法治型党组织视域内的农村书记队伍建设研究

方世南，孔　川

(苏州大学 a.马克思主义学院;b.沙钢钢铁学院，江苏 苏州　215123)



法治型党组织视域内的农村书记队伍建设研究

方世南a，孔川b

(苏州大学 a.马克思主义学院;b.沙钢钢铁学院，江苏 苏州215123)

摘要：农村基层党组织是法治型党组织建设的重要阵地。以法治型党组织建设为抓手锻塑法治素养好的农村书记队伍，有助于全面提升农村基层党组织书记队伍的法治思维和依法办事能力，提高农村基层治理法治化水平，夯实党执政的组织基础。为此，要切实解决好四大突出问题：以法治思维把好“入口关”，解决“谁来干”的问题；以法治方式把好“培养关”，解决“不会干”的问题；以法治机制把好“监督关”，解决“随意干”的问题；以法治文化把好“保障关”，解决“不愿干”的问题，最终使农村书记在各级政治发展平台发挥作用，在更大的政治舞台上实现村书记的政治价值。

关键词：法治；法治型党组织；村书记；基层治理法治化

以法治型党组织建设为抓手锻塑法治素养好的农村书记队伍，关键要解决好四大突出问题：一是以法治思维把好“入口关”，解决“谁来干”的问题；二是以法治方式把好“培养关”，解决“不会干”的问题；三是以法治机制把好“监督关”，解决“随意干”的问题；四是以法治文化把好“保障关”，解决“不愿干”的问题。

一、以法治思维把好“入口关”，解决“谁来干”的问题，在于依法依规健全选拔任用机制，选好配优村书记队伍

以法治思维把好“入口关”，解决“谁来干”的问题是农村基层党组织书记队伍建设的核心。随着城镇化进程的加快，农村大量劳动力流向城市，从事二、三产业，造成农村基层空心化和农业土地撂荒化。部分农村基层党组织班子成员软弱无力、党员队伍年龄老化、组织生活低效随意，基层党组织功能退化，出现农村党组织书记“无人可选”的尴尬局面，造成农村基层党组织的软弱涣散。针对这种现象，需要运用法治思维，从严格选拔标准、规范选拔程序、拓宽选拔渠道等途径着手，依法依规健全选拔任用机制，选好配优村书记队伍。

(一)运用法治准则严格选拔标准

党的十七届四中全会《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，要“按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求，加强基层党组织书记队伍建设。”*参见2009年9月27日新华社《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。2009年初，中共中央组织部出台了《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》，对此提出了一系列的明确要求。村书记是农村基层党组织的带头人，负责加强基层组织建设，发挥基层组织的带动示范作用；负责发展农村集体经济，带领群众致富，丰富群众文化生活；负责维护社会稳定，协调解决矛盾纠纷，做好群众工作。村书记要具有坚定的政治信念，坚定的马克思主义信仰，认真执行贯彻党的理论方针政策；村书记要具有奉献精神，敢于担当，铭记全心全意为人民服务的宗旨，时刻把群众的利益放在首位；村书记要具有高素质的综合能力，有知识、懂政策、有见识、懂经营、有文化、懂管理；村书记要具有良好的法治素质，法治意识强，善于运用法治思维和法治方式推进基层治理，化解矛盾；村书记要具有高尚的道德情怀和人格魅力，有修养，威信高，言行一致，表里如一，品德优秀。只有按照这些条件依法依规健全选拔任用机制，选好配优村书记队伍，才能促进基层治理法治化，将依法治国的战略贯彻落实到最底层。

(二)按照法治要求规范选拔程序

按照民主、公开、透明、公正的原则，规范民主推荐环节、组织考察环节、投票选举环节和任前公示环节，严格规范选拔流程，提高选拔过程的程序化、规范化和法治化。在民主推荐环节，要充分发挥党内民主和社会民主，广泛征求党员群众的意见，增强群众的推荐力度，民主推荐结果必须得到大多数党员群众的信任和认可，凡是推荐环节中得不到多数党员群众支持的不得列为考察对象；在组织考察环节，严格遵守考察纪律，采取民主测评、个别谈话、查阅档案等方式，全面考察推荐对象，形成综合考察材料；在投票选举环节，上级党组织要安排专人监督，候选人要发表竞选演说，严肃投票纪律，杜绝贿选、拉票等违纪行为；在任前公示环节，要向党员群众公开拟任村书记人选的基本信息、家庭状况、工作经历等情况，接受党员群众的监督。

(三)注重法治素养拓宽选拔渠道

坚持选拔标准，按照法治素养好和依法办事能力强的要求，发掘培养讲法治、讲政治、讲规矩、讲纪律，对农村有感情，对农民有真情，对农业有热情的村书记。完善农村基层党组织书记队伍后备干部制度，健全后备干部培养机制，注重从高校毕业生、农村致富能手、退伍军人、外出务工人员和优秀企业主中培养选拔，把真正依法办事能力强、法治素质高、法治品行端正的党员干部培养成基层党组织带头人。继续推进大学生村官计划，创造条件吸引高校优秀毕业生到农村干事业，到基层闯天地，在服务基层群众的过程中实现人生价值。通过各种方式发掘联系农村致富能手和优秀企业主，提高农村致富能手和优秀企业主的思想觉悟，争取把他们中的先进分子发展成为党员，培养成为基层党组织带头人。物色退伍军人、外出务工人员中的优秀人才。从机关事业单位选派“第一书记”。选拔机关事业单位中的优秀党员和即将退居二线的党员干部，通过组织程序选派成为农村基层党组织的“第一书记”，充实书记队伍，发挥“第一书记”法治素养好、依法办事能力强、有理论、有知识、有实践、有能力的优势，增强基层党组织的带动能力，发挥基层党组织的示范作用，不断提高基层治理法治化水平。

二、以法治方式把好“培养关”，解决“不会干”的问题，在于依法依规完善培养教育机制，增强村书记依法干实事能力

以法治方式把好“培养关”，解决“不会干”的问题是农村书记队伍建设的基础。在全面从严治党、坚持依法治国、加强法治型党组织建设的新形势下，农村基层的依法治理具有基础性的作用。全面从严治党和全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。目前，农村基层治理法治化的难度在加大，发展集体经济的难度和压力增大，社会稳定问题更为突出，村庄环境治理矛盾凸显，要求村书记要进一步提高自身法治素质，加强依法办事能力建设，克服依法办事能力不足的本领恐慌，有效应对解决农村基层治理和经济社会发展过程中的各种困难。增强村书记法治意识和依法办事能力，是农村经济社会发展的必然要求，是群众的内心期盼，是村书记自身成长的内在需求。选对人是第一步，能依法干事才是关键。只有这样，才能既有效地防止村书记能人腐败现象，又能有效防止村书记怠政、庸政和懒政现象。

(一)建立法治型党组织培训制度

各级党组织要高度重视村书记法治培训工作，要依法和依党章党规要求，特别是要认真落实中共中央组织部《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》，把村书记法治培训工作纳入干部培训规划。制订村书记法治培训年度计划，有计划地组织开展村书记法治主题培训和专题轮训，实现村书记法治培训对象的全覆盖，确保每一位村书记都受过比较系统的法治培训；明确村书记法治培训的目标，通过培训要进一步提高村书记理解党的政策方针的理论水平，提高村书记模范遵守国家法律和按照党规党纪严格要求自己的能力，提高村书记依法办事和维护人民群众合法权益的能力，提高村书记维护社会稳定化解矛盾纠纷的协调能力，提高村书记发展集体经济带动群众致富的带动能力；建立村书记培训专项经费，通过县区、乡镇、村三级统筹，建立稳定的村书记培训工作专项经费，确保培训工作有效落实。创新培训方式，按照规定菜单和自选菜单相结合的形式，提高培训的针对性和有效性。针对涉农的理论政策、产业发展、拆迁补偿、邻里矛盾、社会稳定等基层法治现实问题，进行专题培训和主题教育。

(二)建立法治型党组织帮扶培养制度

进一步依法依规加大法治型党组织培养力度，按照法治型党组织建设的要求，建立健全党内关怀、帮扶机制，通过优秀典型带动帮扶培养，上级领导政治指导帮扶培养，实现“双帮扶”，构建系统的帮扶体系。通过优秀村书记的一对一帮扶，手把手的现场教育，发挥先锋示范作用，发挥榜样的激励作用，加强对帮扶对象的业务指导；通过上级领导的一对一帮扶，体现党组织的关心，宣传党的方针政策，争取各种发展资源，加强对帮扶对象的政治引领，总结提炼先进单位在基层治理法治化进程中的好经验和好做法，使其可复制、可推广，并在复制推广过程中进一步制度化、规范化和法治化，不断提高农村基层党组织自觉地遵守法律和党章党规，依法决策、依法管理、依法办事能力，促进基层党群关系和谐发展。

(三)实现城乡法治型党组织合作共建

伴随城乡一体化的深入推进，城乡法治型党组织合作共建是城乡一体化在基层法治型党组织建设层面上的具体体现，是强化农村基层党组织法治建设和构建重心下移、力量下沉的法治工作机制的实际举措。城市社区、机关、事业单位、企业法治型党组织和农村法治型党组织结对共建，进一步实现城乡法治型党组织建设融合发展，共享法治型党组织合作建设资源，增强城乡法治型党组织合作共建合力，实现以城带乡，城乡一体的城乡融合法治型党组织格局。进一步整合城乡法治型党组织合作共建资源，发挥城市法治型党组织在人才、理论、资源和队伍等方面的优势，拓展农村法治型基层党组织服务群众的思路，增强农村基层法治型党组织服务群众的力量，实现城乡法治型党组织合作共建的优势互补，协调共进。

三、以法治机制把好“监督关”，解决“随意干”的问题，在于依法依规强化监督考核机制，保障村书记健康成长

以法治机制把好“监督关”，解决“随意干”的问题是农村基层党组织书记队伍建设的关键。在全面从严治党的指导下，党中央坚持对腐败的高压态势和零容忍态度，从群众反映强烈的问题着手，从维护群众的切身利益出发，坚决铲除群众身边的腐败分子。近年来，农村基层党组织书记在拆迁补偿、涉农补贴、扶贫专款等领域出现了腐败现象，部分村书记挪借公款、公款私用、公款吃喝、贪污受贿等腐败行为影响了农村基层党组织形象，降低了基层党组织的号召力和公信力。导致村书记腐败的因素很多，但是根源上在于法治型党组织建设滞后，法治机制不健全，各种监督的缺失和缺位，“人民形式上有权、实际上无权”[3]。村书记的行为得不到应有的约束和制约，造成村官腐败小官大贪。

(一)加强民主监督，全面推进党务公开

习近平总书记指出：“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。”[4]村书记要主动自觉接受党员群众的民主监督，发挥党员群众在民主监督中的主体作用，体现党员群众在民主监督中的主体地位，保证广大党员和人民群众依法管理好自己的事务。全面推进党内民主，实施党务公开，严格贯彻落实党中央关于党务公开的文件精神，制订农村基层党组织党务公开办法，按照公开是原则，不公开是例外的原则，凡是涉及党员群众利益的事项都要公开。推进决策公开，完善基层党组织议事规则和决策程序，做到决策过程公开，实现决策透明，增强决策的透明度，做到结果公开，满足党员群众的知情权，接受党员群众的监督，增强决策的公信力。进一步完善传统公开载体，建立党务公开固定专栏，印制党务公开简报，探索现代公开载体，开发党务公开网站，编发党务公开手机短信，建立党务公开微信公众号等形式，并充分利用新兴媒体的特点，增强党务公开的时效性和透明度。

(二)落实从严治党责任，提高基层党组织的执行力

习近平总书记2014年10月8日在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中提出了从严治党的“八项任务”，包括：落实从严治党责任、坚持思想建党和制度治党紧密结合、严肃党内政治生活、坚持从严管理干部、持续深入改进作风、严明党的纪律、发挥人民监督作用、深入把握从严治党规律[5]。这是习近平总书记关于运用党内法规从严治党提出的基本要求。农村基层党组织只有加强执行力建设，才能将这些基本要求贯彻落实好。而农村党组织村书记起着带头作用。王岐山同志指出：“作为执政的中国共产党的各级党组织和全体党员，必须受到党规党纪的刚性约束，必须确保各级党组织和全体党员模范遵守宪法和法律，为全面推进依法治国提供根本保证。”*党的十八届四中全会《决定》学习辅导百问，学习出版社、党建读物出版社，2014年版，第61页。这种党规党纪的刚性约束，需要通过在法治型党组织建设中完善监督考核机制来实现。

(三)完善述职述廉制度，全面推进村书记承诺制

承诺制和述职述廉制度是法治型党组织建设的重要制度设计。村书记承诺制就是村书记在上任初和每年初根据职责目标，合理确定任期目标、年度目标和实事工程，向党员群众进行工作承诺，完成预期目标，实现工作计划，接受党员群众的公开监督。书记承诺制同样面向上级党组织，村书记向上级党组织进行工作承诺，恪职尽责，廉洁奉公，完成预期目标，完成上级党组织交代的各种工作。村书记述职述廉是村书记在每年工作结束和任期结束时，结合任前和年初承诺的事项，村书记要向党员群众述职，汇报年度工作，总结廉政工作，接受党员群众的评议；村书记要向上级党组织述职，汇报年度工作，总结廉政工作，接受党组织的评议。村书记的“双述双评”，既体现党员群众的民主权利，又实现上级党组织对村书记的监督考核[6]。承诺制和述职述廉是相互关联的整体，承诺制是述职述廉的内容基础，述职述廉是承诺制的实践检验，承诺制不是简单的口头表态，承诺制需要接受党员群众和上级党组织的评议，述职述廉不是无目标的汇报，而要根据承诺制的内容有针对性地汇报。

四、以法治文化把好“保障关”，解决“不愿干”的问题，在于依法依规健全激励保障机制，激发村书记的工作热情

以法治文化把好“保障关”，解决“不愿干”的问题是农村基层党组织书记队伍建设的保障。在依法执政、依法行政和依法管理的法治化进程中，书记要处理拆迁征地等影响农村安全稳定的难题，要面对涉农补偿、惠农补贴等农村群众重点关心的大事，处理不当都有可能引发群众的不满，造成群体性事件，使得村书记承受巨大的工作压力，心理负担较重。在此种情况下，村书记的经济收入缺乏保障，其工资收入还比不上外出务工人员；村书记的社会保障也没有落实到位，其卸任后的养老保险无法与企业职工相比；村书记的政治发展空间有限，发展通道狭窄，大部分村书记都缺乏合理的上升渠道。因此，要以法治型党组织建设的要求，在法治精神、法治文化与依法构筑经济和社会保障的结合中，激发村书记依法干实事的工作热情。

(一)以公平正义的理念制定经济待遇动态调整机制

公平正义是社会主义制度的首要价值，也是法治精神和法治文化的基本要义。合理的经济待遇是村书记正常履职的前提，是村书记履行岗位职责的内在要求。任何工作岗位都要有与之适配的经济待遇，这是工作正常开展的基础，任何人不可能在没有任何经济收入的情况下而正常工作。合理的经济待遇是村书记开展工作的正常要求。现阶段，不同地区、不同村情的村书记的经济待遇差别较大，经济发展较好的农村中村书记的经济待遇较高，经济发展差的农村中村书记的经济待遇一般。村书记的经济待遇包括基本报酬和考核奖励两部分，按照绩效工资的要求，村书记的基本报酬不低于当地农村劳动力平均收入水平。同时村书记的基本报酬要实行动态调整，要与村集体经济发展情况相适应，村集体经济发展好，村书记相应的基本报酬也要提高。通过经济待遇的动态调整，使村书记在经济收入上有保障，免除后顾之忧，能够安心工作。

(二)以人文关怀的情怀完善村书记社会保障制度

科学的法治精神和法治文化充满了人文关怀的情怀，体现了以人为本的价值诉求。现阶段，农村整体的社会保障水平还比较低，与城市的社会保障相比还有一定的差距，城乡社会保障在医保、低保、养老保险、社会救助等方面还没有实现一体化，城乡社会保障水平还有待统一。村书记与群众一样参与农村医疗保险，医疗补助层次较低，范围较窄，因病致贫、因病返贫的医疗救助困境也是村书记面临的难题。与党的其他基层组织书记相比，村书记的社会保障问题更多体现了农民属性和农民色彩，按照所在农村的地域考虑，而没有体现出工作岗位的职责性。从养老保险入手，解决村书记正常离任之后的养老保障，使村书记摆脱后顾之忧，不用担忧离任后的基本生活。为此，在村书记自愿参保的前提下，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，实行个人、集体、政府的三级统筹，逐步为在职村书记办理社会养老保险。对于政策出台之前政策离任的村书记，根据工作年限和具体贡献，给予生活补助。

(三)以科学合理的机制拓宽村书记政治发展空间

按照法治精神和法治文化，每个人的政治发展空间都不应受到人为的限制，实现自己的政治理想，是人的自由而全面发展的基本要求。由于农村基层党组织书记具有一定的乡土性，村书记大都是由所在村的党员产生，具有强烈的归属性和地域性，地域观念强烈。一般情况下，村书记任职年限较长，没有特殊情况，村书记都会在年龄任期离任后继续在所属村庄生活，对政治发展空间追求的欲望不大。但是随着村书记产生渠道的多元化，大批有知识、有文化、年富力强的青年人成为村书记，尤其是大学生村官，对政治发展有着强烈的追求。畅通村书记政治上升渠道，根据干部选拔任用条例，加大从优秀村书记中选拔乡镇领导干部，优先录取考取机关公务员和事业单位的村书记，注重选拔具有村书记工作经验的领导干部。优化村书记政治发展平台，积极推荐思想政治素质好、政治理论水平高和参政议政能力强的村书记，作为乡镇、县区人大代表、政协委员、党代表的人选，发挥村书记贴近基层、了解实情、反映民生的优势，使村书记在各级政治发展平台发挥作用，参政议政，表达农民群众呼声，反映农民群众诉求，争取农民群众权益，在更大的政治舞台实现村书记的政治价值。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[J].求是,2012(24).

[2]方世南.提升五大能力与推进法治型党组织建设[J].中共云南省委党校学报,2015(1).

[3]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014:21.

[4]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014:20.

[5]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014:15-28.

[6]叶阿恋.海西经济形势下农村党员队伍建设存在的问题及对策思考[J].长春大学学报,2011,21(9):83-85.

(责任编辑刘自强)

On the Team Construction of Rural Secretaries From the Perspective of Law-guided Party Organization

FANG Shi-nana,KONG Chuanb

(a.School of Marxism;b.Shagang School of Iron and steel,Soochow University,Suzhou 215123,Jiangsu, China)

Abstract：The rural party organization is very important in the construction of the law-guided party organization.The cultivation of the qualified secretary teams with high legal sense can help them think and work in the rule of law.During this process four problems need to be solved,that is,the qualification threshold problem for selection and appointment,the cultivation problem for capacity and promotion,the supervision problem for regulation and guarantee and the ensurence problem for stimulation and enthusiasm.

Key words：rule of law; Law-guided Party Organization;rural secretary; Law-guided administration

中图分类号：D25

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2016)01-0025-05

作者简介：方世南(1954- )，男，江苏张家港人，教授，博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家，苏州大学马克思主义研究院副院长，苏州基层党建研究所副所长 ，主要从事马克思主义社会发展理论、马克思主义党建理论研究；孔川(1984- )，男，山东曲阜人，苏州大学沙钢钢铁学院讲师，博士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。

基金项目：2015年度苏州市社科规划课题(决策咨询类)“苏州建设法治型党组织的对策研究”(J2015LX04)；江苏高校优势学科建设工程项目、江苏高校协同创新中心“新型城镇化与社会治理”的阶段性研究成果

收稿日期：2015-10-01

党的十八大报告指出：“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒”，要“健全党的基层组织体系，加强基层党组织带头人队伍建设”[1]。中国面广量大的村书记是农村基层党组织的带头人，加强村书记队伍建设是农村基层党建的重要内容，是增强农村基层党组织推动发展、服务群众、凝心聚力、促进和谐能力的重要环节。在农村基层党建理论研究和实践运作中只有从法治型党组织建设视域，积极探索农村基层党组织书记队伍建设的成长规律，依法和依党章党规建立健全村书记队伍建设的长效机制，包括选拔任用机制，培养教育机制，监督考核机制，健全激励保障机制，形成“选拔、培养、监督、保障”的一体化和体系化，才能全面提升农村基层党组织书记队伍以依法办事为重点的综合能力，提高农村基层治理法治化水平，从而夯实党执政的基层组织基础。加强中国农村书记队伍建设是法治型党组织建设和农村基层党建的重要内容。建设农村基层法治型党组织，是落实全面从严治党战略方针的重大举措和基础工程，是促进农村基层治理法治化的关键。所谓法治型党组织，就是党组织以法治为导向，严格遵循依法执政、自觉维护宪法法律权威和捍卫宪法法律尊严、在宪法和法律以及党章和党纪范围内活动，具有强烈的法治意识和法治思维，具有完备规范的党内法规体系，严格依法全面从严治党和管理党员干部、以及依法保障党员和公民的各项合法权益，在法治政府、法治市场和法治社会一体化建设中不断提高依法办事能力的党组织[2]。农村基层是法治型党组织建设的重要阵地，以农村法治型党组织建设为契机，加强村书记队伍法治建设，具有十分重要的理论意义和实践价值。