巴西食品安全政策综述及对我国的启示

马颖　谢莹莹　Mello+Victor

摘要：巴西曾是世界上最贫困的国家之一，其很多国民曾面临着饥饿的威胁。然而，在政府的有效作为和有力支持下，巴西逐渐建立了公民食品及营养安全方面的公共政策。据此，阐述了巴西食品安全政策的主要内容，分析了巴西食品安全政策的主要特点，提出了其对我国在食品安全政策建立方面的启示。从食品安全方面的政策措施来看，巴西能够将食品安全及营养相结合、强调公民的食品安全权利、注重社会责任和参与机制建设、努力营造食品安全环境，而这些措施对我国食品安全建设极具借鉴意义。

关键词：巴西；食品安全；食品安全权利；社会责任机制；食品安全环境

中图分类号：F272.3；R155.1

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0003

巴西的粮食生产在世界粮食生产中占主要地位，许多农产品产量位居世界前列。但作为粮食生产大国，巴西的贫富差距非常严重，以至于该国很多贫困人口仍然不能得到足够的食品以满足生存和健康的需要。为此，在人类食物权的组织领导下，巴西政府越来越重视针对食品及营养安全（Food and Nutrition Security ，FNS）方面公共政策的建立。

2015年的《全球食品安全指数报告》显示，巴西以67.4分的食品安全综合指数排名世界第36位，而我国以64.2的食品安全综合指数排名第42位。巴西和我国的人均收入水平在世界上都处于中上等水平，其中，巴西在该等级中排名第四，我国排名第十[1]。从该报告调查结果可以看出，巴西较高的食品安全综合指数体现出其在食品安全方面优于我国，这与巴西一系列的食品安全政策不无关系。同时，巴西作为中南美洲中较为发达且人均收入水平较高的国家，其食品安全指数在中南美洲排名第三，中国在亚太地区仅排第七。这也从一定程度上显示出食品安全与居民收入的密切关联，这也是巴西将收入政策作为食品安全辅助政策的主要成效。

在国际层面上，食品安全概念化有四个阶段，即食品供应性、食品可获得性、食品和营养的利用性以及食品和营养的稳定性[2]。巴西在该维度的基础上分别制定了国家粮食和营养安全制度（National System for Food and Nutritional Security ，SISAN）的标准[3]。在食品安全概念不断完善的基础上，巴西政府建立了更为完善的食品安全基本保障体系，更加重视食品安全环境建设，并形成多主体共同参与的监督体系，其中，零饥饿计划虽然是基于解决贫困人口的基本生存需要产生的一项政策措施，但其最终目的也是确保国家食品安全。因此，随着FNS相关政策的实施，巴西不仅在很大程度上解决了贫困人口的基本生存需要，也为居民食品安全提供了更完善的保障措施。

从巴西实施一系列食品安全政策的效果来看，巴西的贫困率从2002年的24.68%下降到2012年的8.5%，极度贫困率也由9.79%下降到3.56%。且在1990-2012年期间，巴西的食品与营养安全政策使得儿童的极度贫困率由21.3%下降至6%[4]。据2004-2009年的数据显示，由于食品不安全而引起的患病率也出现较大幅度下降，整体下降幅度达到30%[5]。这些数据从很大程度上说明了巴西食品安全政策的有效性。与巴西相比，我国食品安全状况还存在一些差距，因此可以结合我国国情，借鉴巴西的经验，并从其取得的成效中获得启示，不断完善我国食品安全政策和措施。

一、巴西食品安全政策的主要内容

（一）食品安全基本保障体系

1.食品与营养安全监测体系。食品与营养安全是巴西实施食品安全政策的概念基础。20世纪80年代，“食品与营养安全”理念在巴西开始得到国家层面的关注。首次国家食品与营养会议（CNAN）的召开，对介绍食品与营养安全概念及动员全社会参与食品安全建设起到了重要作用[6]。1992年，联合国食品农业组织（Food and Agricultural Organization of the United Nations ，FAO）主持了营养国际会议，该会议将食品与营养安全（FNS）概括为食品安全和营养安全两个层面，食品与营养安全这一概念也因此被广泛应用[7]。

1998年，巴西成立了食品与营养安全论坛，该论坛主要由公民借助社会网络组织形成，由国家、地区和公民个人组成，主要通过聚集社会力量，使食品与营养安全的概念在公众议程中不断完善，促进食品与营养安全的行动措施。该论坛的主要指导方针包括：（1）围绕“食品与营养安全”的主题动员社会公民，并促进良好公共政策的形成；（2）鼓励国内和国际“食品与营养安全”的政策和行动，促进人类食物权利的发展；（3）鼓励地区或市级“食品与营养安全”行动的推广和发展；（4）促进不同领域的社会参与，提高社会管理效率；（5）报告并监督政府对于食品安全违法行为的反应[8]。

在此基础上，巴西建立了食品与营养安全监测体系（System of Food and Nutritional Surveillance ，SISVAN），并将该体系作为一种数据工具，用以跟踪基本公共卫生系统内公民的营养状况和食品消费情况[9]。该体系由各种监控系统组成，比如，利用信息系统测定人口营养和食物条件的相关数据，可以及时发现儿童营养问题。在此基础上，推广和运用科学研究方法，促进人口的周期性调查，进而促进人口的营养和卫生指标体系的构建和完善。

2.食品安全权利保护体系。从1992年以来，巴西就致力于尊重、保护和实现公民对食品安全的权利。巴西的粮食和营养安全有机法（Organic Law of Food and Nutritional Security ，LOSAN）中将“食品与营养安全”阐述为每个人定期、永久获得高质量且充足食物的权利[10]。该概念反映了对食品与营养安全有关政策和规划的前瞻性讨论。由于政府和社会长期的公共干预以及众多社会参与者的社会动员，2010年巴西将公民获得充足食物的权利包含在其宪法的社会权利之中，形成了公民对食物权利的法律框架，以法律的形式保障居民获取安全食品的权利。

（二）食品安全环境及监督体系

食品安全环境是影响食品安全的重要因素。巴西重点从食品生产和供应环境、食品健康和卫生服务环境进行食品安全建设，并将收入政策作为重要的辅助政策，通过对收入分配的调节措施，为食品安全政策实施创造条件。

1.食品生产及供应环境。巴西食品生产政策的支持对象包括中小生产者及当地食品企业等，如家庭农业、土地改革移民、土著人口、森林采摘工人等都包含在内。因此，巴西从土地改革、信贷、技术援助和市场准入等方面制定了一系列政策[11]，为食品生产提供了良好的政策环境，保证了食品生产环节的安全性。在此基础上，巴西也将食品供应纳入新的法律项目，实现食品供应政策的规范化。

2.食品健康和卫生服务环境。为保证食品安全环境，巴西设立了包括营养状况指标、食品获得卫生、环境卫生和供水服务等有关食品健康和卫生服务的指标。一方面，保证所有居民所消费的食品都无害于健康，从而减少低收入人群的超重和营养不良情况。另一方面，注重增加儿童营养，推广母乳喂养[12]。而且，巴西尤其强调水资源卫生的重要性，通过不断改善污水处理系统，促进水资源状况的改善。

同时，巴西将收入政策作为重要辅助政策，通过调节居民收入分配，减少不同地区和不同人群的收入不平等现象，进而保证食品与营养安全政策获得更大范围的实施。国家医疗服务的不断改善也使居民容易得到社区卫生服务和社会援助咨询中心的帮助[13]，为食品安全问题提供后续保障措施。

在食品安全环境建设的基础上，巴西形成了比较完善的食品安全监督体系，尤其注重社会责任和参与机制建设。在巴西的食品与营养安全建设上，按照一定标准将社会组织分为宏观、中观、微观三个层次，不同层次对于食品安全的责任有所不同。在世界和国家等宏观层面上，FNS相关要素包括政治经济系统、农业和环境政策、社会福利政策等；中观层面上主要发挥作用的是社会团体，该层次上与FNS相关的因素有：食品生产、供应和食品价格、政治稳定性、健康教育服务、就业和工资稳定性、饮食文化、社会救助网络、基本的卫生设施、卫生监测等；以家庭和个人为主的微观层面上，FNS相关因素包括居民人口概况、居民健康、饮食习惯、家庭成员就业情况、个人社会网络等。在很长一段时间内，巴西的FNS相关因素能够达到较好的水准，主要是归功于巴西社会责任和参与机制的建立，在该机制中，充分发挥了社会各阶层的责任特点，使各社会主体在食品安全保障中真正发挥作用。如，州在巴西作为宏观与中观层面上的过渡，有足够的自治权来支持不同方面的政府政策，且尊重社会公民在政策方面的意见和主张。

（三）“零饥饿”计划与食品安全

巴西的“零饥饿”计划是2003年卢拉政府提出的，其最初目的主要是解决巴西的贫困问题。由于巴西贫困问题严重，居民收入分配不均，该计划刚刚提出就受到很多中下层人民的支持。该项计划从不同层面上制定食品安全的实施策略，如结构性政策、具体政策和地方政策。其中，结构性政策作为整个计划实施的指导性政策，主要包括解决居民的工作和创收问题、实现全民的社会保障、奖励家庭农业、强化土地改革、学校的助学金保障以及保障居民最低收入水平。

“零饥饿”计划将获得足够的粮食、加强家庭农业发展、增加家庭粮食产量及协调社会各阶层收入分配作为实施的基本点，将加强卫生和教育方面的政策措施作为重点实施内容，旨在于寻求社会公平，为公民获取食物的权利创造条件。因此，从根本上说，“零饥饿”计划的制定还是为了保证食品安全，且从这个意义上说，巴西将贫困人口的饥饿问题纳入到了国家食品安全政策范围内。

在巴西，强大的政治支持是“零饥饿”计划得以实施的重要保障。在这一计划实施过程中，巴西政府的多个重要部门共同参与，还成立了专门的国家粮食安全委员会，这使得各个政策环节能够紧密联系，进而保证国家政策的实施。零饥饿计划在实施中比较突出的有两个方面。

1.提供充足食物条件。巴西通过对穷人提供补助措施，使穷人可以用极少的金钱吃到比较丰盛的食物。据资料显示，巴西针对穷人们开放“大众食堂”，该食堂菜品丰富，价格低廉，每天中午，1雷亚尔的花费就可以使得穷人们在食堂获取较为丰富的食物。遇到特殊节日时，穷人们可免费到“大众食堂”就餐，还可获得慈善机构发放的生活用品。

2.发放家庭补助金。“家庭补助金”计划是“零饥饿”计划的重要组成部分，具有较为明显的巴西特色。在该计划中，将贫困家庭按照收入标准分为赤贫和一般贫困家庭两种，具体的补助情况及接受补助的先决条件如表1所示。在发放补助金时，也要遵循一定的手续，其中最重要的是履行登记程度，并对登记的家庭进行条件核实。

二、巴西食品安全政策的特点及与我国食品安全政策的对比

（一）巴西食品安全政策特点

1.高度重视食品与营养安全。食品与营养安全这一概念的提出意味着巴西要将公民拥有充足食物的权利作为国家的一项重要义务，使食品和营养安全成为国家层面上的重点关注事项，从而保证公民获得充足食物的权利能够被尊重、保护、宣扬和实施。巴西在宪法的社会权利之中增加了食品安全权利，即将公民获取安全食品上升到宪法权利层次，说明了巴西对食品安全的高度重视。

在此基础上，巴西传达了每个人尊重人权的理念，并形成独特的粮食消费文化，让每个公民意识到他们不应该过度消费或者浪费、污染粮食，进而保证粮食资源的安全获取。同时，将食品安全与营养政策有机结合也从一定程度上体现了对食品安全的较高要求，即不仅要保证食品对身体无危害，也要保证食品的营养含量。

2.形成各社会主体参与机制。巴西从宏观、中观、微观三个层面对社会组织进行划分，并罗列出各层组织与FNS相关联的关键要素，以此来从各个层次对FNS相关责任进行划分，同时促进各主体都积极参与到FNS政策的实施上来。巴西的经验表明，FNS因素的相对重要性随着社会组织层级的变化而变化。而且，在更高层面的社会组织上，整体政治、经济、生态环境更加重要。巴西正是通过对社会责任和参与机制的建立，充分发挥了不同层次社会组织在食品安全政策实施中的作用。

3.注重食品安全环境建设。为从根本上保障居民的食品安全权利，促进食品安全政策实施，巴西从食品的生产、供应、健康卫生及人口收入环境等各方面均进行了调整和完善。食品生产系统的各个方面对食品和营养安全有着重要影响，如土地所有权的集中度、生产系统使用的可持续性，以及由国际市场引导的商品生产与国内食品消费之间的平衡等。巴西着重于为食品安全生产提供良好环境，也强调食品供应政策的重要影响，提出规范化生产将使国家在产品分销、市场和食品消费、以及在通货膨胀和食品价格波动等方面拥有更强的控制力。

食品卫生是食品安全的一个重要方面，巴西从改善卫生和保健环境方面入手，建立以食品安全为最终目的的各项安全指标，如营养指标、卫生指标、环境指标、水资源指标等。而且，巴西致力于营造一种较为公平的收入环境，以收入政策为辅助，通过对居民收入分配的调节，增加低收入人群获取安全食品的选择权。

4.促进政府职能的充分发挥。2003年巴西的“零饥饿”计划实施以后，很快就取得了较大的成效，且该计划在缩小居民的贫富差距、保障居民获得充足食物、促进家庭收入改善等方面都发挥了重要作用。截至2014年9月，联合国表示，在过去的十年中，巴西遭受饥饿的人数百分比已经成功减少了一半。巴西作为全球消除饥饿工作最突出的国家，提前完成了千年发展目标，这说明一个国家只要有资源又有解决问题的强烈政治意愿，就能够快速制定相应措施并积极实施。因此，促进政府职能充分发挥是“零饥饿”计划得以快速实施的重要条件，也是政府责任的重要体现。

（二）巴西食品安全政策与我国政策的对比

综合以上对巴西食品安全政策的分析，可以发现巴西在政策方面非常注重食品安全和营养的结合，并将公民对食品安全的权利上升为人权层次，以此保障公民获得食物的权利。而且，巴西充分发挥宏观、中观、微观三个不同层次社会组织的作用，利用不同的社会组织水平，促进食品安全社会责任和参与机制的建设，并通过对食品的生产、供应、健康卫生及人口收入等环境的控制，进一步保障国家的食品安全。食品安全关乎国家重大利益，我国也在不断地进行公民食品安全方面的探索，因此，巴西在食品安全方面的举措无疑为我国的食品安全保障及实施提供了很好的借鉴作用。但是，考虑到巴西和我国在国情方面的差别，本文重点从保障程度和约束体制的建立两个方面进行对比分析。

1.巴中两国食品安全保障程度均有所改善。巴西很早就将食品安全和营养的观念进行结合，并通过相关会议和论坛等公共平台的作用，不断促进食品营养与安全概念的形成与深化。巴西能够将食品安全和营养放在同一地位，恰恰说明了对食品安全的高要求。我国的《食品安全法》中提到食品安全的主要标准是食品无毒、无害，具体要求对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，也要具备食品本身应有的营养条件。从这点来说，我国所讲的食品安全实际上也包括对食品营养方面的要求。

巴西把公民对食品安全的权利很好地上升到了权利层次，充分强调公民的充足食物人权，并构建了相应的法律框架。我国在《食品安全法》、《消费者权益保护法》等法律条文中，也提及了公民的安全保障权、知情权、选择权、公平交易权和监督权等，通过这些权利的实施为公民提供保障。我国尚未对公民的食品安全权作出明确规定，实际上，这项权利的真正实施也需要国家层面上相应条件的保障。考虑到我国人口众多且分布广泛，在短期内实现食品安全权有很大的难度。但是，有一点可以肯定，我国一直在不断地完善立法。而我国现在亟需解决的是，在现有法律不断完善的条件下，加强执法，完善食品安全法律体系。

2.中巴两国约束体制建立的侧重点有所不同。食品安全行业是一个相对比较特殊的行业，相应的要求较多，标准也比较高。而且，食品安全设计环节较多，链条较长，整个过程需要保证每个环节的安全性。巴西通过政策措施保障了食品的生产、供应、收入、食品健康和卫生服务等环境，无论是从整个大环境的营造还是各环节的衔接方面，都对食品安全的实现有很大的意义。而且，巴西建立了食品安全社会责任与参与机制，充分发挥了不同层次社会组织的参与协调作用。

近年来，我国食品安全事件频发，而这当中有两个很重要的原因：一方面，食品安全行业自律性的缺乏，使整个行业的安全意识淡薄；另一方面，政府、企业、个人的社会责任意识淡薄，在食品安全的监管方面也存在很大漏洞。因此，我国在食品安全建设上主要表现出行业环境和社会责任体系的缺失。与巴西相比，我国食品安全环境建设应该更加侧重行业环境建设，同时借鉴巴西经验，促进我国社会责任体系建设。

三、巴西的食品安全政策对我国的启示

综合来说，一方面，我国要借鉴巴西对食品人权的考虑和对食品安全的重视程度，在现有法律基础上，结合不断完善的食品安全法律条件，不断加大执法力度，充分发挥政府在法律实施和监督方面的强制力量，实现公民食品安全的有效保障。另一方面，我国可以结合巴西在食品安全环境和社会责任与参与机制方面的措施，促进我国食品安全社会责任体系建设。同时，要促进政府强制力作用的发挥，以政府为主体，引导和促进各社会责任主体的积极参与。

如图1所示，我国可通过发挥行业自律作用，结合质量认证体系实现食品行业环境的建设，保证食品链条上的各生产商、供应商等严格遵守行业要求，保障消费者食品安全。同时，要建立以企业、媒体、家庭和个人为主体的社会责任体系，强调企业的社会责任，明确媒体和公众的监督义务。在此基础上，要严格执法，尤其是在我国《食品安全法》不断完善的背景下，更要不断完善执法体系，从食品生产、加工、消费各个环节的法律建设入手，确保食品安全执法在各环节的衔接性。执法过程中，也要确保监督部门和执法部门明确分工，避免部门间相互推卸责任，确保各部门之间一致合作，实现法律的贯彻执行。

（一）营造良好的食品安全行业环境

食品安全涉及范围的广泛性及食品行业的复杂性给食品监管带来了很大的难度。因此，不仅要使食品企业遵守相关的法律规章，更要积极发挥行业的自律作用，利用行业协会等组织以及食品质量等认证标准的作用，营造良好的食品安全行业环境，如图2所示。