江西省法治建设的实证研究

杨娟洁

摘 要：党的第十八届四中全会审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为推进江西省的法制建设起到了引领作用。江西省的法治建设正在如火如荼的进行中，在取得了不俗成绩的同时还存在着一些不可忽视的缺陷。此文旨在探讨江西省法制建设的现状及问题，并给予一些建议。

关键词：江西省；法治建设；问题；解决办法

一、江西省法治建设的实践及成效

近几年我国学者们对地方法制建设的研究进行了不懈的探索，可以说我国地方法治的理念已深入人心，江西省从本地区的实际出发，积极响应和落实中共十八届四中全会提出的“法治政府、司法公正”等观念，为探索江西省法制建设的途径做出了不懈的努力。朱未易在《地方法治建设的法理与实证研究》中提出地方法制建设应该在如下两个层面进行确认：一是在法律和政策制度体系的构建层面；二是在法律意识和社会道德体系的构建层面。因此江西省法治建设在与全国性法律法规保持一致的前提下，充分考虑地方特色从实际出发，建设具有江西特色的地方性法规规章和政策制度体系。法治建设不仅需要制度的支撑还需要理念的支持，法不仅仅是统治者的工具，还应当成为全民的信仰，江西省正努力构建出一个全民守法、依法办事、尊重并信赖法律的社会。

但如何体现一个区域内法治建设的具体状况呢？法治的实质意义在于将抽象的法治转化为具体的制度安排和具体的立法实践、行政实践、司法实践，观念法治只有走上具体法治，法治才能具有本质上的价值。从宏观角度讲法治予以量化，不利于全方位考察法治的具体实践状况，不利于把握社会各项制度于非制度层面的因素对法治产生的实际影响。而当今法学界越来越重视的实证主义研究方法就恰好可以解决这一问题，将法治具体量化，从微观层面探究区域内法治的实践状况。国外律师组织在他们发起的“世界正义工程”运动中开始了一项“法治指数”的项目，法治指数被称为是可以量化的正义，是判断、衡量一个国家的法治状况及其程度的量化标准额评估体系。我国余杭和香港等地都对构建法治指数进行了相关的探索。我省鹰潭市于2015年出台《法治政府建设指标体系》，将政府工作运行特点分为八大体系，作为一级指标，下设32个二级指标，每个二级指标下又设共108个三级指标，并与近期开始试行。江西省要构建一个完善的法治指标体系需遵从《法治江西建设规划纲要》（2014—2020）和《中共江西省委关于全面推进法治江西建设的实施意见》为依据。因此笔者将从立法、行政、司法、监督、公民法律意识和普法教育等这几个方面对江西省的法治建设进行分析。

（一）民主立法方面

改革开放以后，江西省的地方立法进步显著，立法数量逐年增长。截止2014年上半年，共制定地方性法规239件、修改211件次、批准137件次。在2015年的立法计划中，拟请省人大常委会审议的项目有7件；省政府规章有15件，将从中选择6件左右条件成熟的项目年内出台。目前社会生活各个领域基本上实现了有法可依的状态。并且人大制定立法的过程不再神秘，江西省2015年推行“阳光立法”，公民可参与到立法中去，将自己的意愿和诉求充分的反映出来。

（二）依法行政方面

江西省各地区政府积极响应省政府下发的加强依法行政的文件，在各地区内展开依法行政推进工作。如落实重大行政决策法定程序；完善政府法律顾问制度，上饶市的各县（市、区）以及77%的乡镇（街道办）聘请了政府法律顾问，宜春市有395个单位聘请了法律顾问；推行行政复议委员会制度，我省10个试点市县行政复议委员会均已挂牌运行；完善社会矛盾纠纷预防化解机制，我省推进完善“三调联动”机制，将人民调解、行政调解和司法调解三大调解程序相衔接，2014年全省共受理行政调解案件24.4万余件，调解23.2万件，案件数量较上年增加22.4%。

（三）司法服务方面

江西省大力推进司法改革，呈现了不少亮点。建立健全了监所与社会无缝对接工作机制、罪犯戒毒人员职业技能培训机制、对老病残和精神病犯人性化关怀机制、覆盖全省的县级社区矫正监管中心、医患纠纷等行业性人民调解机制、覆盖全省的“12348”法律援助服务网络、罪犯远程帮教会见系统、监狱刑罚执行业务平台、干警绩效量化考核机制、刑释解戒人员安置帮教数据库等。

（四）法律监督方面

江西省各地各部门开展了符合自身特点的法律监督工作。我省颁布《江西省行政执法监督办法》、赣州市检察院制定《全市检察机关开展“加强生态检察，服务绿色崛起”专项监督活动落实措施》等一系列规章制度的出台，为我省的监督工作提供了程序上的保证。此外省公安厅在全省公安机关大力推行执法办案公开工作，实现11个设区市公安局执法办案公开全覆盖，为公民行使监督权提供了保障。

（五）公民法律意识和普法教育方面

江西省致力于培养领导干部学法、懂法，2014年我省近300名领导干部在井冈山江西干部学院参加了为期2期的依法行政培训。对执法人员进行法律知识培训，省水利厅实行双休日法律学习教育。加大对公民的法制宣传和法制教育工作，吉安市开展法律宣传咨询活动400余次，新余市创新建立“1+15+X”微普法模式。

二、江西省法治建设存在的主要问题

（一）立法上存在缺陷

首先，江西省的立法数量已经颇具规模，但是在对立法质量的评价体系上还有待加强。目前江西省现行有效的地方性法规有235件，涵盖了政治、经济、文化的各个方面，但是对于制定的法律实施的状况和反馈信息却不够充分，没有得到足够的重视。尽管我省已出台了《江西省地方性法规质量评价办法》和《地方性法规质量评价工作规程》，但是依据此办法进行的评价工作却是寥寥无几。

其次，我省主要由政府部门主导立法，立法项目来源单一。据统计，省十一届人大常委会共制定修改法规 49 件，其中由政府部门提出 40 件，占 81.63%，由人大专门委员会或工作机构、人民团体和人大代表提出分别为 6 件、1 件、2 件，占 12.24%、2.04%、4.08%；由政府部门起草的占 85% 以上。

再次，立法调研不够充分。我省的立法调研方式单一且调研的深度与广度不足，在立法调研过程中常常容易走马观花，不能深入基层收集各方面的意见。江西省虽然组建了立法顾问和立法专家库，但是运用方面仍有很多不足。

（二）依法行政上的不足

首先，依法行政不够公开透明。政府制定决策只有少部分会将具体的程序数据公布，而且依法行政中的公众参与的普及面也很狭窄，大部分市民难以参与政府决策中去，政府也仅通过媒体简单传达信息，监督方面也很难落实。

其次，依法行政的执行程序和方式上有缺陷，依法行政的理念不强。在执法过程中有重实体，轻程序的现象，导致执法过程不够严谨规范。部分地区执法人员执法方式简单粗暴，尤其是城管在执法过程中屡次爆出与市民发生冲突，没有实现文明执法。

再次，依法行政监督不到位。对于社会监督，由于行政权力有一定的封闭性和专断性，导致社会监督难以发挥作用；对于内部监督，相当于同体监督，导致监督乏力，追责不严。由于监督力度的不严，行政执法方面就出现了乱作为、选择性执法或表演性执法等现象。

（三）公民法律意识的缺失

首先，公民法律素质普遍不高，法律意识薄弱。由于法治理念的缺失，大多数公民对于自身的法律权利和义务并不了解，且对于法律的不信任导致人们在面对侵犯自身合法权益时往往不采取法律手段，而更倾向于选择武力或金钱的方式，或者采取忍气吞声消极的方式，不懂得依法表达自身利益的诉求。

其次，普法教育宣传不到位。江西省普法宣传力度不大而且普法对象也不明确具体，在宣传形式上也较为单一，从普法内容来看重灌输轻理解，导致一些文化程度不高的弱势群体不能通过普法教育得来的信息转换成武器维护自身的合法权益，造成普法实效较差。

再次，良好法治环境的缺失。由于法治的多重含义和视界，其基本要素涉及面极为广泛，它不仅仅是一种处在庙堂之高的国家治理方略，而且更应该看到法治也必须渗透于每个人的日常生活中， 法治的实现不仅仅是法治政府的实现， 更是法治社会的建立。①由于古代封建思想的禁锢，人情往往大于法治，人们遇到问题首先想到的不是寻求法律的救济，而是去人情社会中寻找解决的办法。没有一个良好的法治环境，人们对于法律的信仰也不会形成。

三、江西省法治建设未来的发展思考

（一）完善立法方面

首先，完善立法质量评价体系。健全立法质量评价制度，探索完善立法质量评价与执法检查相结合的工作机制，把评价结果与法规修改结合起来，确保评价成果的有效运用。②与此同时还应当建立公民民意见反馈系统，公民对立法问题所提出的意见应当予以重视，并给予回应，让公民积极的参与到立法中来，监督评价立法工作。

其次，建立多元化法规起草体系。在明确并强调人大及其常委会在立法中主导作用的前提下，可以对立法起草的不同情况，分别处理。例如涉及面广、难度较大的法规草案由人大代表或专门委员会起草；专业性强的草案可以委托给社会组织、团体起草，这样不仅可以明确分工缓解立法压力还能集思广益。

再次，改善立法调研方式。开创多元化调研方式，拓展渠道深入基层群众，广泛征求意见，调动公民参与立法的积极性。充分发挥专家学者的作用，提高专家学者在立法中的论证作用。

（二）完善依法行政方面

首先，加大政府决策公开透明化，保障公民真正参与到政府决策中去，完善监督体制。将政府的决策信息与现代化技术相结合，加大公开力度，方便公民随时监督查询，拓展公民参与决策的渠道，例如增加实地走访的次数、增加座谈会和听证会的次数等，主动接受社会监督。

其次，加强执法队伍建设，规范执法程序，实现权责一致。大力提升执法人员的素质，强化执法人员资格管理，加大对执法人员法律知识的培训力度以增强执法人员的法律意识和法制观念。加强行政执法规范化建设，完善重大行政执法行为备案制度，拓展行政执法监督的多样化，严格依法行政。

再次，建立完善评估指标体系。江西省制定了《“法治南昌创建先进县（区）”考核实施办法》等法治建设绩效考核体系，将来应该制定出涵盖各个方面的更全面、具体的指标体系。通过全省法治评估活动，可以发现现状与法治标准的距离，有效带动全省各级政府和社会各个领域的法治转型，同时真正改善公职人员的法治服务意识和能力， 及时发现法治建设中的薄弱环节，为持续改进提供依据从而不断满足人民日益增长的法治监督、社会公正、权利保障的需求。

（三）增强公民法律意识方面

首先，增强公民的法律意识，依法表达自身的利益需求。完善司法体制，利用领导干部的带头作用建立起公民对法律的信任，明确自身的合法权益，并积极引导公民在遇到侵犯自身合法权益时如何运用法律武器来依法解决问题。增加法律援助服务的力度，推进公共法律服务体系建设，扩大法律服务志愿者队伍。

其次，加大普法宣传力度，拓展普法渠道。加大普法力度，明确普法教育的对象，对文化程度不高的弱势群体要重点关注，对于在校学生要将法律知识纳入课堂，对于普通大众要将法律知识通过动画等生动形象的方式传达，力求达到法治理念深入人心，贯穿到社会的各个方面。在宣传形式上也要多元化，可以通过讲座、制作专题节目或者组织法律知识竞赛等多样化模式来宣传法律知识，再配合各方面的制度，努力构建一个良好的法治社会，使法律成为人们普遍的信仰。（作者单位：华东交通大学）

注解：

① 程小白.关于法制江西建设评估指标体系构建的初步思考[J]，江西：江西警察学院学报，2015（4）

② 刘永亮.试析江西地方立法工作存在问题和解决之道[J]，江西：时代主人，2014（10）