土地使用权权属争议行政化处理的反思

高富平　卞贵龙

（华东政法大学，上海200042）



土地使用权权属争议行政化处理的反思

高富平卞贵龙

（华东政法大学，上海200042）

摘要：基于行政机关的专业性和高效性优势，行政机关具有裁决土地使用权权属争议的先决权，但行政处理模式仍存在主体非中立、程序不规范、救济途径繁杂等问题，加之行政机关裁决积极性不高以及权利分置理论的影响，行政处理模式仅可用于解决历史遗留问题。当土地使用权正确登记后，争议解决路径应回至民事诉讼模式。

关键词：土地使用权权属争议；行政确权；民事诉讼确权

《土地管理法》第十六条规定，土地所有权及土地使用权发生权属争议时应由人民政府先行处理，争议当事人对处理结果不服的方可向人民法院提起诉讼，即土地权属争议行政（政府）处理的直接法源，政府也据此获得处理土地权属争议的裁决权，是我国长期行政司法实践的产物。但自《物权法》发布后，其三十三条亦有规定，对于物权归属存有疑义的利害关系人可请求确认权利，由此肯定物权确认请求权的正式法律地位。从广义上而言，一切涉及物权归属的纠纷均可通过当事人行使物权确认请求权化解，土地使用权作为理论上的物权种类之一①土地使用权的称谓并未得到《物权法》肯定，《物权法》仅将物权主要分为所有权、用益物权及担保物权三大类，建设用地使用权、宅基地使用权及土地承包经营权为用益物权体系下的子物权，考虑到此三类物权均为实化土地所有权价值而设，学理上将之合称为土地使用权以便研究，但其概念使用渐成通识之态。，对于其权利归属不明时的救济问题亦应援用《物权法》之理，通过民事权利救济方式定分止争。在此两部无适用位阶高低的法律面前②另有观点认为《物权法》具有法律适用优先性，如周江洪.以《物权法》与《土地管理法》的衔接为中心浅析土地承包经营权独立补偿问题研究。兰州大学学报（社会科学版），2011年，第5期，第135-136页。，如何协调各自适用范围，土地使用权权属争议解决路径的冲突问题亟待研讨。

一、现实解决路径解析

《土地管理法》③1987年《土地管理法》第十六条明确授权人民政府处理土地权属争议，而后的两次修订均未对此作实质性变更，故最新的2004年《土地管理法》仍保留此条款。首先赋予人民政府处理民事主体间关于土地权属争议的权利，此等处理行为在行政法上亦称为行政裁决，即行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷展开审查，并作出裁决的行政行为［1］。行政裁决在社会管理与行政司法中的行迹较多，涉及私法领域的不仅有权属争议裁决，还包括侵权赔偿争议裁决等④权属争议的裁决集中于土地、林地、草原、滩涂等自然资源的权属争议，《森林法》第十七条、《草原法》第十六条、《渔业法》第十二条对此均有规定；侵权赔偿争议裁决则体现在知识产权侵权领域。。但仅依此方向性法条无法解决实际生活中复杂多变的土地权属争议问题，鉴于可操作性考量，1995年国家土地管理局修订并发布《确认土地所有权和使用权的若干规定》，主要规范土地所有权与建设用地使用权的争议调处工作；随后，2003年《土地权属争议调查处理办法》出台，对于申请受理、调查取证、意见制定等具体工作作了较详细的程序性规范，并将土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件及农村土地承包经营权争议案件明确排除于行政处理范围之外。由此，《土地管理法》引导下的行政处理模式解决的土地使用权权属争议主要包括建设用地使用权争议及宅基地使用权争议，行政裁决即为这两类权属争议的现行解决之道⑤处理土地权属争议的全国性规范性法律文件仅此三部，但各地方人大、政府为落实行政处理实效纷纷出台地方政策法规以细化规范标准，地方规范文件数量多于百份。其中，安徽省、福建省及海南省等制定了地方性法规；浙江省、黑龙江省、辽宁省等省制定了政府规章；其他相关地方性规范性文件更为繁多，但均以细化以上三部法律未详尽之规为主，无实质性突破。。

尽管学界对于行政裁决的究竟是行政行为、民事行为抑或司法行为存有一定异议，但依通说之论，行政裁决是一种具有准司法属性的行政行为［2］，故争议当事人对行政处理结果不服的可依《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定向法院提起行政诉讼。但《行政复议法》第三十条又将土地使用权权属争议的裁决行为列为复议前置对象，并将省级人民政府对于部分确权裁决的复议决定设为最终裁决，不得再行寻求司法救济⑥《行政复议法》第三十条第二款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。，自然限制争议当事人将行政机关直接诉至法院的权利。但是，并非所有土地使用权权属争议经过行政裁决、行政复议和行政诉讼三重处理后均可化解，依《行政诉讼法》第六条规定，行政诉讼以行政行为合法性为审查核心，只要行政机关依法作出相应裁决结论，行政诉讼不能推翻已生效决定，当事人唯有服从该裁决所作的权属认定。即使行政裁决因其不合法性被司法审查所否定，但依《行政诉讼法》第七十至七十八条关于行政诉讼判决形式的规定，法院仅可撤销不合法的行政裁决行为，判令原行为作出机关重新裁决权属认定，法院无直接司法变更权⑦目前，法院的司法变更权仅限于行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的范围内，对其他行政行为法院无权变更。。因此，在此类争议案件的理想化处理模式下，争议解决路径极可能陷入行政裁决到行政复议再到行政诉讼的循环中，在此循环中，行政机关是争议解决的最终决定者，司法审查的作用极其有限。

当然，行政法学已意识到此类争议完全行政化处理的不当之处，故最高人民法院于1999年制定《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中明确“被告对平等主体之间所作的裁决违法（包括土地使用权权属争议裁决），民事争议当事人可要求人民法院一并审理民事争议”的调和方案⑧学界亦有称之为“行政附带民事诉讼”的说法，本文对此称谓不作评述，暂以法条中所述的“行政诉讼中一并审理民事争议”而论。，从而将民事诉讼与行政诉讼统一于同一审判。但从司法实效而言，仅此规则由于缺乏配套审理程序规范，并未引起实务应用的足够重视。继2014年《行政诉讼法》修订后，“行政诉讼中一并审理民事争议”的模式从司法解释内容走到正式立法层面，2015年出台的《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》则对“一并审理”模式下如何立案、审理规则、裁判形式等实际操作问题给出答案⑨两处司法解释皆为简称，涉及“行政诉讼中一并审理民事争议”的法条分别为《关于执行〈行政诉讼法〉的司法解释》第六十一条，《行政诉讼法》第六十一条，《关于适用〈行政诉讼法〉的司法解释》第十七条、十八条、十九条。。至此，土地使用权权属争议的现行解决路径已形成，即当事人申请人民政府调处（土地管理部门调查取证）→人民政府作出权属状态判定的行政裁决→若不服行政裁决，则申请行政复议（部分决定产生复议终局效力）→不服行政复议，则提起行政诉讼→行政诉讼中一并处理民事争议/行政机关重新作出行政裁决⑩考虑到协商和调解两种争议解决方式的普遍适用性，几乎全部民事争议均可援用，故此处予以省略。。

二、行政处理的正当性

由上述解决土地使用权权属争议的法律规则发展过程可见，尽管争议处理规则不断完善，但行政裁决的先决地位从未被撼动，改良之处也仅在行政处理后的救济路径上，政裁决在处理土地使用权权属争议时何以处于绝对优势地位，诸多学术论述中可归纳为以下两种观点：

（一）专业性保障

我国土地权属争议成因较复杂，多为历史遗留问题。新中国成立初期，为调动农民生产积极性，解放发展生产力，我国形成城市土地为国家所有，农村土地为个人私有的土地利用制度。随着社会主义制度推进与经济社会发展，1953年我国开始实行农村合作化，在从初级社到高级社再到人民公社的跃进过程中，私有土地逐步转为集体共有，国家通过高度集中统一计划控制与管理土地生产经营活动，土地任何权利均不能移转［3］。正因计划经济在此时期占绝对领导地位，土地使用权概念几乎被湮没，土地利用率低。十一届三中全会后，土地权利的使用、流转和保护成为土地改革重心，在城乡土地所有权二元结构下，土地使用权成为实化土地所有权通道。经过三十多年努力，至今形成城市土地主要通过出让及划拨方式利用，农村土地则通过批放宅基地与土地承包形式利用。但土地使用制度形成过程中，很多在建国初期土地改革时形成的权属争议并未得到妥善解决，当时土地利用实行多头管理、征地程序不规范、地籍登记不完善等遗留问题仍是土地所有权与使用权确权登记工作的顽疾。总而言之，我国土地使用权的利用经过私有到共有（公有）再到私有的历程，即在土地使用权私有化、财产化过程中出现断层现象，现今较多繁杂的土地使用权权属争议正源于此断层期间产权不明、管理混乱等历史原因。因此，要解决此类纠纷，必要政策知晓度、一定历史明晰感以及相应技术手段必不可少⑪土地使用权权属争议有时不仅是权利主体问题，还包括权利客体范围问题，如一些土地界限勘测、划定等工作，需要配备一定专业技术人员与设备。，在专业性方面行政机关较之司法机关具有一定优越性，可解决争议的历史源头问题，从根本上解决权属纠纷，这也是司法解决模式的短板。

（二）高效性优势

因行政机关的专业处理在一些权属关系错综复杂的历史遗留案件中略胜一筹，故行政处理时间成本大大缩减，争议当事人可在最短时间内实现自身利益诉求，行政处理高效率优势由此而生。此外，行政机关还掌握大量司法机关不具备的裁量权与各种权力资源，如减免税负、批租土地、给予特许经营权等行政手段，可通过不同资源调配，实现纠纷有效解决［4］。行政管理权的运用为化解纠纷另辟蹊径，在某些复杂的争议处理中不失为一剂良方。而且，行政机关的行政管理权具有一定主动性，在处理一定量的权属纠纷后可利用职权优势制定预防土地权属不明的规范性文件，起到预决作用，此为司法权的被动性所不及。基于行政处理的专业性与行政管理权优势，行政机关在处理疑难案件时往往比司法机关更具效率。因此，行政处理模式在土地使用权权属争议化解上仍有一席之地。

三、行政处理的反思

尽管行政处理处理部分权属争议确有优越性，但完全行政化道路并非畅通无阻，行政机关管理地位和裁决中立地位的价值冲突、程序保障匮乏、权力分置理论冲击等因素仍限制行政裁决制度对权属争议案件的适用性。

（一）裁决主体的非中立性

行政机关作为独立于争议当事人的第三方裁决机关，首先应保障裁决中立性与公正性，若裁决方与当事人存有利益关系则需回避争议调处，此点被所有司法诉讼、仲裁等公力救济制度强调，但在部分土地使用权权属争议的行政裁决中行政机关并非完全处于中立角度。如在土地一级市场中取得建设用地使用权只能通过出让或划拨方式，两种途径均由行政机关主导，若产生权属争议，行政机关难免不会为维护原有行为的正当性而作出有失偏颇的裁决；同样，宅基地使用权的取得仍以政府审批为前提，让行政机关承认审批错误不仅意味着工作失误，还会引发后续赔偿问题。所以，土地资源由行政机关掌控，当事人的土地使用权取得多源于行政行为，行政机关本位利益突显，让具有“当事人”身份的行政机关处理争议，无异于“自己做自己的法官”，有失稳妥。

（二）裁决程序的不规范性

各地方人民政府有权对土地使用权权属争议作出裁决，但政府究竟以何为据作出权属认定在法律层面并无详细确权规则，受程序工具主义观念影响，我国规定行政裁决的法律多以实体性授权为主，具体程序性规则极少［5］。《土地管理法》《确认土地所有权和使用权的若干规定》及《土地权属争议调查处理办法》对于裁决人员的选定、回避条件，行政裁决权的授权要求，调查取证规则等众多程序事项均“点到为止”，远不及《民事诉讼法》中程序设定标准。行政裁决作为一种具体行政行为也并未受到行政机关足够重视，行政机关执行较多的行政行为是行政许可、行政处罚、行政强制，而这三类行政行为均有单独立法调控行政权，但在行政裁决上尚缺统一规范，故各地方分别制定适用于本地的权属调处办法，但裁决程序尚不规范，间接破坏行政裁决程序统一性，颇有“各自为政”之感。

（三）救济途径的繁杂性

如前所述，行政处理救济需经行政复议后方可提起行政诉讼，加大救济的时间成本，而且行政诉讼未能终结性解决诉讼背后民事争议，若依行政诉讼裁判结果则仅能要求行政机关重新作出权属认定裁决，争议当事人不服新的行政裁决时还需重复复议、行政诉讼途径，这种非终结性司法救济大大延长争议处理期，实则形成法院“决而不裁”、行政机关“裁而不决”的尴尬局面，一定程度上导致行政、司法资源浪费。当然，当事人也可选择行政诉讼中一并审理民事争议的诉讼模式一次性解决纠纷，这是目前行政化处理模式采用的折衷方案⑫为解决行政诉讼无法解决民事争议的问题，学术研讨中曾提出四种方案：一是行政附带民事诉讼模式；二是赋予司法机关司法变更权，对不当行政裁决直接予以修正；三是对不服行政裁决的案件通过民事诉讼加以救济；四是在行政诉讼制度中建立当事人诉讼制度。参见王小红.《行政裁决制度研究》，北京：知识产权出版社，2011年.，但“一并审理”模式仍处于司法起步阶段，审理体系尚未建成，尤其在民行交叉案件的审理难题已困扰司法实践多年困境下，如何协调好行政诉讼与民事诉讼的程序交织及实体权利认定的冲突问题有待深入探讨。

（四）行政处理的退化趋势

21世纪后，我国立法上出现大量取消部分行政裁决制度的修法浪潮，诸如《水法》《渔业法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水土保持法》等众多设有行政裁决的法律被修改，行政裁决领域不断缩小，而新法也不再创设行政裁决，如《土地承包经营法》将土地承包经营权的权属纠纷解决完全脱离行政处理模式，转而采用仲裁或民事诉讼的私权救济方式提供争议化解方法。行政裁决设定领域范围减小，有其制度本身不善之因，更有行政机关裁决积极性及权力分置理论的影响。

换言之，行政裁决制度的衰落与《行政诉讼法》将行政裁决纳入可诉范围有关，在行政裁决司法审查制度施行之初，行政机关对此极抵触，因为行政机关作为居间处理民事争议的第三方，本与案件无实质利害关系，但却可能因为裁决不当被诉至法院，即使将应诉所耗人力、物力问题暂置一旁，败诉后的赔偿问题更让行政机关困扰［6］，故而出现行政机关裁决积极性低下现象。较多享有行政裁决的行政机关主动放弃行政裁决权，但为避免背负行政不作为责任，便采用较为实用的行政调解方式处理争议⑬行政调解作为非强制性行政行为，对行政相对人并无实际约束力，故为不可诉行为，行政机关采用行政调解处理纠纷即可避免被诉情况。，更有通过立法规避成为行政诉讼被告，放弃行政裁决权的情况［7］。

但行政机关的主动性不高并非导致行政裁决退化的根本原因，权力分置理论的深化才是行政机关退出行政司法领域的关键。土地使用权权属争议的萌芽期正是我国法治进程缓慢、甚至倒退的改革前期，当时我国司法体系尚未健全，但当事人之间的争议不能永远搁置，行政机关此时代替司法机关处理部分私法上的争议确能解一时之需，在审判力量较薄弱的历史期发挥积极作用，但终究非万全之策。我国国家权力体系不是由三权分立理论架构，但通过权力分立实现权力制衡仍是一种现实需要［8］。所以，私法上的争议应由私法救济（民事诉讼）而非行政裁决解决。无充足理由，行政机关不应介入私法上的争议解决，否则会破坏国家机关之间的权力分工，导致行政权与司法权作用范围重叠⑭对于行政裁决权是行政权还是司法权的问题学界亦有讨论，如沈开举认为行政裁决是行政机关行使法律委任司法权的表现，本质上行政裁决是一种司法权，只不过行使的主体由传统的司法机关变为行政机关，这样的解释也可以算是为行政处理民事争议正位的一次探索。参见沈开举.委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的行政谈起.郑州大学学报（哲学社会科学版）, 2007年，第1期.。现今行政裁决的退化体现避免公权过度干预私权领域，行政权过度挤压司法空间的发展趋势，符合我国经济发展从计划走向市场的转型规律［9］。

民事争议的行政处理制度走向衰落，并非意味着土地使用权权属争议可以脱离行政处理框架，立即走上私权救济道路。《物权法》第三十三条确立的物权确认请求权是私权受私法保护的立法表现，在法律上重申以民事司法手段救济民事权利原则。所以，一旦取得物权法意义上的土地使用权，任何权属争议均应纳入民事确权诉讼范畴，由民事审判机关审理，此时行政处理的专业性、高效性优势并不明显。相反，司法机关对完全意义上的私权纠纷处理更具专业性，当事人也理应寻求司法救济而非行政救济；而法律未承认的物权（土地使用权）发生的权属争议，往往基于历史遗留原因产生的产权不明纠纷，行政机关在处理此类问题时比司法机关更具优势，对于此类权属纠纷民事司法处理方式则应让位于行政处理模式⑮但是，这也不是绝对之论，限于国内的土地确权登记工作尚未全部完成，农村较多地区的宅基地和承包地权利人尚未取得权利证书，但在现实法律生活中亦未否认其土地权利，其权利取得、变动行为仍可依照民事权利的规则规范。其中一些基于民事法律事实（如宅基地转让、互易等）发生的权利争议（以农村宅基地纠纷为主），可以根据案件的具体情况选择适用民事诉讼方式解决。。但需注意，若要继续沿用行政处理模式解决历史遗留问题，上文讨论的行政处理弊端应尽快完善，对此学界研讨成果较多，其中较典型策略即制定专门行政裁决法，对行政裁决的制度定位、裁决范围、裁决机构独立性、相关程序规则等问题作出详实规定，以此最大化降低裁决行为负面效应⑯完善措施可参见王小红.《行政裁决制度研究》.北京:知识产权出版社, 2011年，第216-220页.。另外，在行政裁决的救济途径上，“一并审理”模式在立法上取得显著进展，但其启动程序仍为被动性选择，在当事人不选择直接处理民事争议时，法院也无能为力，故而从司法效率角度考虑，法院可通过行使释明权——申请在行政诉讼中一并审理民事争议的方式提醒当事人可直接解决根本问题，并向其说明不选择“一并审理”可能造成的不利，以此彻底解决争议。

因此，解决土地使用权权属争议的关键在于区分土地使用权何时成为物权法上承认的物权，并以此为基础针对不同权属争议类型分别运用行政模式与民事诉讼模式协调处理。基于私权应遵循司法救济原则的思想，已进入私法领域的土地权属争议应通过民事确权诉讼解决，而根源于行政行为或历史遗留原因的权属争议仍可保留行政调处的处理方式，继而走向行政诉讼司法审查终点。但此行政处理是解决历史遗留问题，随着土地确权登记工作的普及与完善，在土地使用权完成无误的初始登记后，行政处理退出历史舞台，是社会发展的必然趋势。

四、以土地登记为区分标志的争议解决路径

土地权利不同于一般债权，其权利的享有需辅以一定公式手段方可得到法律承认，《土地登记办法》第二条也将作为典型不动产物权的土地所有权（集体）、建设用地使用权、宅基地使用权等土地权利纳入登记范围。所以，现实生活中的大部分土地权属争议往往表现为广义登记错误导致的权属争议，而仅从争议成因角度抽象争议解决之策并不具有现实操作性，故本文拟从土地登记错误表象入手，类型化梳理权属争议时的确权路径。

物权法定原则要求物权的设立、变动模式均由法律限定形式展开，土地使用权的物权属性由登记行为表征于外部，登记对于土地使用权不仅具有对外公示效力，更具有权利归属初始确认作用，唯有登记的土地使用权才能进入民法调整的权利领域，得到民事交易规则保护⑰登记对土地承包经营权仅具公示效力，无法律确权作用，土地承包经营权是唯一采用登记对抗主义的土地使用权。；未经登记的土地使用权仅是事实上的物权，在权利构成形式上不完整，民法如何为其提供保护仍是难题，此时行政手段介入不妨为解决之策。

基于此，土地使用权权属争议可分为两类：其一，尚未完成初始登记的权属争议；其二，虽已完成初始登记，但登记权属与事实权属相异，即登记错误时的权属争议⑱此登记错误指广义的登记权利与事实权利不一致情形，不仅限于登记程序错误，也包括登记基础错误。，其中，登记错误既可能源于登记法律事实不当⑲土地使用权的初始登记往往基于行政机关的地籍管理行为，在法律上可看作事先权属确认。1986年建立城乡统一的地籍管理制度后，全国各级土地管理部门一直致力于土地登记发证工作，但由于土地登记工作面广、量大、情况复杂，在登记过程中，因主观或客观因素，时有发生错登、漏登情况。参见马奇的《土地权属争议调处实务》.杭州:浙江大学出版社, 2008年。待初始登记完成后，土地使用权的权属变更则属移转登记，在移转登记过程中发生的权属争议则多发于买卖、赠与、继承等民事行为异议，此时登记错误与行政机关无关。，也可能仅是登记机关疏忽导致登记权利不实。即此时的权属争议表现为：一是登记行为本身不合法律规定，登记机关在登记程序上出现不合法，由此导致登记权利与真实权利不符；二是登记机关虽在登记过程尽到合理审查义务，登记程序无瑕疵⑳⑳虽然《物权法》第十二条和《不动产登记暂行条例》十八条、十九条已明确：登记机构可就有关登记事项询问申请人；若需进一步查明登记事实的，登记机构还可以要求申请人补充相关证明材料，必要时也可以实地查看。这些带有“实质审查”色彩的登记程序并非所有物权登记过程必经之路，只有在登记机关展开形式审查过程中发现形式欠缺，不能完整地证明物权归属与内容时才会进一步审查登记背后的原因事实，所以登记过程中的审查仍以法律规定的形式审查为主，部分内容以实质审查为辅，登记机关的行为不当主要集中于登记程序问题。，但权利登记依据的基础行政行为（土地征收、土地划拨、行政裁决及其他涉及土地权利的行政行为）或基础民事法律关系（土地出让、土地权利转让行为、共有财产的分割、财产继承等）出现法律问题。

在土地权属登记错误情形下，有关真实权利人如何实现权利救济问题我国早期法律并未述及，《物权法》出台后对此加以规定，填补立法空白，该法第十九条规定更正登记与异议登记两种制度。依《物权法》第十九条，土地权属登记错误时，只要登记权利人同意或真实权利人拥有权属证明，即可要求登记机关更正登记；即使登记机关未予以更正登记，权利人亦可申请异议登记，并在法定期限内提起诉讼，待确认权利后，由登记机关根据确权结果予以登记。故而更正登记可作为解决争议的首选之策，在更正登记不足以实现权利救济时即进入诉讼程序。从司法可操作性上考虑，各类土地使用权权属争议的解决路径可归纳如下：

（一）土地使用权尚未完成初始登记。此时若发生权属争议，则可发挥行政机关积极作用，利用其专业优势，依“遵循历史，面对现实”的土地权属调处原则展开权属确认，并完成土地权利登记㉑㉑此时的确权行为并非行政裁决，本质上属行政确认行为，是行政机关对权利归属的初次判定，一定意义上可视作赋权行为。。

（二）登记程序合法，但基础行政行为不当。当登记依赖的行政行为出现问题时，当事人可提起行政复议、行政诉讼审查行政行为的正当性。若行政行为合法性存在瑕疵，被法院依法撤销，争议当事人则可依行政机关作出的新裁决行为确认土地权利归属，再依据该裁决办理更正登记，实现权利回复。当然，当事人亦可依《行政诉讼法》第六十一条申请人民法院解决行政诉讼同时，一并处理民事争议，通过民事诉讼直接解决确权问题。

（三）登记程序合法，但基础民事法律关系不当。此时不涉及历史遗留问题及土地权利取得的行政行为合法性，行政机关不应介入此种私权纠纷，当事人则应通过民事诉讼方式确定土地权利真实归属，凭借民事裁判文书至登记机关处办理更正登记。

（四）登记程序不合法，但登记基础无法律瑕疵。针对此种仅是登记机关程序上的登记错误，当事人可就登记程序不合法提起行政复议或行政诉讼，通过行政行为救济路径实现权利救济。

（五）登记程序不合法，且基础行政行为不合法。此时登记错误为行政机关混合行为所致。理论上权利人可就登记行为及登记基础行为分别寻求救济，即权利方可先行要求解决登记行为的合法性问题，但即使登记行为被纠正，也会因基础事实不当导致登记事实与真实的权属状态不符。当事人依然需要再行申请审查基础行政行为的正当性问题，既然基础行为与登记行为存在逻辑先后关系，所以理顺基础行为创设的权利义务关系是化解争议的根本，当事人可直接参照第二种情形处理方式解决权属争议。

（六）登记程序不合法，且基础民事法律关系不当。此时发生民事与行政纠纷的交叉问题，当事人可选择先行提起行政诉讼，要求审查登记机关登记行为的合法性问题，同时申请人民法院一并审理民事争议；也可直接提起民事诉讼，先理顺当事人之间的民事法律关系，明确权利归属，再申请更正登记，必要时可依据《民事诉讼法》第一百五十条规定中止民事诉讼，先行处理登记行为的合法性问题，再处理民事争议㉒㉒登记行为与登记原因均有不当的案件仅为民行交叉案件类型之一，处理此类纠纷更复杂，选择民事先行、行政先行抑或“一并审理”处理模式不可概论，需结合具体案件事实有别为之。。

五、结语

我国的土地制度发展史及土地利用制度决定土地权属争议的繁杂性，既有事实层面的技术性困难，也有法律层面的制度性困惑，还有历史性的曲折历程与沉重负荷［10］，妥善解决各类权属争议应根据不同成因区别对待：基于土地政策变迁、土地管理制度混乱等历史遗留原因导致的权属争议处理权仍应归属行政机关，通过行政机关的专业高效性优势和社会管理手段解决此类争议；基于土地登记、土地征收等具体行政行为引发的权属争议需通过《行政复议法》与《行政诉讼法》架设的行政救济途径实现权利保障；而土地权利在流转过程中，因为买卖、赠与、互易、继承、共有等民事行为引发的权属争议则应转入民事诉讼的救济路径，通过人民法院实现土地争议的定分止争。不过，并非全部土地使用权均可视为完整的私权，如基于行政划拨方式取得的建设用地使用权名义上虽为私人所有物权，但划拨土地使用权本身附带公共利益，并非依民事权利的创设规则产生，权利流转受限，在行政权主导下的划拨土地使用权权属争议是否应转至民事确权路径仍需关注。

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作者简介：高富平（1963-），男，华东政法大学财产法研究院教授，博导，研究方向为财产法。

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

文章编号：1672-3805（2016）02-0033-06

收稿日期：2016-03-01