论城市国际公关的全球、国家与地方意义

张鹏

2015年11月16日，在土耳其安塔利亚召开的二十国集团（G20）领导人第十次峰会上，习近平主席宣布中国将于2016年9月4日—5日在杭州举办二十国集团领导人第十一次峰会，峰会主题确定为“构建创新、活动、联动、包容的世界经济”。紧接着，2015年11月24日—25日，李克强总理与中东欧十六国领导人共同出席的第四次中国—中东欧国家领导人会晤在苏州举行。第十四次上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会则被安排在2015年12月15日，会址为郑州。进入2016年，被誉为“城市联合国”的世界城市与地方政府组织（UCLG）将举行第五届世界大会，广州市长已连续三届当选该组织的共同主席。同年，世界旅游城市联合会（WTCF）峰会将在重庆举办，这是世界旅游城市联合会峰会首次在非首都城市举行，也是第一次在中国中西部城市举办。实际上我们不难发现，近年来中国城市承担起越来越多的重大国际会议“落地”的任务。“国际峰会城市俱乐部”中，已不仅仅是北京、上海这样的国家中心城市担纲，区域中心城市和一些经济较为发达的大型城市也开始在国际峰会的舞台上全方位崭露头角。

城市在国际舞台上一直扮演着独特的角色，对于西方文明而言，从古代城邦国家到中世纪城市联盟，从殖民时代的各帝国首都到现当代的“全球城市”体系，西方国际关系史中可谓充满着城市记忆。在中国城市序列中，唐代长安、宋代泉州、元代大都、明清广州，也都是享誉全球的国际都市。清季以降，中国一度陷入存亡之际，除上海等因特殊时代背景而仍保持一定国际化活力的租界（口岸）城市之外，大部分城市的命运与国家一样，深深陷于内忧外患之中。直到新中国成立特别是改革开放之后，中国城市才重新焕发生机，在全球化浪潮中不断发展出新的全球联系。与中国城市的国际化紧密联系相比，中国城市的国际公共关系工作也在不断展开，通过国际营销、品牌建设、战略沟通等具体的国际公共关系活动，为世界城市舞台增添着浓墨重彩的中国元素。

城市是国际公共关系活动的主体

城市公关的出现，即城市本身作为公共关系特别是国际公共关系主体，和全人类的城市化进程密不可分。

在公共关系学意义上，一般认为组织（organizations）是公共关系活动的主体。进一步的讨论则是“公共关系中的主动者，主动的一方”1 即为公共关系主体。组织功能是否健全能够帮助我们衡量社会组织的成熟程度。越是成熟的组织，其公共关系的维系与发展越全面。伴随着连续的工业化和全球化浪潮，全人类的生产与生活正在向城市集聚。在绝对数字意义上，城市作为一种实体型人类共同体，已经开始承载全球多数人的生产生活，成为人类文化发展与文明程度的象征，智慧城市的时代已悄然到来。在这个意义上，城市本身的公共关系主体地位开始确立，城市作为主体的公共关系活动空前活跃。

世界人口向城市集聚，必然使城市在人类共同体生活中的地位不断抬升。根据联合国经济与社会事务部（The Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat）人口司发布的《世界城镇化前景报告》（2014年修订版），“目前世界54%的人口居住在城市区域”，并预计到2050年，城镇化率将达到66%，而1950年这一数字为30%。2 根据中国中央政府于2014年3月印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中所公布的数据，1978—2013年，中国“城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点”。3 按照中国城市规模最新划分标准，具备1000万以上的常住人口规模的北京、上海、天津、重庆、广州、深圳等六座城市为中国“超大城市”4。以北京、上海、天津、广州、深圳为核心形成的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的中国国内生产总值。在中国的城镇化发展过程中，特大城市、超大城市以及城市群的发展，被认为是“带动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台”。

随着城市在人类生活中的作用愈加凸显，城市本身作为一种人类共同体，无论是在国家范围内还是在世界舞台上，其主体功能不断完善，主体意识逐渐成型。全球范围内城市间的互动，正越来越成为人类交往中的一种突出现象。这种互动，显然是一种公共关系活动。例如，我们能看到以不同国家城市与城市之间互动为主题的电视节目5，这利用了城市内有更加优越的节目摄制条件。以“城市，让生活更美好”为主题的2010年上海世博会，和2014年起由联合国设立的“世界城市日”，“反映了经济全球化和快速城市化进程中各国城市的共同关注”6。城市甚至能在国家间关系发展的特定场合发挥独特的政治作用，如宣布两国具体两个城市之间互相暂停官方交往等案例的出现，7也从某种反面体现出城市在国家整体对外交往中的作用在凸显。城市的国际公共关系活动能力，则是“连接城市对外交往能量与其在国际社会实际对外交往影响力的中观概念”8，成为城市发展的一项指标。

从世界范围来看跨国的城市间关系网络，欧盟因一体化程度较高，其内部城市间的跨国公共关系也相对紧密。在欧盟的政治实践中，为解决成员国内部政治单位参与欧盟内部关系发展的需要，形成了欧盟地区委员会（Committee of the Regions，CoR）9和欧盟地区政策架构，通过安排欧盟地区发展基金和实施各式各样的地方政府伙伴关系等措施，连接成员国内部政治单位，以达成欧盟凝聚力政策（Cohesion policy）在地方特别是城市层面的目标，具体如实施文化教育项目（如欧洲文化之都项目 European Capitals of Culture）、边境城市合作项目（如波罗的海地区小组 Baltic See Group）等等10。欧盟自成立之日起，便广泛存在“欧洲公民”意识形态的建构，不同国家间的城市国际公关和公民社会间的对话势在必行。欧盟对外事务部行政办公室秘书长，文化事务高级顾问艾伦·吕什在2014年上海举办的世界城市日活动中曾提出这样一个观点：“是否可以通过城市公共外交达成共识，解决我们彼此间因文化、社会制度不同而引起的冲突？”他还认为：“我们正处在一个国际关系间的转折点，城市外交在这方面会起到至关重要的作用。”11

城市国际公关意义的三重演进

本文所论城市国际公关在其意义上的三重演进，是指根据城市规模、属性和使命上的特质，推导和抽象出的城市国际公关在“全球”、“国家”与“地方”三个层面上的价值叠加。城市无论大小，其国际公共关系活动都可能具备全球意义、展示国家形象和落实地方发展三个层面价值中的全部或任意组合。

首先是具备全球意义的城市国际公关层面：最具有全球意义的城市国际公关，往往是“全球城市”或“世界城市”本身的国际公关活动。

全球城市并不一定都以规模取胜，中小城市也可能具备撬动某种全球性资源的能力，其城市国际公关借助这种能力，同样能够在某一层面上具有全球意义。例如：位于瑞士东南部格里松斯地区的达沃斯（Davos），本身是一个瑞奥边境上的小镇，因为一年一度的“世界经济论坛”在这里举办，而使得小镇具有了全球意义。作为“达沃斯”品牌的拓展，自2007年起“夏季达沃斯论坛”（全称为“世界经济论坛新领军者年会”）会址落户中国天津和大连。在全世界范围内，达沃斯也成为了热门的旅游目的地。一些中国小城市的全球影响力，也可以通过某些或某种商品的贸易表现出来，特别是通过“全球第一大某种商品的市场”形式出现。这些优势，都已融入这些城市的国际公关活动和常规形象管理中，强调的是城市的全球意义。

其次是展现国家形象的城市国际公关层面：在严格意义上，除了新加坡本身为城市国家外，任何一个单独的城市在主权意义上都属于某一个国家，是某一个国家的组成部分。城市会被国家赋予各种各样的国家层面的（National）使命。在中国城市建设实践中，超大城市客观上还被赋予了“国家中心城市”（如北京、上海、广州、重庆、天津等直辖市）的意义。国家中心城市往往“是指那些在全国城市网络体中经济要素最为集中以及经济规模最为庞大的城市，是对于全国经济具有相当控制力和影响力的城市，其发展能带动全国范围内其他城市共同发展的城市。”“国外没有国家中心城市的提法”，他们的一些特大中心城市实际上发挥着国家中心城市的功能，“国家中心城市”也由此可被认为是中国原创的概念。

正因为这些中心城市具有明显的代表性，其城市国际公关活动也就能够在不同侧面或局部展现出中国的国家整体形象。众所周知，中国是一个具有内部多样性特征的国家。“南橘北枳”的典故说明中国内部自然环境上的差异；“56个民族是一家”唱出了不同民族共同构成了中华民族大家庭；东部、东北、中部、西部四大经济板块的划分又表明中国地区间发展状况不一；各种方言、饮食、服饰、戏剧、建筑构成识别地方特色的文化表征等等。如何理解这些差异性？如何对外展示完整的“中国画卷”？中国各城市的国际公关活动，中国各地方对外形象展示本身形成的组合，才能回答这些问题。这就需要调动中央和地方的两个积极性，在中国国际公关战略设计上形成“央地”协力，面向世界塑造和管理好一个准确而全面的中国形象。

最后是落实地方发展的城市国际公关层面：城市作为目前全球人类半数以上的聚居地，与人们的日常生产生活息息相关。无论城市可能具备的全球意义和肩负的国家使命如何，城市在地方层面（local）的属性是不变的，城市国际公关与国家国际公关的不同点之一就在于“落地化”。

2012年11月，中国共产党第十八次代表大会召开，大会报告文本中明确表示：“我们将积极参与多边事务，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。我们将扎实推进公共和人文外交，维护我国海外合法权益。我们将开展同各国政党和政治组织的友好往来，加强人大、政协、地方、民间团体的对外交流，夯实国家关系发展社会基础。”2013年6月8日，习近平主席访美期间，在会见加利福尼亚州州长布朗时即强调：“地方合作是中美关系最广泛的社会基础”。2015年9月，习主席的访美行程也是从美国东海岸的华盛顿州西雅图开始。可见，在中国执政党与中国领导人对中国走和平发展道路的具体认识中，地方参与中国对外关系，已经上升到影响国家间关系基础是否牢固的高度。在严格意义上的外交层面，仅2014年中国正式外交文件中有关地方组织层面交流机制建设的，就涉及中美、中俄、中德、中法、中意、中英、中韩、中蒙、中印（印度）、中巴（巴基斯坦）、中哈（哈萨克斯坦），中国与金砖国家、中国与中东欧国家等双边与多边关系。12

城市国际公关在形式上是多样的，城市内的各种社会组织也可以大量介入，但立足中国国情，在现有条件下组织和举办城市国际公关活动，仍然大量涉及到市政公权力和公共资金的使用问题。这就必须考虑对城市国际公关的投入，能否转化为城市发展的要素，进而使城市公众共享城市国际公关带来的发展机遇。开展城市国际公关活动的意义，应当最终围绕城市发展、区域发展和地方发展展开。国家主导的国际公关，也许还涉及到意识形态等领域的务虚内容；与之有所分工，城市组织的城市国际公关活动，务实的地方经济社会发展议题应具有导向作用。

结语

城市国际公关具有全球（Global）意义、国家（National）属性和地方（Local）特色。本文认为，城市国际公关的理论与实践，需要进一步引入跨文化公共关系管理知识以对接城市国际公关在全球、国家、地方三个层次上的三重演进。跨文化公共关系研究属于跨文化管理研究的分支，跨文化管理理论提供的测量工具，能够衡量和评判城市国际公关活动的效果乃至成败。而作为城市的组成部分和研究案例，“天生国际化”的国家级开发区平台具备跨文化管理实现的价值。国家级开发区落户城市内部，其既需要对接全球经济一体化浪潮带来的产业升级，又在打造国家的整体对外经济形象，同时必须融入所在城市的经济社会国际化。和“一带一路”建设具体结合，在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件中，开展沿线国家间的城市合作是重点之一，具体做法如“合作建设境外经贸合作区”。随着城市国际公关水平的不断提升，国家级开发区建设中的城市国际公关和跨文化管理意义将愈加明显，跨文化管理知识介入城市国际公关活动将愈显必要。