制定出来后便悬在空中，缺乏落实到位的单位和责任人加以跟踪监督。三是制度本身存在缺陷。制度过于庞杂，互相重叠冲突，一些制度制定之初没有广泛调研，认真考察实际情况，出台后可操作性不强，执行起来效果不佳。

制度执行，核心是要破除“破窗效应”，树立“热炉法则”。“破窗效应”（Broken windows theory）②“破窗效应”的提出，基于美国心理学家提出的一种理论。1969年，美国斯坦福大学的心理学家菲利普·辛巴杜（Philip Zimbardo）做了一个心理实验：他找来两辆一模一样的小车，把其中一辆停在相对杂乱的纽约布朗克斯区（Bronx，黑人聚居区），而把另一辆停在加州帕洛阿尔托（PaloAlto）的中产阶级社区。他首先摘掉了停在布朗克斯区的那辆车的车牌，没过一会儿，该车的许多零部件逐渐被偷走，几天后，车子已经面目全非。而停在帕洛阿尔托的那一辆车则安然无恙，在那里放了一个星期也无人理睬。然而，当他把这辆车的玻璃窗也敲了个大洞后，不到半天功夫，车子的窗户全部被打破，车牌被摘掉，里面的零部件也全部被偷走，丢失殆尽。根据这个实验结果，1982年，美国的政治学家詹姆斯·威尔逊和犯罪学家乔治·凯琳共同提出了“破窗效应”理论。该理论认为：如果有人违反规定打破了某个建筑物的一扇窗户而没有受到惩罚，而且管理者对这扇“破窗”又未进行及时修复的话，那么，肇事者就有可能会误认为整个建筑都是处于管理松懈甚至是无人管理的状态之下，进而会以为整个建筑物都是可以去任意破坏而无关紧要的。形成了制度执行的错觉，使制度规则处于无人管理或者管理无序的状态，降低了制度执行的公信力，刺激了违反制度行为的滋生。与“破窗效应”相对应的是“热炉法则”（hot stove rule）。热炉法则源自西方管理学，美国著名管理学家斯蒂芬·P·罗宾斯教授在其著作《管理学》的领导篇中提出并系列阐述了“热炉法则”。罗宾斯教授提出“热炉法则”包含惩处的四大原则：（1）警告性原则：热炉外观火红，不用手去摸，也可知道炉子是热得足以灼伤人的；（2）验证性原则：用手触摸热炉，毫无疑问地会被烈焰灼伤；（3）即时性原则：碰到热炉时，立即就被灼伤；（4）公平性原则：不管谁碰到热炉，都会被灼伤。［11］遵循“热炉法则”，反腐败制度的执行，必须强化制度及违反制度后果的可知性——制度犹如热炉，人人一望即应知制度的存在，感受制度的威慑；必须强化制度的严肃性——凡违反制度者，必然受到严肃惩处，必须承担严重后果；必须强化制度执行的有效性——制度违反与后果承担紧密相连，不存在避重就轻，不存在高高举起，轻轻放下；必须强化制度执行的公平性——制度面前人人平等，不存在超于制度之外的特权。

（二）制度执行要素及实践途径

以“热炉法则”强化制度执行，核心是要提升制度执行公信力，强化制度执行权威性。具体来说，应围绕制度执行要素的塑造，做好相关重点工作。笔者认为，制度执行的要素包括三个层面。（1）核心要素。即要实现制度对权力的限制和制约。制度应高于权力，权力行使的扩张惯性应当受到制度的遏阻。虽然权力意味着“遇到反对也能贯彻自己意志”①权力的众多界定中，德国社会学家马克斯·韦伯认为，“权力意味着在一定社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”（参见：马克斯·韦伯：《经济与社会（上）》，林荣远译，北京，商务印书馆1997年版，第81页。），但这种反对不能包括制度的约束，制度应为权力设置清晰的边界和限度。（2）内在要素。内在要素即制度本身应当具备的良性品格，换言之，制度应当是良性的。例如，制度应当具有严密性、科学性、可行性，应当获得执行者的内心认可和尊重，而不是单纯依靠强硬的压迫力获得外在的服从。（3）外在要素。外在要素即制度执行应有良好的社会氛围，应逐渐形成遵守制度，按制度办事的普遍社会心理，铲除“潜规则”蔓延盛行的灰色土壤。围绕制度执行三个方面要素的建立，当前应强化以下几方面重点工作。

第一，强化对违反制度行为的责任追究。狠抓制度执行落实，首先就是要强化对违反制度行为的责任追究，要使制度的“高压线”真正通上电，谁要触犯制度的底线，就必然受到“电击”，感受痛苦。2013年以来，中央出台八项规定狠抓作风建设，很快得到了全党上下的热烈拥护，并切实得到贯彻执行，一个很重要的原因就在于，只要有违反八项规定的行为，就必然被追究、被查处、被曝光。对违反其他各类反腐败规章制度的行为，也同样应当受到严肃的责任追究。一项反腐倡廉制度，如果有人执行，有人不执行，而违反制度者或者不认真执行制度者得不到应有的惩戒，就会在一定意义上出现执行者“受损”、违反者“得利”的情形，制度的严肃性、平等性就无从谈起。因而制度一经制定，就必须与责任追究联系起来，必须以铁面无私的态度，以铁的手腕执行制度，真正树立制度的权威和公信。

第二，制度出台应当谨慎、科学、严密。制度的出台务必谨慎。制度出台需要深入调研，全面听取各方面意见，谨慎出台。制度出台不应仅仅是为了回应某些特殊事件，更不能简单受表象的民意左右。制度出台前，即应考虑可行性问题，不应出台一些不科学、不严密的制度，更不可出台某些“带病”的制度。当前我国某些反腐败制度的出台，明显带有很强的应急性，过于仓促，特别是在某些问题上，制度叠加，易使人产生制度“疲劳”，损害制度应有的权威性，这种状况应得到改变。制度的内容设计上更应科学、严密。当前我国一些制度内容设计，客观上调研论证不够，特别是没有经过基层试点总结，过于注重顶层设计，回应了社会生活中某方面的问题，却在另外一些方面带来更大的问题，在现实中确实有难以操作的情况，科学性严密性有待加强。还有一些制度，内容过于抽象，原则性的要求过多，用语过于模糊，制度设计中留有太大的自由裁量权。针对这些情况，反腐败制度一定要有强烈的针对性，一定要严密、科学、明确、管用。

第三，定期开展制度执行情况评估检查。几十年来，我国在反腐倡廉建设方面出台了不少制度，但制度出台多，对制度执行效果评估检查少。我们建议，当前应由中央专门机关牵头负责，对涉及反腐倡廉建设的各类制度（例如中央出台的八项规定等）执行情况进行一次全面的评估检查。执行得好的制度，应及时总结经验，大力加以宣扬；对一些难以得到贯彻落实的制度，要深入调研，分析总结原因，大力督导执行或提出修改建议。全面检查评估后，还应定期开展评估抽查，绝不能制度制定后就没有了下文，甚至形成制度“悬”在空中，无人过问的局面。

第四，强化执行制度部门的责任意识。制度总是要靠人来执行的，而制度执行本身很大程度上也是一项重要权力。客观地说，当前我国人情社会氛围仍十分浓厚，制度执行易受各方面人情世故影响，制度执行“停摆”或变通执行、选择性执行的现象仍较为常见。这就需要相关部门充分认识到执行制度的重大意义，自觉抵制各方面干扰，强化责任意识，守土有责，做制度执行的忠诚卫士。

第五，强化领导干部特别是“一把手”的制度意识。一个地方制度执行是否有力、制度环境优不优，领导干部特别是“一把手”能不能带头执行制度是关键。换句话说，主政者对社会民众制度意识的培养和形成，起着导向和示范作用。如果领导干部自身在执行制度方面做得不过硬，教育别人执行制度就没有说服力，督促别人去执行制度就底气不足，而且“上行下效”，大家都不遵守制度，制度就成了一纸空文。因此，制度执行中要特别注重以上率下，领导干部在执行反腐倡廉制度方面，必须严于律己、以身作则，要求别人做到的首先自己做到，要求别人不做的首先自己不做。领导干部特别是“一把手”要从思想深处不断强化并牢固树立制度权威意识、“制度敬畏”意识，自觉按制度要求用权，按制度规定办事；强化制度平等意识，做到制度面前人人平等；强化制度约束意识，自觉地把权力运行纳入制度规范的渠道，接受制度约束。

第六，营造制度执行的良性社会环境。全社会应当树立对制度“共尊共信”的良性氛围，这是一个需要各方共同努力的问题。要创新宣传手段方式，提升宣传效果，要强化对制度的宣传教育，通过宣传教育强化全社会尊重、信任制度意识。特别是要通过网络、报纸、电视、电台等多种新闻媒体发动人民群众，揭露批评违反制度行为，曝光不遵守制度的人和事，扶正祛邪，激浊扬清，发挥制度无形的威慑力和约束力，强化全社会对制度执行的有力监督，营造有利于反腐倡廉制度落实的社会环境。

有效预防控制腐败，建设廉洁政治，是推进治理体系和治理能力现代化，实现国家“良治”的重要标志。当代中国必须以时不我待的历史责任感完善制度建设，以令行禁止的坚定姿态强化制度执行，并以制度建设为重要突破，深入推进法治反腐。腐败问题被称为“政治之癌”，是世界性难题。但是，以历史的视野、世界的眼光来看，我们坚信，随着中国特色社会主义制度的不断创新完善，中国共产党人必将以超凡的智慧、过人的勇气和坚定的力量解决中国的腐败问题，为实现中华民族伟大复兴的中国梦构筑坚实的廉政基石。

［1］ 塞缪尔·亨廷顿.变动社会中的政治秩序［M］.北京：华夏出版社，1988：12.

［2］ 柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策［M］.北京：商务印书馆，2000：33.

［3］ V.奥斯特罗姆，D.菲尼，H.皮希特.制度分析与发展的反思［M］.王诚，等，译.北京：商务印书馆，1992：134.

［4］ 张宇燕.经济发展与制度选择：对制度的经济分析［M］.北京：中国人民大学出版社，1992：189.

［5］ 赵海月.制度与公民：民主含量的两个维度［J］.哲学研究，2006（4）：101-105.

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［10］孟凡麟，闫宝龙，李俊霞.职务犯罪问题研究［M］.兰州：甘肃人民出版社，2003：316.

［11］美斯蒂芬·P·罗宾斯，玛丽·库尔特.管理学［M］.李原，等，译.北京：中国人民大学出版社，2004：370.

［责任编辑 罗海丰］

Outline of the Construction of Anti-corruption System

XIAO Shijie1，ZHANG Jie2
（1.Human Rights Research Center，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China；2.Research Office of Legal Policies，The Supreme People's Procuratorate，Beijing 100726，China）

To strengthen the system construction is the route that must be taken in the program of anti-corruption.The system construction includes the construction of a perfect system and strengthening of system implementation.The perfect system requires the establishment of anti-corruption“system”list，based on which the management system of civil servants may be perfected，the property declaration system according to the Chinese situation will be established，a system will be established to prevent the interest conflict of public officials，and the budget system and the financial supervision system will be improved.To strengthen the implementation of system requires the establishment of the“hot stove rule”，which will promote the system execution.A healthy social environment needs to be created for the system implementation by strengthening the punitive responsibility for violation of the system，regularly evaluating the system implementation situation，strengthening the responsibility sense of the competent departments，and enhancing the leaders’obedience of the system，especially enhancing the responsibility of the first leader.

anti-corruption system；system construction；system lists；system implementation

D630.9

A

1671-394X（2016）07-0005-07

2016-04-25

最高人民检察院检察理论研究课题（GJ2014C07）；广东省高校人文社科重大课题（2012JDXM_0026）

肖世杰，广州大学教授，法学博士，博士后，从事刑事法学、廉政法学研究；张杰，最高人民检察院法律政策研究室干部，法学博士，从事刑法学、检察理论研究。