我国自贸试验区的建设成效与布局

李　政(博士)　李光辉(研究员)

(作者单位: ①武汉理工大学，②商务部研究院;责任编辑：白宇)



我国自贸试验区的建设成效与布局

李政(博士)①李光辉(研究员)②

自贸试验区是我国新一轮改革开放的试验田。其基本功能定位是集投资、贸易、金融和科技创新等领域开放与创新于一体的综合改革试验区，全面对接国际通行规则、全面检验综合监管能力、全面提升治理能力、彻底改变行政理念、大幅度提高行政效率。其主要任务是通过制度创新打造适应新一轮改革开放的体制机制，探索改革开放的路径，形成可复制可推广的制度体系；营造国际化、市场化和法制化的营商环境，激发市场主体的活力等。从2013年9月上海自贸试验区挂牌，至今经过党中央、国务院批准的已经有11个，初步形成了以制度创新为核心、全面对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局。

一、 四个自贸试验区取得的成效

上海、福建、广东和天津自贸试验区设立以来，以国际高标准经贸规则为标杆，在贸易、投资、金融、政府职能转变等领域展开先行先试，积极推进各项体制机制改革，形成了数十项制度创新举措，真正发挥了改革开放排头兵和创新发展先行者的重要作用，取得了阶段性成果。

(一)高水平贸易便利化体系初步形成

四个自贸试验区积极实施国际贸易“单一窗口”，出台了大量便利措施，建设智检口岸、实施智能通关，推出加工贸易“自主核销”、原产地证书管理创新、“互联网+”免费报关等举措，通关效率提高50%以上，企业通关、物流成本也因此大幅降低。

上海自贸试验区通过开展亚太运营商计划、鼓励跨境电子商务等措施，促进了贸易结构由“货物贸易为主”向“货物贸易与服务贸易并重”转变，促进了贸易结构的升级，提升了竞争力；通过大宗商品现货市场等一批专业贸易平台的建设，初步建立形成了国际贸易单一窗口、货物状态分类监管等制度，有效地降低了企业成本，进一步与国际贸易通行规则接轨，使区内平均通关时间比区外降低41.3%。

(二)高水平投资管理体系初步形成

四个自贸试验区以负面清单为核心的投资管理体制改革，进一步提升了开放水平，吸引了外商投资企业在自贸试验区的集聚。自贸试验区在企业注册与投资管理服务等方面推出一系列创新举措，如“多证合一、一照一码”、“商事主体证照卡”、“一口受理”系统的推进，为企业节省了时间与成本。

福建自贸试验区在全国率先实施了“一照一码”，对企业实行了“一表申报、一口受理、一照一码、一章审批、一日办结”服务模式，企业的设立由29天缩短到最快一天，新设企业的数量快速增加；下放项目的审批权限，项目审批的时限由原来的一年降到90天左右，基本实现了企业办事不出区；形成了事中事后监管体系，建立了风险防控清单，开展了企业信用分类的试点。

(三)高水平的地方政府治理体系初步形成

天津、福建等自贸试验区陆续出台了自贸试验区条例，对自贸试验区的管理体制进一步明确规定，对投资、贸易、金融监管、财税、人才、法治等内容进行具体规范，为自贸试验区的运行提供了法律保障，也为建立高水平的地方政府治理体系搭起了基本框架。

天津自贸试验区为了配合《中国(天津)自由贸易试验区条例》，与国家相关部委出台了一百多个配套文件，初步形成了天津市政府治理自贸试验区的地方体系。

(四)金融开放创新体系日益成熟

四个自贸试验区与中国人民银行密切配合，在人民币跨境使用、外汇管理改革、融资租赁、金融协同创新等领域出台了数十条改革措施，进一步加大了对跨境贸易和投融资的金融支持，为促进实体经济发展发挥了积极作用。

广东自贸试验区在金融先行先试过程中，在大力推进跨境人民币业务创新、外汇管理改革、资本项目可兑换等方面取得了突破。在跨境人民币业务方面，前海蛇口片区是全国跨境人民币贷款第一个试点，政策灵活，开放度高，对企业跨境人民币贷款的限制较少。运行以来，试验区内人民币贷款业务备案金额已经超过1000亿元。

(五)服务国家战略作用突出

四个自贸试验区以服务国家战略为目标，不断深化各项改革试点，相继出台若干措施，在服务国家战略方面取得初步成效。

广东自贸试验区不断扩大对港澳的服务业开放，提出了对港澳进一步开放的负面清单；不断扩大行业与港澳行业对接的范围，已经实施了与港澳建筑、会计、医疗、法律等服务机构和职业人员经备案或许可后在区域内开展工作的业务，积极推进粤港澳人才合作示范区的建设；加强与“一带一路”沿线国家和地区的合作，推动企业走出去，打造21世纪海上丝绸之路枢纽。采用“片区港”联动的综合开发模式，以港口为切入点，以片区为核心，打造国际商贸物流平台。福建自贸试验区推出了两岸商品快速验放模式、台湾居民入境签证便利政策等多项对台开放合作措施。天津自贸试验区针对京津冀一体化，推进了“在京冀地区复制推广进口商品保税展示交易模式”、“与北京市服务业扩大开放综合试点对比互补试验”等多项改革创新举措，进一步服务于国家战略。

二、先行先试的区域发展布局初步形成

为了全面贯彻落实“十三五”规划要求，结合国家对外开放总体的战略布局和推进“一带一路”建设的需要，党中央、国务院决定，在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立七个自贸试验区。这七个自贸试验区将继续紧扣制度创新这一核心，进一步对接高标准国际经贸规则，以现有自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点和战略需要，增加差异化试点任务。

从布局上来讲，新设立的七个自贸试验区既有沿海、中部、西部，又有东北，再加上原来已经设立的四个自贸试验区，初步形成了先行先试的区域发展布局，成为服务国家战略、差异化特点明晰的对外开放引擎；从战略需要上讲，既与振兴东北老工业基地、西部大开发、中部崛起、长江经济带、“一带一路”等战略结合，又与国家新一轮改革开放的总体战略布局相一致。

辽宁省主要是落实中央关于加快市场取向体制机制改革、推动结构调整的要求，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。浙江省主要是落实中央关于“探索建设舟山自由贸易港区”的要求，就推动大宗商品贸易自由化，提升大宗商品全球配置能力进行探索。河南省主要是落实中央关于加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求，着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽。湖北省主要是落实中央关于中部地区有序承接产业转移、建设一批战略性新兴产业和高技术产业基地的要求，发挥其在实施中部崛起战略和推进长江经济带建设中的示范作用。重庆市主要是落实中央关于发挥重庆战略支点和连接点重要作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，带动西部大开发战略深入实施。四川省主要是落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带的要求，打造内陆开放型经济高地，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放。陕西省主要是落实中央关于更好发挥“一带一路”建设对西部大开发带动作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。上述改革要点，既有大宗商品贸易自由化、战略性新兴产业等地方特色浓厚的内容，也体现了与“一带一路”、长江经济带等国家战略的对接。七个自贸试验区所在省市在各自区域经济发展、对外开放以及吸引外资方面较为突出，根据不同的地区特点，设置不同的改革路径，体现的是区域战略布局和区域经济发展的总体考虑，能够达到探索改革深化路径、转型模式、培育构建主导产业提升竞争力的效果。

从特色定位来看，七个自贸试验区各有优势和特点。从七个自贸试验区的定位很明显地可以看出各自要完成的先行先试的任务。重庆、四川代表着西部地区特点，通过自贸试验区的建设，为西部地区的改革开放探索路径；湖北代表着中部地区的特色，结合长江经济带战略，为中部经济的发展探索路径；辽宁省是典型东北老工业基地的代表，结合东北现行的经济发展情况和模式，通过装备制造业的转型升级，探索东北地区经济发展的路径。

在布局和特色定位方面始终以“十三五”五大发展理念为指导，贯穿布局和定位始终。自贸试验区的核心是制度创新；统筹协调是自贸试验区发展的基本要求；坚持绿色发展是自贸试验区的发展方向；开放是自贸试验区发展的引领；共享是自贸试验区建设的目的。

三、自贸试验区发展的着力点

在制度创新的过程之中，前四个自贸试验区各有特色、成绩斐然，但也面临一些共性的困难与挑战，如改革创新呈现碎片化、各部门协同性不够、制度创新效果难以科学评估、政府官员传统的政治治理经验与自贸试验区开放创新的理念仍然存在差距，多种因素的存在制约了自贸试验区的建设和发展，影响了成效的发挥。下一步，要推进自贸试验区取得更大成效，需要我们在以下几个方面重点着力。

(一)加强对自贸试验区全盘的战略考量，形成推进合力

自贸试验区设立以来，各部委先后出台了系列文件支持自贸试验区建设，但这些文件仅从各自主管工作层面提出一些具体的政策措施。2015年12月出台的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》仅提出要继续深化自贸试验区试点，2016年3月公布的“十三五”规划纲要提出要提高自贸试验区建设质量，在更大范围推广复制成功经验，也没有明确自贸试验区的总体推进思路，令各方认识存在较大差异，在具体推进工作中步调也难以完全合拍。自贸试验区的各项改革分头推进，但牵一发而动全身，需要从国家层面加强对自贸试验区的总体谋划与战略考量，统筹自贸试验区与国家重大战略的关系，使各方统一推进思路，形成更大的合力。

(二)加强自贸试验区的互联互通，推动改革创新措施落地

当前，各自贸试验区充分发挥地方积极性，推出了许多特色鲜明的改革创新措施，但同时也出现了碎片化倾向，时常面临上通下不通、左通右不通的尴尬局面，影响了自贸试验区改革创新措施的落地。为此，需要加强自贸试验区的互联互通，打通自贸试验区与各部委、自贸试验区各部门与当地政府上级部门、自贸试验区内部各职能部门以及11个自贸试验区之间的阻塞环节，使自贸试验区既能内部互联互通，也能上下、左右互联互通，形成协同效应。特别是新批的七个自贸试验区要更好地复制已有四个自贸试验区的经验，并在此基础上，找到各自特色和先行先试的切入点，从而更好地推动改革创新措施的落地。

(三)理清自贸试验区制度创新的路径与边界

当前，自贸试验区制度创新的大方向已较为清晰，国际化、市场化、法治化、便利化成为自贸试验区制度创新的方向与指引，但制度创新的路径和边界并不清晰。实际操作中，自贸试验区的改革创新措施自下而上，一些可以由地方政府自主试验，而大量的创新措施属于中央事权，自贸试验区只能分头向国家各部委申请，形成重复劳动，导致效率较低。今后，我们需要充分发挥自贸试验区联席会议机制的作用，进一步总结自贸试验区制度创新的合理路径，明确自贸试验区创新的基本边界，使地方政府的制度创新举措能够有章可循。

(四)加强对自贸试验区制度创新的成效评估与研究

自贸试验区由一个增加到四个，在短短的一年时间里，形成了大量的制度创新举措。今后，如何评估这些制度创新的效果，以何种标准判定可以在全国进行复制，仍然是个难题，需要进行科学细致的研究。我们既需要考虑制度创新措施的静态效应，也要考虑动态效应；既要考虑单项措施的效果，还要考虑多项措施累加的系统性效果；既需要考虑制度创新带来的便利化，还要考虑制度创新增加的监管成本与风险。因此，应从多个维度进行科学细致的评估，才能得出相对客观的结论。

(作者单位: ①武汉理工大学，②商务部研究院;责任编辑：白宇)