制度现代化视阈下我国公立高校领导制度浅析

储著斌

(江汉大学，湖北 武汉 430056)



制度现代化视阈下我国公立高校领导制度浅析

储著斌

(江汉大学，湖北 武汉 430056)

党委领导下的校长负责制是我国公立高校的根本制度。落实这一制度的实质是在高等教育领域提升治理体系与治理能力现代化，也就是实现高等教育制度现代化。高等教育办学实践过程中确立了这一领导体制的制度自信，但在实施过程中尚存在一些现实困境和理论困惑，学术界缺乏理论自信。为此，要自觉维护制度的权威，培育制度意识；理性认识制度的不能，走出制度神话；充分彰显制度的价值，建设制度文明，在增强制度自信的同时避免陷入“制度迷信”的窠臼。

制度现代化 党委领导下的校长负责制 制度自信

伴随着改革开放30多年来社会主义现代化的历史进程，我国教育现代化已经进入一个崭新的阶段。依照中央部署，我国要在2020年基本实现教育现代化。按照我国本土的现代化理论，中国的现代化有器物层、制度层与观念层之分。我国高等教育现代化目前基本完成了观念层面的现代化与物质层面的现代化，目前正在进行制度现代化层面的设计与安排。就公立高校而言，国家已经建立了以党委领导下的校长负责制为核心，以高等学校章程、学术委员会、教职工代表大会、理事会等制度建设为中心的现代大学制度，这表明中央政府已经启动了高校制度现代化的进程。完善和发展中国特色社会主义现代大学制度的实质就是实现高等学校的制度现代化，高等学校制度现代化的集中表现和实现关键是推进国家教育治理体系和治理能力现代化。在此过程中，党委领导下的校长负责制是我国高校特别是公立高校的根本制度，这一领导体制和工作机制是依法治校的前提和出发点。

一、落实党委领导下的校长负责制的实质

落实党委领导下的校长负责制的实质是实现高校治理体系与治理能力的现代化。

自晚清开始学习并追赶西方国家现代化进程以来，中国现代化正如梁启超1923年在《五十年中国进化概论》一文中指出的，先后经历了器物层面的现代化、制度层面的现代化与思想观念亦即文化层面的现代化等三个不同发展阶段[1]。这在一定程度上是比照汤因比的文明三层次论而来的，持此观点的还有殷海光[2]、金耀基[3]等人。以此为分析框架，新中国的社会主义现代化历程基本切合这一发展逻辑并相互交叉。随着我国经济总量跃居世界第二，器物层面的现代化即物质现代化已基本实现。改革开放以来的思想解放促进了人的观念现代化，党的十八大以来中央提出并实施国家治理体系与治理能力现代化，更是进一步推进了各个方面的制度现代化进程。

教育现代化，就是为适应经济社会现代化进程，教育发展所应具有的重要特点和趋势，是传统教育向现代教育转变的过程[4]。教育现代化大致分为教育观念现代化、教育制度现代化与教育物质基础现代化。我国高等教育发展已经具备了一定的物质基础与观念前提，当前的改革在一定程度上是继续围绕着高等教育制度现代化层面的推进。为此，中央就高等教育领域的制度现代化与大学治理进行了一系列制度设计与安排，其中最为核心的就是普通高校党委领导下的校长负责制的进一步坚持和完善。

进入新世纪以来，特别是党的十八大以来，中央政府为了推进高等学校制度现代化建设，以“教育部规章”(教育部令)与规范性文件等形式密集出台了《全面推进依法治校实施纲要》《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程》《高等学校信息公开办法》等规章制度，逐步完善了中国特色现代大学制度的制度框架体系[5]，基本实现了高等学校治理体系的现代化。2014年10月,中央又印发了《坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》(下文简称“《实施意见》”)。该意见体现了全面深化改革过程中实现治理体系和治理能力现代化的新要求，总结了改革开放以来全国各地各类型高校在领导体制与工作机制方面实践探索的新经验，概括了长期以来学术理论界、教育管理界以及社会舆论关于大学治理的新期望，成为新时期加强高校党的建设和完善中国特色现代大学制度建设的重要依据。按照现代化三层面理论，高等教育领域的全面深化改革也必须在器物、制度、精神等不同层面整体用力，而不能仅仅追求器物层也就是物质层面的现代化。高等教育领域制度现代化已经提上议事日程，在实现了顶层制度设计与制度安排的基础上，关键是要贯彻这些制度，首当其冲的就是在公立高校全面落实党委领导下的校长负责制。

《实施意见》对于新形势下加强和改进党对高校的领导，完善高校内部治理结构，促进高等教育事业科学发展，具有十分重要的意义。地方高校在改革开放以来的教育改革与发展中，坚持、贯彻并结合学校实际不断完善各自党组织的领导体制和工作机制，实现了大学治理的“良治”与“善治”，为地方高校现代大学制度建设积累了经验，但也存在着不少理论与实践上的困惑，下一步仍然需要贯彻落实《实施意见》的制度安排与制度设计，进一步坚持和完善党委领导下的校长负责制。

二、落实党委领导下的校长负责制的前提

落实党委领导下的校长负责制的前提是牢固树立中国特色现代大学制度的制度自信。

实践证明，中国共产党自20世纪80年代末以来在公立高校全面实施的党委领导下的校长负责制，是坚持社会主义办学方向的根本保证，是依法治校的生动体现，是高等教育领域科学决策与民主管理的有机统一。这符合现代大学管理体制变革的客观要求，符合中国国情，具有鲜明的中国特色，是一个行之有效、科学管用的高校领导体制。该领导体制与决策机制实施20多年来，很多高校积极探索，在健全党委领导下的校长负责制这一领导体制和工作机制上创造了很多成功经验。但是，关于高校特别是公立高校党委领导下的校长负责制实施的具体效果，缺少相应的量化研究成果，即使有学者进行了调查研究，但相关数据也难以寻觅，例如宣勇教授主持的相关研究，成果已经公布，但主要是定性方面的概括与总结[6]；高等教育行政管理部门实际上对该制度在各高校的实施状况也不一定非常清楚，需要摸清相关情况，例如湖北省委组织部、省高校工委2014年在湖北省开展问卷调查，就“我省高校领导对现行的高校党委领导下的校长负责制的认识程度和对高校党委会决定的‘重大事项’的理解程度”在高校校级领导干部中进行专题调研，希望“对于进一步坚持和完善高校党委领导下的校长负责制的领导体制能够提供大量值得思考的参考依据”，但相关调查数据也未向社会公布，可能的结果是在此基础上出台了《中共湖北省委关于进一步加强党对高校领导的若干意见》[7]。笔者 认为，各高校近年来在落实党委领导下的校长负责制的进程中取得了如下四个方面的实际效果。

一是完善了党委领导下的校长负责制的大学治理结构。建设中国特色现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的明确要求，成为现时期高等教育管理体制改革的核心内容；十八届三中全会进一步提出了“完善学校内部治理结构”的改革要求。就公立大学的外部治理结构而言，各级政府及其教育行政主管部门进一步给高校“松绑”，以权力清单制度实现了高校办学自主权的落实；政府明确了公立高校举办者、管理者、监督者的角色定位，高校的办学权得到真正落实；高等教育管评办分离深入推进，社会组织的教育评估监测正在开展，政府、学校、社会的新型关系正在构建之中。就公立大学的内部治理结构而言，以贯彻落实党委领导下的校长负责制为核心，逐步完善了中国特色现代大学制度建设的框架体系。各高校就内部管理体制机制在法治范围内进行了规范，按照教育部在规范治理结构和管理方式方面的统一部署，先后对高校内部治理、决策机制、综合管理、质量建设、教学评估、财务管理、基本建设、师生管理、专业与学科设置、学位管理、信息公开等各方面建章立制并贯彻落实，进一步完善了中国特色现代大学治理结构。

二是修订了党委领导下的校长负责制的会议制度与议事规则。党委领导下的校长负责制成为公立高校的领导体制与决策机制，不少高校根据《中国共产党章程》《高等教育法》和《中国共产党普通高校基层组织工作条例》等法律法规和规范性文件，制定或修订了党委全委会与常委会、书记办公会、校长办公会、校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等各种会议制度及其议事规则，界定了学校的领导、决策、执行、咨询与监督等不同机构的职责范围、工作规程，为学校各项工作有序推进提供了有效的制度保证。同时，在学院层面建立了与党委领导下的校长负责制相适应的内部管理机制，积极稳妥地实现管理重心下移，改变了学校决策权力过分集中于学校一级的现状，以学院党政联席会议机制为中心逐步建立起结构合理、层级清晰、责权分明的学院管理体系。

三是处理好了坚持党的领导、依法治校与民主管理之间的科学关系。坚持党的领导是高等教育事业发展的根本保证，是现代大学制度建设的中国特色，是实现高等教育治理体系与治理能力现代化的前提条件，而依法治校与民主管理则成为高校实现依法办学这一问题的两个不同侧面。各高校在坚持党的领导的基础上，着力推进民主管理和依法治校进程，通过教代会(职代会)这种民主管理、民主监督的基本形式和制度，确保教职工依法充分行使民主权利，参与学校民主管理；通过学代会等形式广泛听取广大学生的意见，努力实现决策过程中的科学化、民主化与法治化。

四是积累了贯彻落实党委领导下的校长负责制的一些基本经验。首先是全面理解党委领导下的校长负责制的科学内涵是实施这一领导体制的基础。党委领导下的校长负责制既是公立高校的决策机制，高校的重大决策均由党委会或常委会做出，以校长为首的行政科层是党委决策的执行机构。其次是着力提升高校领导班子成员的素质是实施这一领导体制的前提。领导班子成员的素质高低成为能否贯彻党委领导下的校长负责制的充分条件，虽然政治素质非常重要，但高校领导干部仍要着力提高法治思维和法治能力，以推进高等教育改革发展，这是当前领导干部在提升治理能力方面的当务之急。再次是正确处理“党委领导”和“校长负责”的关系是实施这一领导体制的关键。最后是坚持完善民主集中制成为实施这一领导体制的保障。高校党政领导班子成员来自“五湖四海”，各人经历、个性、风格、工作方法更是不尽相同，只有通过民主集中制，协调好党委与行政、上级与下级、“一把手”与班子成员、领导班子与广大党员群众的关系，才能保证高校决策的科学性和民主性[8]。

三、落实党委领导下的校长负责制的基础

落实党委领导下的校长负责制的基础是彻底摆脱其实施过程中的现实困境。虽然20余年来在高等教育领域党委领导下的校长负责制作为执政党在高等学校的领导体制、高等学校内部决策的工作机制，在实施中取得了巨大的成就，但毋庸讳言，在理论上与实践中还是存在一些问题，这些问题有的是思想认识方面的，有的则属于实践中需要进一步解决的问题。某些高等教育管理者、办学者与高校干部师生在实践中对这一制度存在着不自信，学术理论界的某些学者同样对这一领导体制提出种种责难，体现为理论上的不自信[9]。除此之外，党委领导下的校长负责制的实践困境还有如下几个方面。

一是公立高校的政治权力、行政权力与学术权力之间的权责界限不够清晰。表现之一是各高校对“三重一大”事项界定差异较大。中央规定，“三重一大”事项(即重大决策、重大人事任免、重大项目安排和大额度资金运作)必须由领导班子集体作出决定，教育部在《关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中将其进行了细化[10]，但由于各地办学情况差别很大，不同高校对于“三重一大”的规定并不一致。比如“大额度资金”的具体限额，有的规定为“500万元以上”，而有的则划定为“5万元以上”就属于“大额度资金”。“三重一大”事项涉及学校主要领导的不同权力，涉及党委与校长的权力划分，实践中界定不清晰就往往会成为高校党政之间出现矛盾的导火索。表现之二是有些高校党政决策机构人员重叠过多。在某些高校，党委会(常委会)和校长办公会的组成人员在构成上重叠过多，甚至出现党委常委中只有党委书记一人不属于校长办公会组成人员的情况，使得学校党委“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则在实施上有所弱化。表现之三是书记和校长的职权运作模式不够清晰。在现行领导体制下，书记怎样通过民主集中制实现科学决策、民主决策和校长以何种方式全面贯彻党委会(常委会)的决策、全面负责行政工作的问题，实践中尚无明确的制度设计，从而导致“高校书记和校长拍桌子、导致党委常委会一年开不成”等怪现象[11]。表现之四是行政权力和学术权力相互混淆。目前，高校行政、学术权力的重叠状况比较普遍，职责不清的现象客观存在。由于我国高校在内部管理体制上采用行政化管理模式，使得与学术事务相关的资源分配权由高校以管理部门为代表的行政科层掌握，学术委员会中行政人员数量偏多，学术事务被间接行政化。行政权力和学术权力的相互交织，造成分工不明，责任不清。

二是高校决策运行机制不够完善。表现之一是决策过程中民主化渠道不畅。虽然《高等教育法》以及教育部发布的《高等学校学术委员会规程》等部门规章规定了学术委员会对学术事项的“审议权”和教代会“参与民主管理和监督”的职能，但由于运行机制不够健全，广大干部师生、基层院系民主参与的渠道不够畅通，方式不够多样，这些权力在很多高校并没有得到很好的保障和落实。表现之二是决策程序的规范化程度不高。事实上，各高校有关决策程序的制度设计存在较大差异，有的设置有若干个辅助决策机构，使包括学生在内的各种利益群体都能够参与到与之切身利益相关的重大事项的决策过程之中；而有的虽设有辅助决策机构，但缺乏决策前的充分沟通和决策后的信息反馈；还有一些学校没有设置相应的辅助决策机构，决策的咨询论证环节缺失，决策程序不够规范。表现之三是决策的执行机构设置不尽合理。现实中一些高校机构设置重叠，职能相互交叉，决策执行过程中经常出现职责不清、相互扯皮的现象，执行的效率低下，直接影响到高校决策机制的有效运行。

三是不少高校监督问责机制不够有效。表现之一是监督机制不够健全，这也一直为社会所诟病。出于对办学自主权的尊重，上级主管机关一般只能将工作重心放在选配好高校领导班子特别是两个“一把手”上，日常监督相对较少；对于高校党政领导干部的校内监督，主要依赖于高校内设的纪检监察部门和普通党员群众。但是，高校纪检监察部门是在同级党委和行政领导下开展工作的，缺乏相对独立性，其对高校党政领导干部尤其是对党政“一把手”很难起到实质性的监督作用。表现之二为问责机制不够健全。在一些高校中，党政领导班子及其成员的目标责任制尚不健全，缺乏清晰可行的党政领导班子问责制度的实施细则；对高校领导干部在工作中发生重大失误、造成严重损失的现象，缺乏严格的责任追究制度与相应的纠错机制。

四、落实党委领导下的校长负责制的关键

落实党委领导下的校长负责制的关键是将其视为现代大学制度建设过程的实践指向。

对于以党委领导下的校长负责制为核心的现代大学制度而言，我们要自觉维护制度的权威，培育制度意识；理性认识制度的不能，走出制度神话；充分彰显制度的价值，建设制度文明，在增强制度自信的同时避免陷入“制度迷信”的窠臼。为此应当做到以下三点。

一是要增强对公立高校党委领导下的校长负责制的理论自信与制度自信。党委领导下的校长负责制实施20多年以来，为我国高等学校全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，培养中国特色社会主义合格建设和可靠接班人，促进高校改革发展稳定，提供了坚强的政治保证。实践证明，党委领导下的校长负责制符合我国国情和高等教育发展规律，是中国特色社会主义现代大学制度的核心内容，是党对高校领导的根本制度[12]。

二是要在高等教育改革与发展的实践中推进高等教育治理体系和治理能力的现代化。高等教育领域的这一根本制度，从属于我国国家治理体系和治理能力范畴，“总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的。国际上也有越来越多的人开始肯定我们的国家治理体系和治理能力”[13]。在实施这一高等教育根本制度过程中，“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远”“坚定制度自信，不是要故步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久”[14]。毋庸讳言，当前高校面临着许多新情况新问题新挑战，改革发展稳定任务繁重，党委领导下的校长负责制在实践与理论中也产生了许多分歧与争议，在当前新形势下进一步长期坚持并完善这一体制十分必要。

三是在确立党委领导下的校长负责制制度自信的同时，我们要坚决破除“制度神话”，避免走入“制度迷信”的怪圈。关于制度，我们曾经和正在“建构”了两个“神话”，一是过分迷信制度的自发作用，认为我们从理论上设计出一个好的、先进的、优越的制度，就想当然认为它在实践中必然具有现实性，这一制度就能解决我们希望要解决的问题；二是伴随着改革开放以来依法治国的发展进程，中国社会进一步意识到制度的意义与价值，对制度的作用越来越推崇，但是过了头就想当然地认为制度可以解决一切问题了[15]。在现代化的结构中，器物、观念与制度同等重要，缺一不可。经济层面的现代化为高等教育发展提供了物质基础，但不能走向物质主义的极端，所谓大学“非大楼之谓，有大师之谓”，说的就是这个道理；观念层面的现代化为高等教育改革与发展提供了理念前提，但不能滑入“观念论”等唯心主义的深渊；制度层面的现代化为高等教育改革与发展提供了制度保障，但是制度的生命力在于实施及其实效，制度仅仅停留在纸面上是没有任何意义的。

[1]梁启超.梁启超文集[M].北京：燕山出版社，2009：262 .

[2] 殷海光.中国文化的展望[M].台北：文星出版社，1966：459-477.

[3] 金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999：131-137.

[4] “教育规划纲要”工作小组办公室.教育规划纲要辅导读本[M].北京：教育科学出版社，2010：218.

[5] [10]教育部政策法规司.中国特色现代大学制度文件辑要[M].北京：外语教学与研究出版社，2014：70-104;322.

[6] 宣勇.学校党委如何领导大学[N].人民日报，2015-05-07.

[7] 《中共湖北省委关于进一步加强党对高校领导的若干意见》解读[N] .湖北日报，2015-05-29 (3).

[8] 顾海良，罗永宽.高校党的领导体制建设研究[M].北京：中央文史出版社，2013:155.

[9] 储著斌.增强党委领导下的校长负责制的制度自信刍议[J].学校党建与思想教育，2015，(11)：78-80.

[11] 搭好和谐班子 凝聚团结力量——加强和改进高校党的建设系列述评之三[N].人民日报，2015-08-22.

[12] 中共中央组织部中共教育部党组通知要求认真学习贯彻《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[J].陕西教育(高教)，2014(12)：1-8.

[13] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：48.

[14] 习近平.习近平论治国理政[M].北京：外文出版社，2014：106.

[15] 辛鸣.制度论——关于制度哲学的理论构建[M].北京：人民出版社，2005：286-287.

(责任编辑：刘新才)

On the Leadership System of Public Higher Education in China from the Perspective of System Modernization

CHU Zhubin

(JianghanUniversity，Wuhan,Hubei430056,China)

The principal responsibility system under the leadership of the Party committee is the basic system of public colleges and universities in China. The essence of this system is to improve the governance system and governance capacity in higher education, which is to realize the modernization of higher education system. In the practice of higher education, the confidence of the leadership system is established. But there are some difficulties in the implementation process, the academic community is lack of theoretical confidence, there is a lot of confusion in practice. Therefore, we should maintain the authority of the system, cultivate the consciousness of system, walk out the system of mythology, fully demonstrate the value of the system, build the system civilization, and strengthen confidence in the system to avoid a system of “superstition” stereotype.

system modernization; principal responsibility system under the leadership of the Communist Party of China; institutional confidence

2015-12-10

湖北省教育厅哲学社会科学重大研究项目“地方高校核心竞争力研究”(项目编号：14ZD0034)；中国高等职业技术教育研究会“十二五”规划重点课题“高职院校治理能力提升研究”(项目编号：GZYZD201503)。

储著斌(1975—)，男，安徽岳西人，法学博士，江汉大学高教所副研究员；研究方向：教育法学、教育政治学。

G640

A

1005-5843(2016)08-0083-05

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.08.017