《波茨坦公告》的国际法效力问题

马伟阳

(河南理工大学 文法学院，河南 焦作 454000)



《波茨坦公告》的国际法效力问题

马伟阳

(河南理工大学 文法学院，河南 焦作 454000)

摘要：《波茨坦公告》是第二次世界大战的重要成果，是维持战后国际秩序尤其是亚太地区和平安全秩序的核心法律文件。现在日本想通过否认《波茨坦公告》的法律拘束力为第二次世界大战的日本战犯翻案。研究表明，《波茨坦公告》《开罗宣言》《日本政府致中美英苏四国政府电》《日本向同盟国家投降的降书》等国际文件一起在盟国与日本之间构成了一项国际条约，不仅对中美英苏等盟国有国际法拘束力，而且对日本同样具有国际法拘束力。

关键词：公告；波茨坦公告；国际法效力

一、“公告”等文件的法律效力

当前，日本右翼政府、政党与势力想否定第二次世界大战的侵华战争，想为第二次世界大战的罪恶战犯翻案，其重要理由就是认为《波茨坦公告》(Potsdam Proclamation)对日本没有法律拘束力。这就涉及到《波茨坦公告》的国际法效力问题。《波茨坦公告》即《中美英三国促令日本投降之波茨坦公告(Proclamation Defining Terms for Japanese Surrender)》，那么，“公告(proclamation)”的国际法含义到底是什么？判断一项国际文件是否具有国际条约效力的判断标准或考虑因素有哪些？《波茨坦公告》到底有没有条约效力？本文试图对这些问题进行论述。

《布莱克法律词典》认为，“公告”(proclamation)，是指一个政府所作出的一项正式宣告(announcement)[1]。可见，“公告”是对外发布的一种庄重承诺或正式宣示，用于表明国家、政府、组织或团体的立场、观点、主张、态度和政策。此外，从中国国际实践看，与“公告”含义相同的表述还有“宣言(declaration)”①*①1984年12月19日《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明(Joint Declaration of the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the People’s Republic of China on the Question of Hong Kong)》；1998年11月26日《中日关于建立致力于和平与发展的友好合作伙伴关系的联合宣言》。“声明(statement)”*1997年10月29日的《中美联合声明》(China-US Joint Statement, October 29, 1997)、2009年11月17日的《中美联合声明》(China-US Joint Statement, November 17, 2009)、2011年《中美联合声明》(China-U.S. Joint Statement, January 19, 2011)；1972年9月29日《中日联合声明》、2008年5月7日《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》。和“公报(Communiqué)”*1972年2月28日的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报(Joint Communiqué of the People’s Republic of China and the United States of America)》(简称《上海公报》)、1978年12月16日的《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报(Joint Communiqué on the Establishment of Diplomatic Relations between the People’s Republic of China and the United States of America)》(简称《建交公报》)、1982年8月17日的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报(Joint Communiqué of the People’s Republic of China and the United States of America)》(简称《八一七公报》)。。从国际实践看，“公告”等国际文件的国际法效力主要有四种。

第1种是“公告”等国际文件仅具有证据效力，用于证明国家的国际实践状况和国际习惯法规则的存在与否。此种类型的典型代表为联合国大会通过的宣言，例如，1982年11月15日联合国大会通过的《关于和平解决国际争端的马尼拉宣言》。

第2种是“公告”等国际文件整体或部分与其他国际文件一起构成的国际协议，具有“条约”效力，对当事各国具有法律拘束力。《波茨坦公告》就属于这种情形，下文予以详述。

第3种是“公告”等国际文件单独就构成一项国际条约，对当事各国具有拘束力。例如，1984年12月19日《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》。④*④需说明的是，虽然该文件用的“联合声明”，但英文为“Joint Declaration”即“联合宣言”。该联合声明的国际条约效力已为中国、英国和国际法实践所认可[2-3]。又如，1972年9月29日的《中日联合声明》也具有条约的国际法拘束力[4]。

第4种是“公告”等国际文件本身没有国际条约的效力，但是其文本中的部分内容已构成国际习惯法规则的一部分。例如，1948年12月10日联合国大会通过并发布的《世界人权宣言》已成为国际习惯法规则的一部分[5]。

二、“公告”等国际文件具有条约效力的考虑因素

《维也纳条约法公约》第1条第1项规定，称“条约”者，国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何(an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation)。可见，条约实质上主要是指国家间制定的不违反国际法的国际协定，即一国对另一国所作的并为另一国所明示或默示接受的单方承诺，旨在设定、改变或废止国家间的权利与义务关系，对于条约当事国必须予以遵守。那么，“公告”等国际文件具有条约效力的判断标准或考虑因素有哪些呢？从各国的国际实践看，判断“公告”等国际文件是否具有“条约”效力的标准，是该文件内容是否体现了文件缔结国之间设定法律权利与义务的意思表示，其具体考虑因素有文件用语、目的与宗旨、制定背景等实质要素，以及签署、登记等形式要素。

第一，文件内容是否设定了法律权利与义务。《奥本海国际法》指出，国际文件的名称(例如，公告)本身并不在国际上影响文件的拘束力或其被认定为条约的特性，各国不能由于仅仅给予一项文件以一种似乎不是条约的名称而避免该文件成为条约，只要该文件强调了当事各方的真实意思表示，意图在当事各方之间创设法律权利与义务，就属于条约[5]。李浩培先生进一步指出，判断一个公告或宣言是否属于条约，只能依据当事方的意思确定，而确定当事方的意思，只能依据其外部的表现，尤其是公告或宣言所使用的文字[4]。安托尼·奥斯特也认为，一项国际文件的名称并不决定该文件的地位，具有决定性作用的是是否将该文件视为有法律拘束力文书的意志[3]。可见，判断一份“公告”等国际文件是否具有条约效力的核心因素是此文件的内容是否设定了当事各国的法律权利与义务。例如，1972年2月28日《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》指出：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场未提出异议。”1978年12月16日的《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》明确指出：“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系；”“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”1982年8月17日的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》重申了这些内容。这三个文件的用语清楚地表明，在中美之间设定了国际法上的权利义务关系，即美国政治上承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，承担了不承认台湾的中华民国是代表中国合法政府的国际义务，承担了世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分的国际义务，同时，中国允许美国在“一个中国”的原则下与台湾地区进行文化、商业等非官方的民间关系与交往。从这三个国际文件的制定背景、制定宗旨与目的看，中美双方都意图为中美建交设定一定的法律权利与义务。

第二，国家元首、政府首脑或外交部长等国家代表是否签署。判断一份“公告”等国际文件是否具有条约效力，除了考虑上述实质性要素外还要考虑其他形式要素，国家元首、政府首脑或外交部长等国家代表的签署就是一个重要的形式因素。签署(signature)是指有权签署人将其姓名签于国际文件文本上的国家行为，有权签署的人通常有国家元首、政府首脑、外交部长或其他国家代表。签署意味着签署人所代表的国家已经确定同意该国际文件文本的内容并受其约束。如果没有任何明示或暗含的表示需要批准，那么一项条约将被推定为签署时生效[3]。《维也纳条约法公约》第11条与第12条明确规定，一国承受条约约束的同意可以“签署”表示之，且该国已明示或默示签署效果。1972年9月29日的《中日联合声明》之所以构成一项国际条约的一个重要考虑因素就是因为当时的国家总理周恩来与外交部长姬鹏飞以及日本的首相田中角荣与外务大臣大平正芳在该文件上签了字[4]。1978年8月12日的《中日和平友好条约》进一步确认：1972年9月29日的《中日联合声明》是两国间和平友好关系基础，该联合声明所表明的各项原则应予严格遵守。这就默示承认了中日两国总理和外长的签署对1972年《中日联合声明》产生了条约的效力。

第三，是否在联合国等保存机构进行了登记。《联合国宪章》第102条明确规定：联合国任何会员国所缔结的一切条约及国际协定应尽快在秘书处登记，并由秘书处公布；当事国对于未经登记的条约或国际协定，不得向联合国任何机关引荐。《维也纳条约法公约》第80条也规定：条约应于生效后送请联合国秘书处登记或存案及记录，并公布之。安托尼·奥斯特也认为，一项国际文件已经或没有提交登记的事实可能构成有关国家对该文件地位意向的证据[3]。可见，登记或备案(registration)是条约是否可以援引的一个重要考虑因素，“公告”或“宣言”等国际文件可以在国际机构加以援引适用的一个重要条件就是该文件应当在联合国等保存机构进行了登记备案。1984年12月19日《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》具有条约效力的一个重要考虑因素就是中英双方将该文件提交了联合国秘书处进行了登记备案[2-3]。当然，登记不是一项国际文件构成条约的必要条件[3]。换句话说，登记具有对抗效力、证据效力、补强效力或优先效力，而不是生效的效力，即登记不是国际文件具有条约效力的前提条件。

三、《波茨坦公告》的法律效力

第二次世界大战后期的1945年7月17日，苏美英三国首脑在柏林近郊波茨坦举行会议，并于7月26日发表《波茨坦公告》，苏联于8月8日对日宣战后加入该公告，该公告主要涉及对战后日本的处理。那么，《波茨坦公告》是否具有条约效力？是否对日本具有拘束力？

第一，从内容看，该公告设定了中美英苏四国与日本的权利与义务关系。《波茨坦公告》共13条，其主要内容是声明四国在战胜纳粹德国后一起致力于战胜日本法西斯以及履行《开罗宣言》等对战后日本的处理。《波茨坦公告》第2条规定，将予日本以最后的打击，直至其停止抵抗。第6条规定，欺骗及错误领导日本人民使其妄欲征服世界者的权威及势力，必须永久剔除；非将负责之穷兵黩武主义驱出世界，则和平安全及正义之新秩序势不可能。第7条规定,直至日本制造战争之力量业已毁灭并有确定可信之证据时，日本领土经盟国之指定必须占领。第8条规定,《开罗宣言》的条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。第10条规定，吾人无意奴役日本民族或消灭其国家，但对于战罪人犯，包括虐待吾人俘虏在内，将处以法律之裁判，日本政府必将阻止日本人民民主趋势之复兴及增强之所有障碍予以消除，言论、宗教及思想自由以及对于基本人权的重视必须成立。第13条规定，吾人通告日本政府立即宣布所有日本武装部队无条件投降，并对此种行动提供其适当而充分的诚意保证，否则，日本即将迅速完全毁灭。可见，这些内容都清楚地表明了中美英苏四国对军国主义日本可依的法律权利与义务，具备了条约的实质性要件。

第二，中美英苏四盟国和日本签署或承认了该公告。《波茨坦公告》首先由时任美国总统杜鲁门与英国首相丘吉尔签署，并电请了时任中华民国主席的蒋介石签字。日本虽然没有在《波茨坦公告》上签字，但是1945年8月15日《日本政府致中美英苏四国政府电》宣布：“关于日本接受《波茨坦宣言》之各项规定事宜，天皇陛下业已颁布赦令；”“天皇陛下准备授权，并保证日本政府及日本大本营，签订实行《波茨坦宣言》各项规定之必需条件”。1945年9月2日《日本向同盟国家投降的降书》也宣布：“余等兹为天皇、日本国政府、及其继续者，承约切实履行《波茨坦宣言》之条款，发布为实施宣言之联合国最高司令官，及其他特派联合国代表要求的一切命令，且实施一切措置。”需要指出的是，在该投降书上签字的，除了美国、中国、苏联等三国外还有澳大利亚、加拿大、法国、荷兰、新西兰等盟国。可见，代表日本的裕仁天皇和政府代表已通过电报和投降书的形式承认了《波茨坦公告》的各项内容。这样以来，中美英苏等盟国与日本关于《波茨坦公告》的内容达成了一致，符合了国际条约缔结的要素，《波茨坦公告》和《日本政府致中美英苏四国政府电》《日本向同盟国家投降的降书》一起构成了一项国际协定，具有了条约的效力，不仅对美国、中国、苏联、澳大利亚、加拿大、法国、荷兰、新西兰等盟国有国际法拘束力，而且对日本也有国际法拘束力。

第三，《波茨坦公告》不需要在联合国秘书处登记备案。虽然《联合国宪章》第102条明确规定，联合国任何会员国所缔结之一切条约及国际协定应尽快在秘书处登记，对于未经登记之条约或国际协定，当事国不得向联合国任何机关援引，但是《联合国宪章》第102条也明确规定，要求会员国履行前述义务的前提是“本宪章发生效力后”，也就是说，《联合国宪章》1945年10月24日生效后的国际条约要在联合国秘书处加以登记备案。换句话说，对于《联合国宪章》生效前的国际条约不需要履行在联合国秘书处登记的程序，没有登记未构成不能在联合国任何机关援引的法律障碍。同理，虽然《维也纳条约法公约》第80条规定，条约应于生效后送请联合国秘书处登记或存案及记录，但是《维也纳条约法公约》第4条也明确规定：“本公约仅对各国于本公约对各该国生效后所缔结的条约适用”。所以，1980年1月27日生效的《维也纳条约法公约》对其前的国际条约或国际文件没有拘束力。如前所述，《波茨坦公告》于1945年8月15日日本电告中美英苏四国后生效，这时《联合国宪章》和《维也纳条约法公约》所规定的关于条约登记备案的内容还没有生效，而这些规定也不属于强行法的内容。因此，《波茨坦公告》不需要在联合国秘书处进行登记备案，也就是说，《波茨坦公告》是否登记备案不影响其条约的效力，更不影响其证据的效力。

由上述分析可知，《波茨坦公告》单独不能在盟国与日本之间构成一项国际条约，但其和《日本政府致中美英苏四国政府电》、《日本向同盟国家投降的降书》等国际文件一起可以在盟国与日本之间构成一项国际协定，对中、日等当事各方具有法律拘束力，当事各方应当严格遵照执行，这可以由《波茨坦公告》等文件的具体内容、宗旨目标、签署主体和历史背景等客观事实加以充分证明。

此外，《波茨坦公告》第8条明确规定：“《开罗宣言》的条件必将实施。” 1943年12月1日的中美英《开罗宣言》指出，我三大盟国此次进行战争的目的，在于制止及惩罚日本侵略，三国决不为自己图利，亦无拓展领土意思；三国之宗旨，在剥夺日本自从1914年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或占领的一切岛屿；在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境；我三大盟国稔知朝鲜人民所受之奴隶待遇，决定在相当时期，使朝鲜自由与独立。因此，《开罗宣言》应与《波茨坦公告》、1945年8月15日《日本政府致中美英苏四国政府电》和1945年9月2日《日本向同盟国家投降的降书》等国际文件一起构成了一项对第二次世界大战后世界秩序和约束日本国至关重要的国际条约。

四、结 论

“公告”与“宣言(declaration)”“声明(statement)”“公报(Communiqué)”等词的含义没有什么区别，均是指对外发布的一种庄重承诺或正式宣示，用于表明国家、政府、组织或团体的立场、观点、态度、政策和主张。《波茨坦公告》本身单独不能在盟国和日本之间构成一项国际条约，但其与1943年12月1日的《开罗宣言》、1945年8月15日的《日本政府致中美英苏四国政府电》以及1945年9月2日的《日本向同盟国家投降的降书》等国际文件一起在盟国和日本之间构成了一项国际条约，对中、日等当事各方具有法律拘束力，当事各方应当严格遵照执行。

参考文献：

[1]BRYAN A G. Black’s law dictionary：10-th edition [M]. Holland: Thomson Reuters，2014.

[2]港实.从国际法看中英关于香港问题的联合声明[J].法学研究，1990(1)：91-92.

[3]安托尼·奥斯特. 现代条约法与实践[M].江国青，译. 北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]李浩培. 条约法概论[M].2版. 北京：法律出版社，2003.

[5]詹宁斯，瓦茨. 奥本海国际法：第1卷[M] .王铁崖，李适时，汤宗舜，等译.北京：中国大百科全书出版社，1998.

[责任编辑曹琪]

The International Legal Effect ofThePotsdamProclamation

MA Weiyang

(SchoolofLiberalArtsandLaw,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,China)

Abstract：ThePotsdamProclamation, achievement of the Second World War, is a key law to maintain international order and order of the Asian-Pacific region in particular. Japan attempts to resurrect the corpses of Japanese World WarⅡcriminals by way of repudiating the legally binding effect ofThePotsdamProclamation. Through study, we find out thatThePotsdamProclamation, together with the international documents includingCairoDeclaration,JapaneseGovernment’sTelegramtoFourStates:China,UnitedStatesofAmerica,GreatBritainandSovietUnionaswellasInstrumentofSurrender, has formed an international agreement, therefore it has legally binding effect upon the related parties, including not only China, the USA, the UK, the Soviet Union and Japan as well.

Key words：proclamation;ThePotsdamProclamation; validity of international laws

DOI：10.16698/j.hpu(social.sciences).1673-9779.2016.02.004

收稿日期：2016-01-11

基金项目：国家社会科学基金资助项目(11BFX136)；河南理工大学博士基金项目(SKB2013-08)。

作者简介：马伟阳(1976—)，男，河南洛阳人，博士，副教授，主要从事国际法研究。 E-mail：mwy@hpu.edu.cn

中图分类号：D990

文献标识码：A

文章编号：1673-9779(2016)02-0153-05

马伟阳.《波茨坦公告》的国际法效力问题[J].2016，17(2):153-157.