东中西部地区初中教师绩效工资制度实施的区域比较研究

莫　云　钱晓菲　徐城北　熊崎越　曹梦园

(1.东北师范大学教育学部，吉林 长春 130024；2.北京师范大学教育学部，北京 100875；3.曼彻斯特大学环境、教育与发展学院，曼彻斯特；4.悉尼大学商学院，悉尼)



学校管理

东中西部地区初中教师绩效工资制度实施的区域比较研究

莫云1钱晓菲2徐城北2熊崎越3曹梦园4

(1.东北师范大学教育学部，吉林 长春 130024；2.北京师范大学教育学部，北京 100875；3.曼彻斯特大学环境、教育与发展学院，曼彻斯特；4.悉尼大学商学院，悉尼)

义务教育教师绩效工资制度是我国教师工资制度的重要组成部分，在很大程度上影响着我国义务教育的发展与稳定。在对我国义务教育工资制度的变迁进行梳理与对国际上中小学教师绩效工资制度发展进行把握的基础上，结合我国东中西部的经济、政治、社会等因素，从一线教师、部门领导、校长三个层面，简要剖析了三个地区义务教育教师绩效工资制度的制定、实施、反馈情况，指出三地共同存在的问题与各自特有的问题，最终提出建议(政策宣传要促进教师群体的理解与认同，政策文本要给予各学校一定的自由，严格落实教师参与的每个环节，制订科学合理的考核体系，进一步发挥绩效工资制度的激励作用，完善相关制度，辅助教师绩效工资制度的实施)。

初中；教师；绩效工资；区域；比较

教师工资制度与教师经济利益紧密联系，关系着教师队伍素质水平和教师教学行为，并进而影响着办学质量的高低。如何协调这一关键要素与其余要素的关系，是国家推进教育改革、发展教育事业过程中必须重视的课题。

一、核心概念的界定

1.绩效工资

绩效工资又称绩效加薪、奖励工资、绩优工资或与评估挂钩的工资，由基本工资、年龄工资、岗位工资、奖励工资四部分组成。[1]绩效工资制度的关键是在于如何进行绩效考核，这一环节决定着所有员工的工资构成。而本文也将从学校内部的各层人群去了解所调查学校绩效工资制度的绩效考核是如何进行的。

2.初中教师绩效工资

根据2008年12月三部委颁发的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下简称《意见》)，其中对绩效工资总量和水平的核定、分配做出了相应的规定。义务教育学校绩效工资总量的 70%作为基础性部分，项目和标准由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定，一般按月发放。绩效工资总量的 30%作为奖励性绩效工资，由学校按照规范的程序和办法自主分配，一般按学期或者学年发放。

本研究所关注的教师绩效工资，集中讨论的是所选定地区的公立初中教师的绩效工资。所以，我们需要强调的是：首先，文中的初中，不包含私立中学、民办或合资学校的初中及其他性质的初中学校；其次，文中的教师即指所有一线教师，在此需要指出的是，很多学校普遍存在管理人员或学校领导作为任课教师的情况，他们的绩效工资不在本文所讨论的教师绩效工资对象中；当然，专职行政干部与后勤人员等的绩效工资也不在本研究讨论范围之内。

二、调查地区政策文本比较

本调查对东、中、西部地区调研地点选取北京市、安徽省滁州市以及广西壮族自治区来宾市为调研地点。从调研各地地方政府下发的文件来看，各地区的政策文本还是有一定特点的。北京方面：根据本地情况，指出义务教育学校绩效工资由基础性绩效工资、奖励性绩效工资、节日补贴、学年奖四部分构成，提出“限高、稳重、补低”的原则；滁州方面：强调将规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金纳入绩效工资总量，规定基础性绩效工资设立基础津贴和农村艰苦学校津贴两个项目；来宾方面：规定了教师、校长的考核办法，指出考核结果分为优秀、合格、基本合格和不合格四个等次，并要求年度考核被确定为优秀等次的人数最多不超过本单位工作人员的15%，针对考核结果的各等级做出了相应的绩效工资发放要求，并对教师工作量计算提出规定。

三、各地区绩效工资制度实施存在的问题及其原因分析

1.各地绩效工资制度实施中共同存在的问题

(1) 政策文件预留空间少，制约各学校的制度制定。虽然《意见》与各地区颁布的政策文本再三强调允许各学校“确定分配方式和办法，根据实际情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目”。但研究小组通过访谈得知，某些学校在制订绩效工资方案的过程中，存在抱怨上级给予自己的自由度过低的状况。经过分析，研究小组认为原因可能有两个方面：一是政策文本的表达与实际执行的差别，虽然文本说允许各学校根据自身情况自由设定绩效项目，但实际传达和执行过程中，却强调了某些指标，或强调了学校要以政府政策文本为指导；二是各学校在执行政策文本时有着科层制体系下固有的“惰性”，认为只需要按照这些指标“照猫画虎”一番就行。

(2) 绩效考核体系不科学，评价存在漏洞。提及对“绩效工资”的理解，滁州市某校校长在访谈中指出：“所谓绩效就是劳动效率，包括两个方面：一方面是工作量，与课时挂钩；另一方面是工作效率，与学生成绩、职称挂钩。”但是实际绩效工资实施过程中，以课时为首要指标，其次才是职称，然后是学生成绩。从认识到实践的落差，这与教育本身的性质有关。教育是一项综合的长期的事业。学生的发展受到多种因素的影响，其成绩变化也受多种因素的影响，学生成绩的增值难以确定为某位教师的贡献。因此，若以学生的成绩作为考评的指标容易引起教师间的争议。此外，课时量是否能代表劳动量？奖励“超课时”教师是否体现绩效工资“多劳多得”的原则，有待讨论。实施“绩效工资制度”的根本目的在于奖励优质教师，提高学生学业成就，提高教育质量。因此，“绩效工资”应奖励的是能产生满意效果的“有效劳动”，而单纯地投入教学时数，并不一定能产生满意效果。[2]

(3) 绩效工资激励的有限性，缺乏监督，教师满意度低。通过针对东城区的调查可以得知，大多数一线教师(包括班主任与普通教师)认为自己的工资变化不大(集中在降低500元/月以内、没什么变化、提高500元/月以内这个区间内)，并且大多数班主任认为实施绩效工资制度后，自己的工资是下降的。这不符合《意见》中“在分配中坚持多劳多得、优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜”的要求。由于工资方面的提高效果不明显，必然无法刺激教师的积极性，甚至会有所打击，对于吸引人才投入教育事业的希望有很大的影响。很多被访谈的教师反映“兼顾到的奖励太少，再者就是在绩效工资的标准制定以后，几乎都是由校领导最终决定的，监督不力或机制缺乏”。由此我们可以看到，关于绩效工资制度的文件下达的时候是有标准的，但是在执行中由于每个学校的情况不同，校领导的决策不同，还是有失误以及不遵从制度的行为存在，并且缺乏相对有力的监督机制。

2.各地绩效工资制度实施中存在的不同问题

(1) 东部地区。一是一线教师与部门领导的看法有出入。通过比较访谈和问卷调查的结果，研究小组发现，不同群体对于所在学校绩效工资制度的看法是不同的，有些甚至大相径庭。同一制度虽然在学校层面上显得推行顺利，虽有所微调，整体成果令人可接受，但其实学校中每个群体对一项制度的评价是有所不同甚至差异较大的，特别是关乎一线教师切身利益的绩效工资制度。至少从访谈和调查问卷的结果看来，东部地区的部分学校存在着这一问题。二是绩效工资的结构发生变化。通过对中层领导及校长访谈后，研究小组了解到：东部地区某些学校在实行绩效工资制度的过程中，对绩效工资的结构进行了调整，由之前的70%基础、30%奖励，逐渐提高奖励性工资的比重。比如南京地区某些学校已经逐渐转变为30%基础、70%奖励，而到了东城区的某些学校，则逐渐演变为只有10%的基础性工资，剩下的90%都是奖励性工资。这样的变化虽然能很有力地刺激教师的积极性，激活教学创新，提高教学质量，但长时间处于这样的高压之下，教师能持续多久？在基本工资较低的情况下，教师的基本生活开销能否得到保障？其对学生的耐心程度是否会有所降低？这些都是有待研究的问题。

(2) 中部地区。一是教师实质参与度不够，教师参与形式化。调研结果显示，针对滁州市教师的调查中，在“教师参与内容”一项的调查中，研究者发现，在考核内容、考核方法、指标制订、分配模式等方面，教师的参与度均不高。并且，在这几项内容中，教师主要参与考核内容制订(占30.0%)与考核指标制订(占31.7%)，而涉及考核执行的方面比例较小，如考核方法安排仅占8.3%，分配模式占21.7%。政策执行者时是否认同或是否理解政策的价值追求，是政策能否获得预期成效的一个重要前提。绩效工资与教师的利益密切相关，而教师对于绩效工资缺乏理解与认同，教师在绩效工资方案制订实施过程中的参与度不够等都将造成绩效工资制度在微观层面的“异化”。二是分配结构“平庸化”。当前，我国实施的绩效工资类型为教师个人绩效工资制，主要为教师个人提供物质奖励。而这种类型的教师绩效工资制容易导向教师间的竞争，不利于教师间的合作，甚至会降低学校整体绩效。为避免教师间的竞争与矛盾，保证绩效工资分配的公平性，滁州市教师绩效工资走向另外一个极端——“平庸化”，以“课时”为主要考核指标，“一般工作量多的人都能拿满，就是30%的奖励工资都能拿到手。”绩效工资的区别性目的没有实现。

(3) 西部地区。一是城乡差距大。该地区在实施绩效工资之后，城乡学校之间的教师收入差距加大，农村教师的压力也相对加大。实施绩效工资的初衷是为了促进教师积极性、多劳多得，同时也试图缩小一些城乡差距，但现实却是增大了城乡教师的工资待遇差距，这与初衷背道而驰，在打击积极性的同时，也会对教师有很大压力。[3]二是教师紧扣绩效实施标准而计较。该地区在实施绩效工资制度以后，对于领导所安排的工作，教师往往会斤斤计较。研究小组在访谈时了解到实施绩效工资制度后，教师会特别注意某个工作算多少课时、得多少绩效工资，而不像原来安排多少课时教师就会认真去做。

四、科学有效实施绩效工资制度的建议

1.加强政策宣传，促进政策理解与认同

鉴于非正式组织在组织中的影响早已被管理学者广泛认可，加之研究小组的调查结果，研究小组认为：宣传的渠道不能局限于正式的、官方化的、形式化的方式，更要注重对组织中非正式组织的宣传。绩效工资制度虽然已被制定、推广了近5年，但其接下来的更新、改善必然也不能缺少宣传的环节。研究小组建议政府、学校在改善绩效工资制度时，通过非正式化的渠道(如传小道消息、与个别教师交谈等方式)把制度的目的、措施、效果完整、客观地传达到教师群体中，通过其内部的信息交流、非正式组织影响，使绩效工资制度深入教师内心，也有利于缓解制度推广的阻力。

2.完善政策文本，体现原则与灵活性统一

对于绩效工资制度，首先是内容上的宽松，在政策文本中可以提出制度模式、标准的建议，但同时更要强调文本只是参考和建议，更需要各学校为自己“量身定制”合适的绩效工资制度；其次是执行方面的宽松，有些地方政府要求学校层层上报绩效工资方案，层层审核，这无形中会限制学校的创新欲望，同时，等级森严的科层制导致的审查效率低下、程序烦琐等后果也使学校管理者没有创新的动力，往往只会附和中央下达的文本文件，不顾自身特点地开展。

3.落实教师参与，保障教师合法权益

对于绩效工资制度，其最密切的利益群体即是一线教师群体。虽然《意见》中反复强调教师参与、教代会参与等保障教师参与的措施，但从各地的调研结果来看，这一要求明显未得到很好贯彻。落实教师参与有以下几方面：一是制度制定方面，在绩效工资制度制定的过程中，要保证教师意见的采用率高于学校领导层；二是制度实施方面，要保证一线教师或教师代表的参与；三是制度监督方面，绩效工资制度的监督工作涵盖制定、执行两个方面，不仅要保证一线教师参与那两方面，更要有教师代表站在这两个活动之外，从整体杜绝损害教师权益的行为；四是制度反馈收集方面，在绩效工资制度的反馈收集环节中，研究小组由各地调研中得知，有一部分学校领导、校长只是象征性收集教师意见，并不给予及时答复，更有甚者甚至不收集任何教师的意见和建议，这是亟待我们解决的问题。

4.科学制订考核体系，使制度更具激励作用

研究小组认为，在考核体系的制订上，不仅要像上文所说的保证一线教师的参与，把一线教学实践的切实感受融入进来，更要有教育研究者、教育专家的参与，从理论与实践结合的角度制订一套双方都能接受、更符合一线教师权益的考核体系，这样才能为激励作用的发挥提供基础。对于激励作用，在接下来的时间中，制度的制定者们不仅要考虑对教师工资变化幅度进行调整，更要想方设法地在除了工资之外的领域设置激励途径，如福利待遇、房产、户口、慰问、鼓励等。[4]只有保障激励作用，才能实现绩效工资制度的初衷。

5.完善相关制度，使其与教师绩效工资制度相融

研究小组在各地进行调研的过程中发现，各地进行绩效考核的主要指标集中于课时量、职称、学生成绩上，要完善初中教师的绩效工资制度，需要进一步完善初中教师的职称评审制度、进修制度、奖惩制度、合作制度等相关制度，从而保障其顺利、平稳地实施和发展。[5]

在教师的职称评审制度方面，如何使职称能真正反映一位教师的工作量，如何使教师职称不仅仅变成教师教龄的“别称”，这是职称评审制度的监管者所要考虑的问题；在教师的进修制度和合作制度方面，在完成绩效考核同时，各级学校、各级政府要积极建立可行的、高效的教师进修制度，使教师有条件提升自己、改变自己，同时也要创造一定的途径，方便教师间的交流与合作，最终促进整个教师群体的和谐发展。

五、结论

本文关注当下义务教育教师绩效工资制度研究的热点——区域比较研究。在对我国义务教育工资制度的变迁进行梳理及对国际上中小学教师绩效工资制度发展进行把握的基础上，结合我国东中西部的经济、政治、社会等因素，从一线教师、部门领导、校长三个层面，简要剖析了三个地区义务教育教师绩效工资制度的制定、实施、反馈情况，提出三地共同存在的问题与各自特有的问题，最终提出了政策宣传要促进教师群体的理解与认同，政策文本要给予各学校一定的自由，严格落实教师参与的每个环节，制订科学合理的考核体系，进一步发挥绩效工资制度的激励作用，完善相关制度，辅助教师绩效工资制度的实施等建议。初中教师绩效工资制度是一个复杂、烦琐的过程，其涉及的教师利益包含了教师工作、生活的各个方面，如何激发教师的工作积极性，充分发挥绩效工资制度的“多劳多得、优绩优酬”的原则，是我们仍需长期关注的问题。

[1] 褚宏启，张新平.教育管理学教程[M].北京：北京师范大学出版社，2013：468-472.

[2] 孟卫青.美、英、澳国家教师绩效工资政策的实施经验与问题[J].比较教育研究，2011(2):27-31.

[3] 刘美玲.义务教育绩效工资政策背景及显著问题分析[J].教学与管理(小学版)，2011(1):5-7.

[4] 赫栋峰.美国公立中小学教师绩效工资改革研究[D].重庆:西南大学，2010.19.

[5] 李星云.国外中小学教师工资制度对我国的启示[J].教育与经济，2008(3):69-72.

[责任编辑：陈学涛]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.10.020

2016-03-17

2013—2014年国家大学生创新创业训练计划(201310028037)。

莫云(1992-)，男，广西柳州人，硕士研究生；钱晓菲(1993-)，女，浙江金华人，硕士研究生；徐城北(1992-)，女，山东泰安人，硕士研究生；熊崎越(1992-)，女，北京人，硕士研究生；曹梦园(1992-)，女，北京人，硕士研究生。

G40-059.3

A

1002-1477(2016)10-0079-04