辽宁民族地区“三农”问题对策

张晓庆，陈明华，左 莉

(1.大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116605；2.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110004)



辽宁民族地区“三农”问题对策

张晓庆1，陈明华2，左 莉1

(1.大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116605；2.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110004)

在调研辽宁民族地区“三农”发展现状的基础上，深入分析辽宁民族地区“三农”发展存在的问题，并有针对性地提出：加强基础建设，重在自主创新；切实采取措施，化解农业风险；建设美丽乡村，促进农民增收等对策建议。

辽宁民族地区；三农问题；发展对策

推进社会主义新农村建设以来，现代农业发展迅速，粮食生产实现了“十二连增”，农民增收实现“十二连快”。但是农村发展滞后、城乡差距较大的局面仍未根本改变。研究“三农”问题仍然是当前工作的重点，而民族地区经济与其他地区经济发展的差距更是制约中国经济发展的瓶颈。辽宁省是一个多民族杂居的省份,有51个少数民族,670万少数民族人口,约占全省总人口的16.02 %,从分布上看有8个民族自治县，7个民族聚居县和县级市，77个民族乡。仅8个民族自治县面积达3.4万平方公里,约占全省总面积的23 %。辽宁是全国民族工作的重点省份之一。深入研究辽宁省民族地区“三农”问题，对于辽宁省经济社会的协调发展具有重要的现实意义。

一、辽宁民族地区“三农”问题发展现状

近年来辽宁省委、省政府明确提出以县域经济为重要载体，把建设新农村确定为实现辽宁全面振兴的三项重点任务之一。辽宁农业综合生产能力得到了很大的提升,不仅成为全国13个粮食主产省之一,而且在蔬菜、水果、水产品、畜产品等优势特色产业方面在全国也占有十分重要的地位。目前农业综合实力跃居全国第10位，为今后的发展奠定了坚实的基础。辽宁省又是一个多民族省份，是全国民族工作大省之一。少数民族人口绝对数排全国第五位，少数民族人口占总人口比例数排全国第十位。辽宁省重视民族地区的农业发展，近年来先后启动了“兴边富民行动”、建设“全省少数民族农业产业化基地”、“百乡万户工程”等，极大地推动了民族地区的农业现代化进程。

为了切实解决民族地区农民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，2014年辽宁省民委不断加大扶贫工作力度，积极争取省扶贫办等部门的大力支持，向民族地区投入省以上财政专项扶贫资金12 357万元，占全省扶贫资金的33 %。2015年初，省政府制定下发了《辽宁省少数民族发展百乡万户惠民工程实施方案》，已纳入2015年省政府重点民生实事。每年用于百乡万户工程的资金总额不低于1亿元，整合带动其他资金4亿元以上，将有力地促进少数民族和民族地区经济社会发展。总体目标是从2015年起到2017年，每年覆盖100个以上乡镇，实施发展生产、改善民生、科技培训等惠民项目300个。预计50万户民族乡村群众受益，2015年15万户、2016年17万户、2017年18万户。以实现民族地区农村和少数民族群众与全省同步小康的目标。目前辽宁省民族地区农业综合生产能力显著增强，主要农产品产量大幅度增加，农业和农村经济出现了可喜变化。

二、辽宁民族地区“三农”发展存在的问题

1.农村基础设施薄弱

民族地区贫困人口比重高，农业生产基础设施和物质技术装备条件薄弱。尤其是农田水利和交通方面。交通条件普遍较差，有些地方公路等级低，路面狭窄、路况差，抗灾害能力差。农民辛苦一年收获的瓜果、蔬菜、粮食等作物由于交通条件限制无法及时运出的情况时有发生。村屯路段的改善更是农民受益最直接、要求最紧迫的问题。农田水利是保证农作物优质生长的前提，据调查,当前普遍存在农村水利设施薄弱，年久失修，以农田水利为重点的农业基础设施普遍陈旧老化。农业生产呈一家一户各自为政、分散经营的现状，水利设施在运行中管理无序。有效灌溉面积少，排水设施不完善，农民变成靠天吃饭，保收不稳定，农民增收困难。农业基础设施建设滞后显然已成为农村发展最为突出的制约因素，管理使用机制也亟待规范。

2.农业抗风险能力差

辽宁省是自然灾害频发地区，近年来气候变化异常，极端天气事件明显增多，防御难度增大。台风、干旱、洪涝、冰雹等不可抗拒的自然灾害给农业生产都可能带来极大危害。2007年3月，一场大雪袭击了辽宁省大部分地区，这场雪灾使全省农业损失高达120多亿;2014年辽宁遭遇1951年以来最严重的夏旱，全省有25.97万人、8.50万头大牲畜因旱灾临时饮水困难。全省作物受旱面积2 736.53万亩，55座小型水库干涸，341条中小河流断流，17 363眼机电井出水不足。因旱受灾的阜新蒙古族自治县20.99万亩大田绝收。目前，辽宁耕地的沙化面积多达420万亩，约占辽宁总耕地面积的8.3 %。辽宁农业耕地的有机质含量平均低于1 %，其中有1 500万亩农田的有机质含量仅为 0.5 %。由于工业和城市污水灌溉及农药、化肥、农膜的过度使用，使农业生产的资源环境逐年恶化，农业发展所面对的风险日趋严峻。因此，要稳定农业发展，就必须建立和完善农业风险保障机制[1]。辽宁民族地区的农业发展更是面临着包括自然、资源、市场等多方面的风险。现代设施农业虽然抗灾能力强,但目前设施农业生产个体户占绝大多数，规模化、标准化、信息化水平较低，设施装备种类少。技术含量、适应性和成套性还有待提高。因此，必须深入研究建立农业风险等保障机制，提高农业规避风险的能力。

3.农民生活质量较差

多年来，辽宁省各级政府在提高农民生活质量、农村公共服务投入方面做了大量的工作，取得了显著的成绩。然而，经过调研民族地区的一些农村，看到农民的生活质量与城市居民的生活质量存在很大差异。农村公共服务建设滞后，公共文化设施不足，卫生基础设施落后，农民因病返贫现象时有发生，导致生活质量下降。尽管现在已经是“全民媒体”时代，多数城市人都可以通过论坛、微信、微博等方式发出自己的声音，但农村缺少在公众媒体发声的渠道。农民生活中使用的绝大多数工业品和城市居民相比质量有很大差距。

三、辽宁民族地区“三农”问题的发展对策

1.加强基础建设，重在自主创新

(1)加强基础建设。民族地区许多农产品在种类和品质方面具有天然优势,但由于基础设施供给不足, 加大了产品交易成本，失去了市场竞争优势。应当从农村基础设施现状出发，针对安全型、生存型、提高型三个档次，坚持“因地制宜、尊重民意、远近结合、体现特色、量力而行”的原则。多方面筹集资金,加强基础设施建设，优化投资环境,以实现经济的良性循环。一是完善交通运输网络,以农村公路和县乡公路改造为重点,全面完成乡村公路改造工程,构筑布局合理、衔接顺畅的现代综合交通体系；二是加强农田水利设施, 开发多种水源，尽可能以最安全、最便捷、最低廉的方式，向农村供水，满足农村人畜用水。对目前还在使用的农业基础设施,需定期进行维修检测,严重失修老化的设施予以更换,提高水资源利用效率；三是加强电网改造,建设装机容量大的变电站,保证群众生活和工业的用电需求；四是加强邮政通讯设施建设,增加通讯装备,建设高质量的通讯网络设备,保障信息的通畅；五是加强基础设施有效的建后管理机制。农村公共基础设施建成以后,往往出现重建设轻管理的现象,缩短了这些基础设施的使用寿命。加强农村基础设施建设，有利于农业生产的发展、农民生活质量的提高。

(2)发挥本地优势。农村基础设施建设是一项功在当代、利在千秋的事业，必须放眼未来。目前，农村公共基础设施的供给一般都是自上而下的推行,这必然使供给和需求产生偏差。发达国家城乡统筹发展，农村基础设施比较完善。英国政府在规划制度上非常强调中央集权、区域统筹和公众参与，并且强调规划建设的适度超前。欧盟国家的农村发展也是必须规划先行，规划方式是自下而上由地方社区主导，即在规划之前更多的注重民众参与。切实有效的建设农村基础设施，需要借鉴发达国家经验，与中国实际相结合。充分发挥农民在农村基础设施建设中的主体作用。一是充分调动广大农民群众的积极性，让广大农民自觉参与到农村基础设施项目建设中。通过“一事一议”制度，农民群众自我组织、自我建设、自我管理和自我监督 ，保证基础设施建设的顺利进行；二是充分发挥乡镇政府的职能。在制订村镇发展规划时，围绕农民需求进行谋划，引导农民投工投劳、投资投物。应加大在经济、政策等方面对乡镇政府的支持力度；三是充分发挥本地区社会各方面的力量。包括学者等所有关联的人们，提高民众的参与能力；四是加强对基础设施规划的检查监督，完善相关基础设施的技术标准，确保规划的顺利实施。

(3)重在自主创新。中国农业科技自主创新总体水平不高，模仿式、跟踪式和低水平重复式研究较多。辽宁省2014年颁布了《辽宁省自主创新促进条例》，提出了农业科技创新方向。应以此为契机引导自主创新。一是增加农业科技创新投入，为科技创新提供条件保障。加快推进前沿技术研究和基础研究，在农业生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造技术、精准农业技术等方面争取有重大自主创新成果；二是面向产业需求，着力突破农业重大关键技术和共性技术，切实解决科技与经济脱节问题。着力突破农业技术瓶颈，在良种培育、节水灌溉、农机装备、新型肥药、疫病防控、加工贮运、循环农业等方面取得一批重大实用技术成果；三是立足民族地区特色产品，研发以林、果、畜、中药材、保健品等地方优势资源为主的生产、加工产业，培育出一批骨干企业和优势产品。例如：岫岩的绿色食用菌产业发展势头良好，清原县依托自身地处长白山余脉的地理优势，大力推广中草药种植产业，本溪县的林业产业潜力巨大，新宾、桓仁、宽甸、阜新、喀左等县市在绿色农产品种植和深加工等方面具有较好的基础。进一步深挖民族地区特色产业发展具有良好的前景；四是全面推进农业产业化，推进国家农业高新技术产业示范区和科技园区建设。以龙头企业带基地，基地带农户的模式，形成产业链 。完善农业科技创新机制，有计划有层次地提高企业自主创新能力。

2.切实采取措施，化解农业风险

(1)提高科技含量。自然环境、资源条件、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素的影响，在农业生产和经营的过程中，对农业生产、农民增收和农业竞争力会带来很大风险。因此，增强农业抗风险能力，是现实的重大课题。而抵御风险的重要手段就是发展高科技农业。当前，在西方发达国家，科技对农业增长的贡献份额已达到70 %-80 %，中国也达到了42 %。由于民族地区大专院校、科研院所较少，技术力量弱科技水平较低。结果造成多数民族地区以初级农产品为主，抗风险能力低下。改造传统农业，必须利用技术革新的成果，促进农业由量变上升到质变，使农业能够持续、安全、稳定地发展。一是充分利用农业生物技术、农业信息技术、设施农业技术、节水农业技术、核农业技术、多色农业技术等农业高技术来改造传统农业。积极推广农业机械化、化肥的合理使用、塑料的应用、精细施肥技术、农膜覆盖栽培等新技术；二是利用科技成果对农产品进行精深加工，提高层次，化解风险，实现从大农业向强农业的转变；三是通过民族地区农业产业化基地建设,打造优质品牌,开拓占领市场；四是通过科学普及、培训，让更多的农民成为新型职业农民。实践证明科技是农业发展的不竭动力，是解决农业问题的根本出路。

(2)强化设施农业。设施农业使传统农业逐步摆脱自然的束缚，实现农产品的反季节上市。作为农业增效、农民增收、抵御农业风险的有效途径，越来越被广大农民认知和接受。辽宁省以日光温室为主体的设施农业起步较早，一直处于全国发展水平的先进行列。全省设施农业面积突破1 000万亩，稳居全国第一位。从辽南到辽北，绵延不绝的温室大棚不仅成为辽宁农村独特的风景线，更是辽宁农民增收致富的好帮手，特别是在较为落后的辽西地区，发展一亩日光温室就能带动一户农民脱贫。但是，从总体上看，辽宁省设施农业在设施自动化、管理科学化、生产标准化、经营产业化等方面还需要进一步提高[2]。一是加大投入力度，引入多元化投资机制。坚持“政府投入为导向、农民和企业投入为主体、社会投入为补充”的原则，为设施农业的稳步发展提供有力支撑；二是做好促新强旧，争取设施农业效益最大化。对原有建造简陋、设施装备和生产水平低下、效益差的温室大棚加强改造。使设施农业经济健康、有序、可持续发展；三是因地制宜，扩大生产规模。辽宁民族地区设施农业发展水平参差不齐，应本着“因地制宜，相对集中，规模经营，提高质量”的原则，努力将设施农业由一家一户分散建设逐步发展到联户连片集群建设。比如朝阳市充分利用可开发的荒山、荒坡、荒沟、荒滩，不仅减轻设施农业建设用地的压力，还实现了设施农业大发展。据调查,2015年朝阳市设施农业累计面积达到200万亩，总产值实现150亿元，农民人均纯收入达4 500元以上。成为辽宁省设施农业第一大市，提前3年实现了户均一栋致富棚的目标。还进行了品种更新换代和新品种的引进，提高了农民的组织化程度，增强农业抵御各种风险的能力；四是加强设施农业技术培训，建立农业信息科技网络。突出示范作用，使设施农业给农民带来的实惠越来越大。

(3)健全农业保险。农业基础设施薄弱，一旦遭受自然灾害或发生意外事故，靠天吃饭的农民是最大的受害者。目前农业实行家庭联产承包责任制，个体农户生产规模小，仅靠单门独户的力量对各种风险的抵御能力低下。甚至出现多年致富、一灾致贫的状况。自从农业保险引进中国以来,越来越凸显其在农业风险管理体系中的作用。但是由于农业经营风险复杂，农业保险发展历史起点低，真正从农业保险中受益的农民，依然非常有限。农业保险仍面临很多困难和问题需要解决。一是建立农业保险保障机制，应有相应的法律匹配，政策支持。如美国早在1938年制定的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》、法国的《农业保险法》等。辽宁应根据本地区的实际情况, 在广泛开展各项农业风险调研的基础上, 逐步建立和完善农业风险保障机制的相关法律、法规和政策；二是完善农业保险补贴政策。根据国外实施农业保险的成功经验，农作物保险的费率一般在 2 %-15 % 之间，高于其他财产保险，而它所面对的是广大的低收入投保人。从事小规模种植业的农户，一般来讲大多缺乏投保的支付能力，更不愿意再“额外”负担一定的保险成本。高费率与农民的低收入是农业保险推广的瓶颈[3]。完善保险补贴政策，规范保险运行机制，才能确保参保受灾农户迅速恢复生产、推动农业保险工作可持续发展；三是扩大承保覆盖面，尤其重灾保险。辽宁省通过政府支持和行业参与，已探索了“政府主导型”、“政府补贴型”和“龙头企业牵头型”等三种农业保险模式。开发和即将开发出以畜禽和水稻旱作等多种农产品为对象的农业保险产品。还应建立以政策性农业保险为主、商业性保险为辅的多元化农业保险机构；四是提高农民的投保意识。目前参加农业保险的多数是农资企业或农业科研机构，农民大部分投保意识不强。金融机构应加大农业保险的推广宣传力度，提高农民对农业保险的认知水平。建立健全农业保险基层服务体系，在农村建立网点，提供专门的农业保险服务。

3.建设美丽乡村，促进农民增收

(1)建设美丽乡村。2013年农业部以促进农业生产发展、人居环境改善、生态文化传承、文明新风培育为目标，正式启动“美丽乡村”创建活动。在少数民族中，由于受环境条件及风俗习惯的限制，改造生活环境任重道远，除了需要资金投入，还要引导广大农民改变一直延续的生活习惯。一是着力改变民族地区农村人居环境，以提高民族地区农民生活质量、保护利用农村自然生态、改善村容村貌、带动农村产业发展为目标，全面推进村庄环境整治。形成生态宜居、环境优美、生活便利、特色鲜明的乡村面貌；二是改造农民住房，尤其改造旧村和危旧房。提高农户建房的标准，改厕、改灶、改牲畜圈、建造沼气池；三是完善通村道路、供电、供水、排水、网络、通信等基础设施。应用生物质能源、环境协调、资源节约、整体优化的循环经济农业可持续发展模式；四是建立村庄整洁管理和约束机制，开展美丽乡村示范村建设，整治乡村生活垃圾。例如：辽宁省凤城满族自治县大梨树村经过办企业、建市场，彻底改变大梨树村的面貌后，目光盯准了农村旅游。他们创办了农业高科技示范园区，引进了美国、日本、泰国等10多个国家和地区的奇花异草和珍稀果蔬。还发展了农家特色的餐饮，修建了药王谷、联珠三湖、仿古新村等大型景区，仅五味子和葡萄藤蔓盘绕成的环山绿色长廊，就长达18公里。2014年被农业部评为“中国美丽乡村”，近年来起到了示范作用。目前大梨树成为“全国农业旅游示范单位”，年接待游客20多万人次，旅游收入超千万元。

(2)开发特色产品。民族地区由于独特的自然条件, 良好的生态环境，多样的物种资源，盛产丰富而独特的农产品。要突出民族地区农业产业化的亮点,就是培育和发展具有民族风采的特色经济,使产品在市场竞争中占有一席之地。一是发挥区域优势, 形成特色产业。抓好特色产业示范基地建设,加大对特色农业产业基地的扶持；二是立足民族地区的特色产品，实现“一县一业”“一村一品”。选择覆盖面广、牵动力大、效益好的项目；三是依托民族地区优势资源，促进特色农产品深加工。吸引知名企业到民族地区投资，因地制宜的组织农产品订单化、产业化、标准化、商品化、科学化；四是发展乡村旅游，打造休闲农业。辽宁民族地区古朴的村庄作坊，原始的劳作形态，土生的农副产品，独特的乡风民俗，具有城镇无可比拟的贴近自然的优越条件。应将政策引导、政府扶持和市场运作等有机结合，建立乡镇与交通、农业、水利、环保、工商、文化等部门的合作，不断延伸乡村旅游产业链，为农民带来实惠。

(3)推进城乡一体化。重点是农村城市化和农民充分就业，加快民族地区农村城市化进程是彻底解决农村问题的根本途径。一是科学配置城乡资源，推进城乡规划体制并轨。建立城乡新型户籍管理制度, 健全城乡统筹就业创业制度，理顺城乡发展一体化社会管理体系；二是积极发展现代农业，提高农业产业化、规模化经营和组织化水平，夯实城乡发展一体化产业基础。推进发展二、三产业，促进劳动力转移。构建民族地区特色明显、空间布局合理、产业联系紧密、基础设施共享的产业发展新格局；三是推进重大基础设施建设，如供电、供水、供暖、供气、垃圾及污水处理等市政设施向农村延伸，加强农业信息化。农村社区具有和城市基本一致的功能，农民享受均等的公共服务。桓仁满族自治县作为辽宁省城市规划试点县，全县实施了农村信息资源共享工程，新增电视、电脑 1000余台，广播电视覆盖率达99 %，实现了城乡网络一体化；全县近百村充实了文体设备，建立了文化广场。新建书屋50余个，图书增加10余万册；扩建了10余所乡镇卫生院，农村参合率达90 %以上。体现了公共服务城乡全面均等化，具有良好的示范作用；四是农村城市化必须围绕农民需求，调动农民自身的积极性和热情，维护农民的合法权益，确保农民的土地财产权。还应建立农村社会保障制度，逐步在医疗、养老和最低生活保障方面实行城乡统筹，实现城乡保障一体化。

[1] 胡今.建立和完善辽宁农业风险保障机制[J].商场现代化，2008(35): 266.

[2] 郎立新, 史书强, 张鹏, 等.辽宁省设施农业发展分析[J].园艺与种苗,2011(1): 54-57.

[3] 唐福春.建立健全我国农业保险制度的几点思考[J].景德镇高专学报，2011(9):57-59.

(责任编辑 董邦国)

Problems Concerning “Three Agriculture” in Liaoning Minority Regions

ZHANG Xiao-qing1, CHEN Ming-hua2， ZUO Li1

(1.College of Economic and Management, Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116605, China; 2.College of China and law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110004,China)

Based on the investigation and research about the present situation of “three agriculture” in Liaoning minority regions, this paper probes into problems concerning “three agriculture” development in Liaoning ethnic regions and puts forward the following proposals: strengthen the construction of infrastructure, emphasize innovation, take practical measures, reduce agricultural risks, build beautiful countryside and increase farmers’ income.

minority regions in Liaoning; problems concerning “three agriculture”; development strategy

2016-06-29；最后

2016-07-20

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(20150507) 。

张晓庆(1957-)，女，辽宁沈阳人，教授，主要从事经济统计、市场调查与预测研究。

2096-1383(2016)06-0582-05

F327

A