从“革命”到“改革”：新中国法治思想的历史逻辑与实践检讨

2016-03-07郭亮

湖南科技学院学报 2016年11期

郭　亮

郭亮

（重庆大学法学院，重庆 400044）

中国共产党承载着中华民族法治救国、法治强国的百年夙愿。对于中共领导的新中国民主法治建设，可分为前后两个30年特定时期。前30年，新中国法治思想烙上了鲜明的革命印迹；后30年，改革成为新中国法治思想的主导逻辑。梳理考察这段历史，总结新中国法治建设的经验教训，对于当下建设法治中国具有重要的现实意义。

新中国；法治思想；历史逻辑；检讨

前后两个30年的关系问题，涉及各种社会思潮、社会群类、社会现象和社会矛盾，不仅“是一个将去今未远的历史与当下中国联系起来的问题”，也是“一个众声喧哗，并因此常在纷争之中而莫衷一是的问题”[1]。对于中国共产党领导的新中国民主法治建设，同样可分为前后两个30年特定时期。如何理性地看待这个问题，并从学理上阐明两个30年法治思想的历史逻辑，总结和检讨新中国法治建设的经验教训，不仅关系到中国法治建设的出发点、归宿点和历史传承，而且有利于凝聚法治和改革共识，同时对于当下建设法治中国、法治政府、法治社会也具有重要的现实意义。

一　新中国前30年：法治思想在曲折中摸索

新中国成立后，中国共产党领导制定了宪法、土地法、婚姻法等一系列法律法规，对维护社会秩序和恢复国民经济起到了重要作用。

首先，中共系统完整地提出了人民民主专政理论。早在建党之初，中共就明确提出建立“劳农专政”、“真正的平民政权”、“革命民众合作统治的国家”等主张。土地革命战争至抗日战争时期，共产党先是提出工农民主专政理论，在农村建立苏维埃割据政权，其后领导人民在敌后抗日根据地建立“三三制”政权。针对国民党一党专政的现状，中共七大又提出建立民主联合政府的主张。毛泽东说：“我们主张在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度，我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。”[2]国共内战爆发后，建立新民主主义共和国的构想化为泡影，但“建立一个怎样的新中国”，依然摆在中共面前。1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议的报告中首次提出“建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”，其后他在《将革命进行到底》一文中首次公开使用“人民民主专政”概念。9个月后，毛泽东发表《论人民民主专政》，指出“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”[3]新中国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，政体是以民主集中制为组织与活动原则的人民代表大会制度，这是中国革命和法制建设“不可移易的必要形式”和“必由之路”。该文精辟地阐述了共产党对国体、政体的认识，标志着中共民主法治观日渐成熟。

宪法奠定了新中国立国、治国的正统性和合法性根基。建国前夕，中共邀请各党派爱国人士代表组成政治协商会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。共同纲领作为临时大宪章，其主要功能是“革命建国”，本身并不符合共产党对于国家历史任务的判断。1953年1月，以毛泽东为主席，朱德、宋庆龄等33名委员组成的宪法起草委员会宣告成立。毛泽东曾对宪法起草小组成员说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法”；“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”[4]，这个规矩要立好。宪法草案形成后，征集到各方面意见118万多条，历经8000多人讨论、修改，1.5亿人参与建言，终于1954年9月20日第一届全国人大一次会议通过。“五四宪法”既以共同纲领为基础，又是对共同纲领的发展，它用根本大法的形式把人民民主和社会主义原则固定下来，构建了有别于西方社会契约论影响下的政治新秩序。它承载着近代有识之士立宪救国的理想，是自1840年“天下体系”崩溃以来，中国第一次在法理上真正重返“世界”，找到法治文明的自主性。

在党政关系方面，中共八大阐明了扩大社会主义民主、健全社会主义法制的重要性，强调“一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民的民主权利充分地受到国家的保护”[5]。党在国家机关中居于领导地位，并不是说“党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”[6]。在党法关系方面，董必武说道，“法律仍有它本身的范畴，不能说党把群众的政治意识提高了，就等于把群众的法律意识也提高了，所以那种把政治和法律完全混淆起来的看法也是不对的。”[7]刘少奇也明确表示：党委什么都干涉不好，“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子。检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争，不管任何机关任何人”[8]。在保障公民权利方面，毛泽东公开承认人民群众有权在宪法法律不禁止的范围内活动。针对匈牙利事件发生后我国有些学生闹事、个别农民闹社的问题，毛泽东指示：“于少数人闹事，第一条是不提倡，第二条是有人硬要闹就让他闹。我们宪法上规定有游行、示威自由，没有规定罢工自由，但是也没有禁止，所以罢工并不违反宪法。”[9]

1957年4月，中共中央决定在全党开展一次以正确处理人民内部矛盾为主题的整风运动。各界人士纷纷敞开思想，对党的政法工作缺点畅所欲言，提出了许多中肯的批评和建议。但形势很快逆转。6月8日，《人民日报》发表《这是为什么？》的社论，大规模反击右派的斗争开始了。党外民主人士、知识分子许多正确的法律思想被当作资产阶级法律观、反党反社会主义言论受到极其严厉批判，法律虚无主义由此滋生。随后开展的大跃进和人民公社化运动则把整个国家纳入了一元化的领导体制。群众运动式的大民主代替了宪法上规定的民主集中制，党和国家领导人对民主法制的认识急剧转变。1958年8月，毛泽东在北戴河中共中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好……不靠民法、刑法来维持秩序，人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。”[10]“要人治，不要法治”的思想很快在党内外传播开来。到1966年，毛泽东带头违反宪法法律，甚至发动下面起来造反。他说：“我历来主张，凡是中央机关做坏事，就要号召地方造反，向中央进攻。各地要多出些孙悟空，大闹天宫”[11]，党和国家的政治生活进入极不正常的状态。

文革全面爆发后，个人崇拜下的法律虚无主义已呈泛滥之势。“怀疑一切，打倒一切”，人民代表大会陷于停顿，全国掀起了“砸烂公检法”的浪潮，有很多人被批斗、抄家、非法囚禁，失去了任何人格尊严和人身自由，甚至被迫害至死。在1980年审判四人帮时，起诉书指控四人帮一伙直接诬陷迫害了72.9万多人，迫害致死的有3.4万之多，就连国家主席刘少奇也被强加了“叛徒、内奸、工贼”的罪名。当红卫兵前去揪斗刘少奇时，他拿出《宪法》抗议说：谁罢免了我的国家主席？要审判也要经过全国人民代表大会。你们这样做，是对国家的侮辱，是对宪法的践踏。但仍遭到无情的批判和斗争。[12]十年内乱也给中国法律教育和法学研究带来了毁灭性的打击。司法部部属的五所政法院校全部被撤销，老师被遣散、下放，校舍等被许多外单位所占用。一大批卓有成就的法学家如杨兆龙、韩德培、张友渔、杨景凡等被打成走资派、反动学术权威。据统计，1973年，在校学生人数只有36人，从1957年占高校总数的1.9%下降到不足0.1%，法学学术积累几乎等于零。[13]

二新中国后30年：法治思想在继承中开拓

1978年，伴随真理标准问题大讨论，法学界就“法治与人治”、“法的阶级性与社会性”、“法制建设与政治体制改革”、“党在宪法和法律范围内活动”等重大问题，掀起了声势浩大的讨论热潮，其时间之长、规模之大、影响之广，在新中国史上前所未有。梁漱溟率先在政协直属小组会议上发表“中国历史发展到今天，人治的办法已经走到了尽头。人们对法制的愿望更加迫切、更加果断了，中国的局面由人治渐入法制，现在是个转折点”[14]的言论，立刻引起法学界大震动。陈守一、陶希晋、谷安梁、李步云、张国华、韩延龙、张晋藩、沈宗灵等学者纷纷撰文专论。这场大讨论尽管在很大程度上纠缠于人治、法治的概念之争，但却使中共高层认识到“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性”[15]，并为此后方兴未艾的中国法治理论和实践做好了舆论准备。几个月后，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，再次明确“党的各级组织，领导干部和全体党员，都要带头遵守法律。必须坚持法律面前人人平等的原则。”中共将共和国重新拽进民主法制的轨道。

这其中，1982年宪法的颁布无疑是标志性的事件。“八二宪法”并未就党法关系问题遮遮掩掩，而是明文规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律”，“都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责”。这体现了中共在解决社会主义国家面临的法律权威与党的领导问题上所作的探索努力。宪法还贯彻了国家机构分权制衡的法治理念，如规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，从制度上避免了权力的过分集中。在保障民权方面，“八二宪法”不仅庄严宣告“一切权力属于人民”，而且对公民享有的权利自由之规定较之“五四宪法”14条增加到18条，处处充溢着以人为本的思想。在结构上，将《公民的基本权利和义务》由原来的第三章改为第二章，放在了《总纲》之后《国家机构》之前，表明国家权力来自于人民的授予，凸显了民权的基础地位。宪法还规定通过限制权力、提供物质保障等方式实现公民的权利自由。当然，坚定走社会主义道路作为总的原则始终贯穿整部宪法。彭真说：“小平同志让我抓宪法的修改工作，当时即确定了四点：第一，理真气壮地写四个坚持；第二，写工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；第三，写民主集中制；第四，写民族区域自治。这是宪法修改工作的指导思想。”[16]这种以法律制度弱化阶级斗争中政治暴力性的方式，有利于合作式法治秩序的形成。

市场经济的本质是法治经济，依法设定市场主体行为边界，建立公平竞争准则，有利于降低交易成本，使经济运行更加顺畅有效。邓小平强调：“坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动。这两只手都要硬”，[17]法制建设必须贯穿于经济改革的全过程。乔石出任八届全国人大委员长后即提出：“建立和健全市场经济法律体系，是培育和发展社会主义市场经济不可分割的组成部分。社会主义市场经济的发展，必须有法律来引导、规范、保障和约束”，因此“本届常委会一定要抓紧时机”，“在任期内要大体形成社会主义市场经济法律体系的框架”[18]。八届全国人大任期5年，审议通过市场经济方面的法律和有关法律问题的决定近60余个，公司法、合伙企业法、拍卖法、反不正当竞争法等在这一时期相继出台。

市场经济的确立和发展倒逼了中国法治化进程。1996年2月，时任中共领导人在第三次中央领导同志法制讲座上首次提出，依法治国“是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针”[19]。同年“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一个基本方针，列入“九五”计划和2010年发展规划纲要发展目标。一年后，十五大报告把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略，“法治”第一次庄严地载入了执政党的纲领性文件。及至1999年修宪，“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法总纲第五条。“法治”上升为国家意志，具有了宪法规范的最高法律效力。至此，新中国长达数十年的人治与法治之辩宣告结束，法治最终站稳了脚跟。

进入新世纪，中共开启了法治建设新征程，社会主义法律体系逐渐形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。2004年，“国家尊重和保障人权”、“保障合法私有财产权”等内容首次载入宪法。中共十七大对加强社会主义法治建设做出战略部署，强调把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来。十八届三中全会提出全面深化改革的60项任务中，事关法治建设的内容就涉及32条。十八届四中全会审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着执政党对法治的认识和实践上升到新的高度。《决定》关于“市场主体法无禁令即可为、政府法无授权不可为”、“重大改革必须于法有据”等论述，更是折射出中共打造法治政府和法治经济的坚定决心。

时下，社会变革加速，阶层分化严峻，加之经济社会转型犹未完成，新老矛盾叠加交织，因法治相对薄弱导致的各种弊病凸显。官方也公开承认：“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在。”[20]迈进“后立法时代”的中国法治建设，依然任务艰巨，路途遥远。

三新中国法治思想的理论反思与检讨

（一）新中国法治思想的历史逻辑

前30年，主导新中国法治思想的是一种革命逻辑。刚刚执政的中国共产党和站起来的中国人，都还保持着对阶级斗争的敏感，使得这一时期的法制建设烙上了鲜明的革命印迹。毛泽东强调，一定要守法，不要破坏革命的法制；董必武将“依法办事”概括为“有法可依”、“有法必依”两方面。然而好景不长，1957年开始的反右斗争，让中国法制建设步伐戛然而止，党和国家领导人最终放弃了法律之治，倾向于政策之治。文革更是给中国人上了一堂血淋淋的法制教育课，让人们深感到民主、法制、人权、自由、秩序、安全等诸价值的重要性，也让人们亲眼看到人治、专制给党和国家带来的巨大灾难。

后30年，中国社会各领域迅速转入革故鼎新时期，改革成为共产党法治思想的主导逻辑。十一届三中全会以来，中共提出加强民主法制建设，并把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。法制完备、主权在民、人权保障、权力制约、法律平等、法律至上、依法行政、程序正当、公平正义等重要的法治思想得到确立，法治逐步成为促进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。但这一时期的法治建设仍存在许多棘手甚至在某些领域有所退步的问题。

正如习近平指出：“这是两个相互联系又有重大区别的时期，本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索。”[21]不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。前30年的法治探索为后30年的法治实践积累了正反两方面经验，后30年的法治实践纠正了前30年的失误，是前30年的继承、反省、改革和发展。两个30年都统一于马克思主义法律思想中国化的历史进程中，也统一于中西法治思想冲突、融合、选择和重塑的历史进程中。这一进程至今仍在继续。

（二）新中国法治思想的实践检讨

第一，正确认识中国共产党领导新中国法治建设的失误。黑格尔曾经把人类哲学思想史比作“圆圈”，即“正反合”的曲线发展。如果我们把新中国法治思想史当作人类认识史来考察，同样会发现，前30年是新中国法治思想史上的第一个圆圈，后30年是马克思主义法律思想的又一次中国化，是对第一个圆圈的“反”。中共十八大以后，新一代领导人上台伊始便强调两个30年不能互相否定，拉开了新中国法治思想“合”的序幕。马克思主义认识论告诉我们，人类的认识不可能一次完成，正确的认识发展总是螺旋式上升、波浪式前进，总是在反复曲折中形成的，中共执政60多年来对法治的认识也不例外。世界上没有从不犯错误的人物，也没有完美无瑕的政党。无论是文革时期“无法无天”、专制盛行，还是改革三十多年日渐凸显的贪腐严重、诚信缺失、生态恶化等问题，都需要我们秉持辩证的心态，从历史条件加以说明，使人理解，切不可苛求于前人。因为任何情绪化的愤懑诅咒、或者简单化的一言以蔽之都难以有效吸纳、整合新兴诉求并引导社会前行，相反会进一步撕裂、侵蚀岌岌可危的改革共识和理性商谈的基础，也会加剧道德失范、信仰迷失和政府公信力的瓦解。杜牧在《阿房宫记》中曾慨叹，“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也”。作为一个负责任和有担当的执政党，中共应当正视历史上犯下的错误，深刻地总结和反思60多年来法治建设的经验教训，并通过全面深化改革和依法治国，努力解决前进中的种种问题，提高治国理政的能力。作为一名知识分子和法学研究者，我们也应该本着对国家、对民族高度负责任的态度，站得更高，看得更远，不仅看到问题，更要看到问题被重视和逐步解决；不仅专注于思考法治历史与现实，还应该提出解决问题的建议和办法。否则，我们就很难保证“后人而复哀后人”的悲剧不会重演。

第二，建设法治中国的根本前提是依宪执政、依宪治国。法治能不能厉行，关键还是看宪法有没有权威。从“制定宪法”到“依宪执政”、“依宪治国”，这既是中国人的民主法治理念，也是中国人的民主法治实践。纵观新中国颁布的四部宪法，“五四宪法”无疑是美丽的，它不仅凝聚了共和国缔造者的智慧，也寄托了中国人苦苦追寻立宪建国的梦想。遗憾的是，宪法通过仅八个月就发生了“胡风事件”，大规模违宪自此开始。1975年和1978年两部带有明显文革烙印的宪法，标志着中国民主法治建设陷入低谷。现行“八二宪法”历经四次修改。1988年宪法修正案规定了所有制多元化和土地权益的流转，促进了城乡经济大发展；1993年宪法修正案明确了国家坚持改革开放、发展市场经济的决心，为保障中国经济社会发展不走回头路提供了保障；1999年宪法修正案确立了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，突出民主与法治两大立宪原则；2004年宪法修正案又确立了人权原则，强化了宪法以人为本的精神。宪法与时俱进地修订，使其日渐获得至上的权威和尊严，宪法不再是徒有其名的“一张纸”。20世纪80年代每年的民告官案件不过几十件，如今民告官以及官方败诉早已不是新闻。据新华网统计，自1990年行政诉讼法实施到2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件；2013年，全国各级法院审结一审行政诉讼案12.1万件。深圳民告官案件从1987年至1989年的年平均3宗，上升到2013年的3840宗。[22]

第三，法治是推进国家治理体系和治理能力现代化的实践途径。鸦片战争以降，中国传统法律思想遭到西学的有力冲击，其碰撞之激烈，实为亘古所未有。强烈的刺痛感使有识之士从“天朝至尊”、“用夏变夷”的幻梦中醒悟过来，寻求变法图强之道。遗憾的是，时代变得太快了，列强逼得太紧了，政治事件一件接一件的爆发，历史还来不及对国人所提出的每一种变法方案进行深刻的反思和消化，就在如何“救亡图存”的时代主题下，非常功利地把它抛弃了。杨景凡先生对此评价道：“大多数思想家，包括康有为、梁启超、严复、章太炎等，在政治命运和思想观点上往往以喜剧开始，以悲剧告终，大起大落。”[23]历史的重任最终落到了中国共产党肩上。或许有人认为，共产党因其阶级基础、理论武装、历史使命等标注的先进性，只要取得政权，就天然具备了领导国家和社会的执政资格。但东欧剧变、苏联亡党亡国的事实表明，共产党也可能面临执政合法性资源的流失与枯竭，直至丧失执政地位。一国、一党何以盛衰兴亡？《韩非子·有度》曰：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱”。习近平同样指出：“历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。”[1]法治是中国共产党打通“中体西用”或“西体中用”的文化隔膜，在重新认识马克思主义法律思想、中华优秀法律文化精华、西方法治文明的有益成果基础上的一次伟大觉醒。毋庸讳言，中共领导中华民族走上法治的康庄大道，不仅承载了中华民族“法治立国、法治稳国、法治救国、法治强国”的百年夙愿，而且也是中共跳出“历史周期律”确保长期执政的重要抉择。

[1]方松华,杨起予.改革开放前后“两个30年”关系研究[J].马克思主义研究,2014,(3):43.

[2]毛泽东.论联合政府[A].毛泽东选集:第3卷[C].北京:人民出版社,1991:1056-1057.

[3]毛泽东.论人民民主专政[A].毛泽东选集:第4卷[C].北京:人民出版社,1991:1475.

[4]毛泽东.关于中华人民共和国宪法草案[A].毛泽东选集:第5卷[C].北京:人民出版社,1977:129.

[5]中国共产党第八次全国代表大会关于政治报告的决议[N].人民日报,1956-09-28.

[6]邓小平.关于修改党的章程的报告[A].邓小平文选:第1卷[M].北京:人民出版社,2006:236.

[7]董必武.关于党在政治思想方面的思想工作[A].董必武政治法律文集[C].北京:法律出版社,1986:330.

[8]刘少奇.政法工作和正确处理人民内部矛盾[A].刘少奇选集:下卷[C].北京:人民出版社,1985:452.

[9]毛泽东.在省市自治区党委书记会议上的讲话[A].毛泽东选集:第5卷[C].北京:人民出版社,1977:353.

[10]李锐.大跃进亲历记:下卷[M].海口:南方出版社,1998:13.

[11]薄一波.若干重大决策与事件的回顾[M].北京:人民出版社,1997:1278.

[12]全国人大常委会办公厅.人民代表大会制度四十年[M].北京:中国民主法制出版社,1991:119.