我国法治评估“地方化”的理论反思

尹 奎 杰

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)



我国法治评估“地方化”的理论反思

尹 奎 杰

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

我国法治评估存在着三种类型。但这些类型中都存在一定的“地方化”取向，表现为评估标准和指标体系设计的地方化、评估范围、对象和内容的地方化、评估主体和评估程序的地方化，并容易产生法治的“地方割据”化、碎片化和局部化、机械化和教条化、无灵魂化和精神缺失等问题，形成这些问题的原因在于我国法治存在着一定的法治地方中心主义、法治地方保护主义、法治地方保守主义、法治功利主义和法治工具主义倾向。必须处理好法治评估中的相关问题和几个基本关系，以推动法治评估的科学、客观和公正。

法治评估地方化；地方法治评估；评估标准；客观公正性

自20世纪80年代下半叶以来，法治评估(evaluation to rule of law)作为一种“量化方式”测量与评价一个国家或者地区法治水平或者法治程度的做法，已经被国际上大多数国家广泛接受或者采纳。在我国，浙江省杭州市余杭区于2006年开始推行国内第一个地方法治评估试点，一些省、市、县随后也相继开展各自的地方法治评估实践，以建立法治评估指标体系、立法评估、法治政府绩效评估等方式开展法治评估工作。总的说来，这些评估工作，对于衡量我国地方法治建设水平、推动我国法治方面起到了一定的促进作用。但是，由于各地的法治评估基本上都是从各自发展和法治建设情况出发，并未从全国法治的整体和大局上来设计评估指数，其评估的标准和内在的质量能否得到有效保障，是值得深思的。

一、地方法治评估与法治评估地方化

法治评估，是指由法治评估主体依据一定的评估程序，描绘和测量一个国家或者地区的法治状态并为法治发展提供有效预期的一系列活动[1]8。评估制度在域外率先起源于经济领域，后来被逐渐推行到政府改革和治理过程中，用以作为政府绩效考核的重要参考。后来，政府的这一做法又被引入到立法部门，作为评估立法水平和质量的一种监督保障制度。在国外，法治评估发端于上世纪50-60年代的社会指标运动[2]63和法律与发展运动[3]21，形成了以构建法治评估指标体系作为评估该国或者地区法律和治理状况的经验和做法。迄今为止，国内外法治评估主要有四种类型：

第一种类型是“学者型”法治评估，旨在通过专家对法治状况进行评价，借以推动和促进社会发展和法治发展。这种评估是在政府推动或者引导下，以学者为主体进行的，主要以1968年美国学者伊万(W.M.Evan)建立的包括70项具体指标的法治评估指标体系为代表[4]43-45，描述和评估了60年代美国的法治发展状况，这一做法也带动了70年代初美国哈佛大学法学院的一些学者对拉美国家法治状况的评估活动*在1971年，斯坦福大学法学院在美国国际开发署专项拨款资助下，以梅里曼、克拉克与弗里德曼等人为代表的一批学者，历时5年时间，对欧洲和拉美国家的法治状况进行了评估，并将评估情况汇集成书，于1979年出版，这本书的名字是《大陆欧洲和拉丁美洲的法律与社会变化》。书中，作用运用定量比较法，描述了拉美和欧洲的法治状况。这一评估从本质上来说，是美国政府资助下学者对法律输出情况的一种反馈式研究，是美国法律意识形态输出在学术界引起的一种反映。。“学者型”法治评估开创以“量化方式”对法治状况进行评价的法治评估先河，在评估中，学者或者专家构成了对政府法治状况评估的主导力量，其所提出的标准或者指数也成为推动政府法治建设的重要参考。

第二种类型是由社会第三方进行的“社会型”法治评估，例如世界银行的“世界正义工程”体系评估(The World Justice Project，简称WJP体系)和香港地区的法治评估。“世界正义工程”体系的评估，是由美国律师协会前主席威廉·纽康姆创立的非营利组织以社会上独立的第三方身份开展的评估。该评估广泛涉及了很多国家和地区，其评估指数经历了由简单到复杂的发展过程*这一评估所形成的指数报告，在2014年的指数中包含了4个普遍原则、9项主要因素和47项具体指标，覆盖了99个国家的所谓法治的“操作化解释”。根据这一组织的报告，该指数主要用以描述法治的以下几个基本目标：即限制政府权力、根除腐败、开放政府、基本权利、秩序与安全、监管执法、民事司法、刑事司法、非正式司法等方面。。在香港，这种评估模式是由香港社会服务联合会发起并赞助实施的，评估的内容包括了“法律的基本要求”、“依法的政府”、“不许有任意权力”、“法律面前人人平等”、“公正地施行法律”、“司法公义人人可及和程序公义”等方面的内容[5]147。

第三种类型是“绩效型”法治评估，主要是对国家的专门法律机关进行专项的法治评估。包括对立法绩效、政府行政绩效、司法绩效的评估。例如以台湾地区推行的以推进政府公共治理为目标的政府绩效法治水平评估模式，重点评估政府在推进公共治理的“法治化程度”、“政府效能”、“政府回应力”、“政府透明化程度”、“防治贪腐”、“课责程度”、“政府的公共参与程度”等七个方面的绩效与法治化水平[6]136。又如国内某些省市开展的立法后评估、司法水平评估或案件质量评估、法治地方政府评估或者法治城市评估[7]66-67等等。

第四种类型是法治风险评估。法治领域的风险评估是为了防范在重大决策领域、重大突发事件、涉及生产安全、食品药品、能源环境等领域的重大风险，防止出现相关领域的社会风险和法律风险，所进行的风险评估*风险评估(Risk Assessment)是指，在风险事件发生之前或之后(但还没有结束)，该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的工作。即风险评估就是量化测评某一事件或事物带来的影响或损失的可能程度。。例如，我国在2007年公布施行的《突发事件应对法》，在第5条中规定了“重大突发事件风险评估体系”的制度；2009年公布施行的《食品卫生法》规定了国家建立“食品安全风险评估制度”，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估；2010年国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》要求完善“行政决策风险评估机制”，这些都是从防范上述领域的社会和法律风险角度所创建的制度体系。

在我国，各地方开展的法治评估基本上都是借鉴上述四种办法开展的，但却不同程度地体现了“地方化”倾向。所谓法治评估的“地方化”，是指在法治评估过程中，单纯从本地区经济社会发展需要出发，针对本地区特定的法治状况制定评估标准、评估范围、评估对象和指标体系，并由各地方自行组成评估主体、自行设定评估程序和自我评估当地法治建设情况的做法。法治评估“地方化”的倾向，主要表现在以下三个方面：

一是法治评估标准和指标体系设计的地方化。法治评估的目的应当是服从于并且服务于国家法治建设的总目标的。按照党的十八届三中全会的要求，“推进法治中国建设，建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,“维护宪法法律权威”,实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”是法治评估的目标。这一目标，是从国家的整体法治建设出发设计的，各地的评估标准和指标体系，也必须建立在这个总目标的基础之上。但在目前的地方法治评估实践中，各地的指标体系和评估标准却千差万别，各行其是，极不统一。各地只单纯地考量本地因素设计指标的类型、层级、内容和权重、而不考虑法治总体要求和内在一致性。通观这些指标体系，我们无法获得对于法治中国的整体性认识，更无法确信这种评估办法有助于法治的整体推进。法治评估标准和指标体系设计的随意化和主观性，究其根本，是由于各地对于法治标准或者法治原则理解不同，特别是对中国特色社会主义法治体系、法治中国的理解与认识不同造成的。各地参考和借鉴的标准很多是来自于香港或者国外的做法，但在学习域外经验的同时，割裂了地方与中央的联系，割裂了局部性与总体性、特殊性与统一性的联系，多样性淹没了整体性和协调性，导致了法治评估标准和指标体系的地方化。

二是法治评估对象、范围和内容的地方化。应当说，法治评估对象、范围和内容，应当与法治的对象、范围和内容相一致，也就是说，法治建设需要什么对象、范围和内容，法治评估也要围绕什么样的对象、范围和内容展开。目前有的地方法治评估没有把本地方党的执政情况作为评估内容和对象；有的地方没有把反映社会心理对法治的认知度、认同度作为评估内容和对象；有的地方虽然列出了一些内容，例如保障人权和增进人民福祉，但并未把这些内容作为重要的指标或者内容来对待；只是关注本地方法治建设直接面对的具体问题设计相关的指标体系，不能从全面的、长远的、整体的、宏观的角度来设计评估框架和内容，使法治评估对象粗略化、法治评估范围局部化、法治评估内容简单化；只是考查立法、执法、司法、守法和法律监督等法治领域，忽略对法治文化、法治精神、法治心理、法治状态、法治环境等方面的考查。

三是法治评估主体和评估程序的地方化。法治评估主体的地方化，是说各地进行的法治评估，其评估主体都是由各地自己组织或者发起成立的，其评估启动主体都是各地的党政机关，而其组建的具体评估实施主体又不尽相同，不但人员选择范围不同，而且工作人员选择的标准和要求也不统一，无法实现评估标准的统一性，造成评估主体的混乱。另外，各地法治评估程序也是各行其是，在工作流程、评估环节、评估步骤和行为规范上更是五花八门。

二、我国法治评估“地方化”带来的问题及原因

我国法治评估“地方化”，不但折射出我国法治建设水平不高，各地方法治建设水平良莠不齐的状况，也反映了我国法治建设任务的长期性、复杂性和艰巨性。

(一)我国法治评估的“地方化”带来的问题

1.法治的“地方割据”化

“地方割据”，原来用于指称某行政区域脱离其国家或地区的统治范围与领导，独自形成治理体系、各自为战，分别管理各自的经济、政治、社会、军事等方面事务的行为。现代法治要求国家的法治是统一的，是反“地方割据”的。以立法为例，一个国家必须有统一的法治要求或者法治原则，要么统一于这个国家的根本法律——宪法之上，要么统一于这个国家的基本法治原则或者基本法治精神之上。前者如成文法国家，后者如不成文法国家。但二者都要求法治从内容到形式两个方面的统一，而不是地方法治的“各自为战”。法治的反“地方割据”首先要求地方立法在形式上统一，要具备统一性，就是要求在立法标准、立法权限、立法原则、立法程序、立法目的等方面有统一性，各地方不能各搞一套。其次要求在司法上有统一性，强调司法来源与司法标准的统一性，也就是司法案件的审判不能“同案不同判”。再次，它要求行政或者执法上具有统一性，既要强调执法权的来源、权力属性和权力行使的统一性，更强调其在行政或者执法标准、行政或者执法程序、责任和结果上的统一性。此外，在守法、法的监督各个方面，法治也要有统一性。强调法治评估在立法、司法与行政等方面的统一性和强调反对法治评估的“地方割据”化，与强调法治本身在立法、司法与行政方面的统一性和强调反对法治本身的“地方割据”化是高度统一的，它并不是要否定地方法治的特殊性与区域性。例如，在2015年新修订实施的《立法法》中，将地方立法权扩大至设区的市，就是强调地方立法重要性的表现。然而，在推进地方法治过程中，一定要防止那种割裂国家法治统一性、片面强调法治的地方特殊性、片面强调法治为地方经济发展“保驾护航”的做法，要从法治大局和全局出发，着力解决法治“在整体性与特殊性”之间存在的问题和矛盾、“法治作为学理概念的精确性与承担实践功效的载体之间的矛盾”[8]47，为法治发展的统一性、均衡性和整体性贡献各地的成功经验。

2.法治的“碎片化”与“局部化”

法治的“碎片化”，是指法治的原则或者精神被肢解，法治的系统性、整体性、完整性被降低，法治系统被破坏，显得零零散散，支离破碎，法治系统中各个子系统之间相互割裂，不能有效衔接和互相联系。杨解君教授把这种由法治地方化带来的法治“碎片化”和子系统之间的割裂现象概括为两种情形，一种情形是“事域割裂”，另一种情形是“地域割裂”，因此，杨解君教授主张用“系统论”观点来进行“碎片整理”[9]108。事实上，在地方法治评估中，法治评估的“地方化”不单纯地造成了所谓的“地域割裂”，也同样造成了“事域割裂”，各地不同的评估指数体系又进一步强化了这种“割裂”的程度，使得不同地区的法治评估不但在地域上各自为政，各有一套标准，而且在对不同的法治子系统评估办法上，也各行其是，五花八门。法治的“局部化”，是说在地方法治评估中，由于过分关注法治系统中某一处或者某几处子系统的相关指数，进而在这一处或者这几处的法治评估中比重过大，指数设计不均衡，使得与之相关的领域被过分重视；忽略了法治的其他方面，造成法治重心失衡或者有失偏颇的法治评估结果出现。这也是有学者所说的法治“失重”与“失衡”在地方法治评估中的体现。例如，过分强调地方执法评估中行政主体、行政权力的某些指数，就会忽视地方执法评估中的相对人参与权利、行政程序以及行政责任的指数。

应当说，法治的重要价值目标之一，就是要实现法律统治意义上的均衡，这种均衡是法治承载的诸多价值如秩序与自由、公正与效率、权利与功利等方面的平衡，体现在指数设计上，就是要实现其“既能评价执政党、立法机关、政府、司法机关法治化的发展水平,也能评价经济文化社会及生态文明法治化的状况；既能全面评价保障人权、维护社会公平正义的发展进程,又能全面评价保障民生、增进人民福祉的法治成效。既能对法治建设的进程状况作出客观的评价，又能引导社会公众自觉参与法治指标体系建设，反映社会心理对法治建设的认知度，反映人民群众对法治建设的支持度与满意度；既能全面、准确、科学地反映法治发展的现状和水平，又能在指标数量上做到少而精，使指标体系的宏观构建和微观设计科学明确。”[10]实现法治评估的主观与客观的统一。

3.法治的“机械化”与“教条化”

尽管法治评估无疑给地方法治建设“绘制”了“蓝图”，提供了“标准”，明确了“要求”，但是，如果把地方法治评估提供的指数或者框架体系教条化对待，就容易导致地方法治建设的机械化和教条化。那种试图在法治建设上“按图索骥”、凭借法治评估指数体系就可达到“毕其功于一役”的做法，是不足取的。

事实上，法治是动态立体和多向度的，而法治评估是静态的和单向度的。评估只是对法治的一种静态的指数化的描述，并不能完全反映法治的全貌。毕竟法治评估所采取的抽样法、问卷法、调查法等都是“不完全归纳”，而且这些方法也只能体现法治建设或者法治发展水平的外在的、形式上的特点，对于法治价值、法治理念、法治精神、法治文化等要素很难用“量表”“测量”出来，也无法用数学化的方式准确“描述”或者“表达”出来。

因此，如果过分放大地方法治评估指数的功能，就会把地方法治建设片面化、平面化，使法治评估流于表面和形式，变成某种程度的“走过场”或者“自我粉饰”，法治评估的结果也不真实，对实际的法治建设则只能是有百害而无一利。

4.法治的“无灵魂化”和“精神缺失”

由地方法治评估可能造成的法治“无灵魂化”或者“精神缺失”，是指对法治的一些现代精神或者法治原则，无法以具体的指标化方式列入到评估表中，使评估指数缺少精神性或者原则性指引，造成法治建设“表格化”。例如，在法治原则或者现代法治精神中，理性原则是重要的精神性内容，它不但是所有法治主体都要遵循的基本原则，也是所有法律规则、法律制度和法律体制机制运行的基本支撑之一，它如何通过评估指标体系得以确立呢？又如，法律的道德性，又如何通过评估指标体系具体化或者可操作化呢？

法治是形式正义与实质正义的统一，是法治精神与法治实践的统一，是法治观念与法治行动的统一，是法治内在要求与外在要求的统一。尽管一些地方法治评估中尝试解决对实质正义、法治精神、法治观念、法治文化、法治心理方面的测量与评价，但这些尝试与评价还很难达到法治建设要求的高度，很难使这两者统一起来。一方面，地方法治评估的设计者们似乎并未找到勾连或者统一二者的桥梁或者中介，另一方面，恰恰由于地方法治评估中狭隘的地方视域、立场和目的，导致了法治地方中心主义、功利主义等情形的出现。

(二)我国法治评估“地方化”的原因

本文认为，造成我国法治评估地方化的原因有：

第一，法治的地方中心主义。就是完全从本地方法治出发，强调本地方法治的特殊性和局部性，不考虑国家法治的整体需要或者全局，割裂地方和国家的法治联系。目前，地方法治评估不但在评估的主体、内容、对象、指标体系、评价标准和程序上完全是“地方自主”，而且对于其借鉴的“先进经验”也是“各自为战”，既缺乏上下协调，也缺少横向沟通，甚至演变成为地方“自我中心”的法治。

第二，法治的地方保护主义。而在法治评估中，由于过分关注和强调本地方法治的“相对独立性”和“特殊性”，不愿意也不重视学习国内其他地区法治的先进经验，总是强调地方的“差异化”和“自我利益”，导致法治评估和法治建设的“封闭化”，既没有开放的法治心态和勇气，更缺少外界的监督和广泛社会参与的可能，使得法治建设“一潭死水”、“静止僵化”。

第三，法治的地方保守主义。表现在法治评估中，就是片面强调本地方的传统与区域特殊性，不注重用发展的、持续的、变化的和动态的眼光来设计评估指数，更不能运用发展的、持续的、动态的和变化的眼光来对待地方法治评估工作，对外来经验简单照搬或者机械照抄，使指数套用变成“常态”，缺乏批判精神和务实勇气。特别是各地方在法治评估中“单打独斗”，未能建立法治评估“平台”，不能有效对话、协调统一行动，这样，优秀的法治资源和先进经验就得不到充分借鉴。

第四，法治的功利主义。就是试图为法治建设画好“时间表”，制定好“路线图”，希望按照这张“时间表”或者“路线图”迅速完成法治建设目标，达到法治建设预期。就复杂、丰富的法治实践来说，这样做带来的实践影响可能是负面的甚至是消极的，不但容易造成所谓“法治大跃进”，甚至带来法治的“自说自话”[11]20-26。法治的功利主义容易助长法治建设方面的“攀比心理”，使各地在评估指数“指挥棒”下，打造法治的“政绩工程”，试问这种“为了评估而评估”的指数对于法治建设本身有何益处呢？正如姚建宗教授和侯学宾博士在《法治大跃进批判》一文中指出的那样，“这种迫切希望确证中国特色社会主义法治模式在实践中得到成功的思想和行动的背后，恰恰是一种‘革命浪漫主义’思想在支撑”，这种思想有着重要的历史进步意义，但“也容易导致一种逻辑上的‘极端’，体现形式就是对法治目标设定和实现过于自信和乐观，法治政府目标实现的‘时间表’设定就凸显出推动法治建设的政府的这种心态。另外一种‘极端’的体现就是从‘经济决定论’走向‘法治决定论’，对法治的推崇在实践中形成一种‘法律万能论’”[12]21。

第五，法治的工具主义。尽管学界对“法治工具主义”有不同的理解，但一个基本的理论共识是，“法治工具主义”是把法治作为工具，作为实现某种社会目标的工具或者手段[12]23。中国古代的法治传统带有十分明显的“法治工具主义”特征。然而，在当前地方法治评估中，有这样一种倾向，就是把地方经济政治社会发展中的某些方面的问题设计指数，希望通过法治评估这一“工具”，实现其相关的社会目标，忽视了法治的实质的指标如权利与正当程序、法治精神与法治心理、法治意识与法治观念、法治文化与法治环境等方面的指标。

三、解决法治评估地方化问题应处理好几个基本关系

正确处理法治评估地方化的相关问题，应当理顺以下几个基本关系。

(一)正确处理中央与地方关系

毛泽东同志在1956年《论十大关系》一文中指出：“处理好地方和中央的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[13]32按照当时新中国初期的国情，毛泽东同志强调，要解决好这个问题，就是要在坚持中央的统一领导的同时，扩大地方权力，给地方更多独立性，让它办更多事情，既要发挥好中央的积极性，又要发挥好地方的积极性。毛泽东认为，完全的“条条”统治(中央集权)不好；完全的“块块”统治(地方分割)也不好，而比较合理的情况是：建立相对灵活的国家权力架构，使国家在整体利益上达到中央与地方的权力平衡。为此，毛泽东提出了以下几项措施，包括提倡同地方商量办事(对话机制)；经济事务上中央与地方分工(如中央管工业、关系国民经济的事情；地方管农业、商业)；地方之间要顾全大局、互助互让[13]31。

在当前的法治评估中呈现出来的法治评估“地方化”问题，实质上是地方法治评估权力过大问题，反映出在处理法治建设问题上中央与地方权力不够协调、权力分工过于下移、中央与地方的纵向权力领导体制体现不够充分、各地联系不够紧密、沟通不够协调通畅等问题。虽然各地的法治评估基本上都委托了评估工作小组以课题研究、项目推进的方式，力求使法治评估客观、中立、科学、准确，但是，这些评估的发动主体基本上仍然是地方的党政机关，评估的价值取向仍主要以本地方需要为主，容易造成法治的“条”“块”分割。因此，要特别注重协调法治评估中的中央和地方关系，注重既要加强中央领导，也要调动地方的积极性，使中央和地方能够协调推进。

在国内一些学者看来，解决地方治理和法治评估中的地方权力过大问题的关键，在于以法治化方式推动合理权力结构的形成。例如，以法治化方式实现权力的结构化、促进权力结构的协调化、权力结构的可控化和有序化[14]23，把实现“中央与地方关系的民主化、科学化和均衡化作为处理中央与地方关系法治化的现实目标”，提出了“建立中央与地方关系法治化中权力划分的动态性协调机制”，并要处理好“地方自治”、“垂直管理”等问题[15]24-25。

本文认为，地方法治评估问题，从本质上来说是法治运行的监督问题和法治评价问题。作为一种对法治状况“监督”和“评价”活动，就要保证所进行的监督和评价具有客观性、权威性、中立性、科学性和程序正当性。在评估活动中，评估主体事实上具有一定的“话语权”，如果评估主体和被评估对象是同一的，那么就很难保证评估的客观公正。为此，由中央统一发布评估的标准、程序、评估主体的组成和要求等，是更为科学合理的做法，这种做法要比当前各地自主评估要具有更大的优势。在中央统一确定标准的过程中，还要注意原则性与灵活性相结合，考虑各地方的不同需要，实现中央与地方在法治评估问题上的协调，调动地方的积极性。中央不宜把这种标准或者原则定得过死过细，要给地方法治评估留有一定的空间。

(二)科学对待经济社会发展与法治发展的关系

从现实社会发展状况上看，各地方在经济社会发展上存在着一定的差异性和不平衡性，这构成了地方法治发展不均衡的基本动因。按照国内学者的观点，“法治中国的发展与全面推进是一个从国家到社会、从中央到地方的过程”。如果没有在经济社会发展方面的差异性和不平衡性，“国家法治也可以向各个省市同步推进，整体主义法治观也能够解决中国法治发展问题”[16]137。

要科学对待各地方经济社会发展与法治发展之间的辩证关系，一方面不能过于夸大二者的一致性，避免因过分追求“整齐划一”而忽略地方实际，不利于地方法治的实际推进，造成法治的“机械化”和“教条式”推进。另一方面，也不宜过分夸大二者的相对独立性。地方经济社会发展的差异性和不平衡性既是各地方法治发展的实践场域，也是进行地方法治评估整体性考量时参考的依据。在具体的法治评估框架和指标设计中，应当充分考虑各地方经济社会发展的实际状况，在评估框架和评估过程中科学对待二者之间的关系，既不能把法治评估当成是“万能良药”，作为推动发展和解决发展中问题的惟一对策，也不能忽视经济社会发展本身对法治建设水平的影响与作用。

通过法治评估，我们发现，法治与发展二者是相辅相承、互相促进的。法治本身是发展的重要成果和基本标志，经济社会发展到一定程度才会有较高的法治发展水平。据调查显示，各地方法治发展水平与经济社会发展水平呈现了一种正相关关系，经济发达的东部城市的法治化程度高，中部城市次之，西部城市最低[17]4。同时，法治对发展本身也有一定的促进和保障作用。在法治评估中，要防止把法治指标作为推动经济社会发展的惟一指数，防止出现法治指数的盲目乐观主义和惟法治指数论，要实事求是，防止法治评估脱离实际。

(三)准确把握法治的统一性与差异性

法治既注重形式的统一性，也要重视地方法治之间的差异性，是二者的统一。一方面，我们要看到各地方法治评估中的优点，但也要重视消除各地方的“中心化”取向，就像朱苏力教授强调的，“从中国现代化和市场经济发展的要求来看，要逐步消解地方性秩序，法律必须统一，具有普适性。”[8]46另一方面，我们也要看到法治在地方经济社会发展中的差异性，不同地方的法律规则、执法司法以及由此形成的法治秩序，在一定程度上是对当时当地具体社会实践要求的回应。而这也造成了法治在空间维度上的“两难”，即法治要求的统一性与具体法治实践的差异性，这既是法治发展过程中本身必然面临的难题，也是法治现代化过程中必须解决的问题。

如何解决这一难题和问题呢？这里面讲的统一性问题，实际是法治要求的原则性在法治形式与内容上的体现；这里面强调的法治的差异性，也即法治实践表现的多样性与丰富性，是法治与地方经济社会发展实践相结合的产物。二者在本质上并不矛盾，按照格尔兹、苏力等学者的研究，法治的统一性并不排斥法治的差异性和灵活性。但要注意的是，在“整齐划一”式法治尚未完全实现时，要注重对于法治特殊性实践的尊重与承认，但这种尊重与承认，不应当以割裂法治、肢解法治、异化法治为前提，对地方法治“特殊性的眷顾完全是在遵循统一性的框架内进行的”[8]47，应当从法治更为根本的实质内容出发来设计地方法治的评估办法与评估指数，消解难题的关键在于从法治的根本原则出发，例如限制权力、保障权利、注重程序、实现民主等方面。

此外，在地方法治评估的过程中，还应当注重处理好法治指数的静态化与法治建设的动态化的关系问题，认真把握法治评估程序的目的性与法治建设的实质目的性相统一原则，遵循中立、客观的法治评估程序，实现法治评估的科学化、客观化和公正化，推动法治建设。

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[责任编辑：秦卫波]

Theoretical Reflection on the “Localization Tendency” in Evaluation of Rule of Law in China

YIN Kui-jie

(School of Politics and Law, Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

There are three types of evaluations of rule of law. However, a certain “localization tendency” can be found among all those types, which is shown in the “localization” in terms of the design of evaluation criteria and index system, the scope, objects and contents of evaluation and the subjects and procedure of the evaluation, and consequently, it is likely to have such problems in relation to the rule of law, including local separation, fragmentation, localization, mechanization, dogmatization, soullessness and spiritual loss. The reason those problems are formed is that rule of law in China has certain tendencies including local centralized, local protectionism, utilitarianism and instrumentalism. Therefore, we must properly handle those relevant problems, as well as several pairs of basic relations so as to promote the scientific, objective and fair involved in the evaluation of rule of law.

the Evaluation of Rule of Law；Localization Tendency；Problem；Reason

2016-09-09

国家社科基金一般项目(14BFX030)。

尹奎杰(1972-)，男，吉林东丰人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师、法学博士。

D920.0

A

1001-6201(2016)06-0076-07

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.06.015