我国台湾地区社区治理的体制、机制探析

◎于溯阳

◎蓝志勇

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

我国台湾地区社区治理的体制、机制探析

◎于溯阳

◎蓝志勇

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

在政府职能转型和公民参与治理意识提升的背景下，我国大陆的社区治理模式正面临发展困境，社区治理模式亟待创新。在工业化和城市化的过程中，我国台湾地区在城市社区建设方面积累了丰富的经验。以台北市文山区忠顺里社区治理为例，分析研究发现，我国台湾地区城市社区虽然力推民主自治，但并未完全脱离政府组织的影响，而只有后者的扶持，才能将自治推向深远；在社区自治的过程中，治理的效果和发展方向在很大程度上取决于是否有“精英式”的“领头羊”及其领头的能力；在处理社区矛盾过程中，社区同时拥有制度性和非制度性两种不同的冲突协调机制。

社会管理；城市社区；社区治理；我国台湾地区

一、研究背景和问题提出

社区治理一直是国际社会普遍关注的议题。从20世纪60年代开始，社区权力的讨论最先在美国兴起；到20世纪80—90年代，建立在实践基础上的美国社区治理理论已在国际社会占据主导地位［1］。随后，西欧学者也逐渐意识到，社区治理从国家主导到逐步社区自治的“分权化”过程的转变，实际上与数十年来中央和地方政府关系的调整相伴始终，并日趋强调居民参与、领导力、社区可持续发展的重要性［2］。其他发达国家或地区，如澳大利亚对社区的治理注重社区公共资源的分配以协调公共目标和私人利益，并倡导引入有丰富管理经验、能力、重视伦理的“精英”来治理社区［3］。社区治理在国际社会居于重要地位，一方面在于作为“行动者”的社区其本身的治理是实现善治的必要成分［4］；另一方面，良好的社区治理也是社会管理创新与良好城市建设的重要基础［5］。

与发达国家相比，我国的社区治理经历了政府行政化管理—政府与社会共治—社区自治崭露头角的发展过程［6］［7］［8］。其中，政府向下赋权同样也是促进治理模式转型的重要因素。在政府职能转型和公民参与治理意识提升的背景下，我国原有的社会管理模式正面临发展困境，呼吁社区治理模式的创新［9］。为探索出路，近年来，上海、成都、杭州等城市以政策试点的方式实行了社区自治，其治理成果取得了良好的社会回应。杭州市政府从2007年在上城区推行了公共服务标准化的实践探索，尤其注重社区服务、养老服务等的精细化管理，在社区治理方面构建了共建、共治、共享的“上城模式”社区大服务体系［10］［11］。成都市高新区肖家河街道推行了“三驾马车”驱动的社区治理创新举措，形成了以院落党组织、院落议事会和院落居民自治委员会为核心的院落自治模式，从而引导辖区群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督［12］。类似的城市社区治理创新举措不一而足，方兴未艾，但总体来看，这些举措在发挥公民参与热情、提高参与能力方面仍有很大的改进空间。

我国大陆社区治理虽然与我国台湾地区社区治理有不同的政治体制区隔，但文化同根同源、社会发展历程相似。作为率先发展的地区，我国台湾地区在社区自治方面积累了丰富的经验。基于此，本文通过实地考察和深入观察，解剖和分析台北市文山区忠顺里社区治理的经验，寻求搭建我国大陆城市社区和我国台湾地区社区治理的经验沟通和对话的桥梁。本文探讨的主要问题包括：作为重要的社会管理问题，我国台湾地区的社区自治历程是如何发展的；取得成功的关键因素是什么；行动者参与社区自治的驱动力有哪些；治理结构、治理逻辑和治理机制如何；政府机构、公民、社会组织等不同的利益相关者在社区治理中各自扮演什么角色；它们之间又是什么关系；社区自治中经常遇到的障碍、冲突是什么以及如何化解。希望对这些问题的解答，有助于我们系统了解我国台湾地区社区治理的经验，为我国大陆城市社区治理的未来发展提供借鉴。

二、我国台湾地区城市社区从政府管控走向居民自治的历程

在我国台湾地区，“社区”是一个外来的概念。其居民所接受的生活单位是“村”“庄”“社”“寮”“厝”“埔”等。依据我国台湾地区社区发展工作纲要①参见：台北市政府社会局网站，http://www.dosw.gov.taipei/DO/DownloadController.Attach.asp?xpath=public/Attachment/ 4101416572572.docx。第二条，社区可被定义为：经乡（镇、市、区）社区主管机关划定，设立社区发展协会，推动社区发展工作之组织与活动的区域。社区发展系社区居民基于共同需要，遵循自动与互动精神，配合行政支持、技术指导，有效运用各种资源，从事综合建设，以改进社区居民生活质量。我国台湾地区的社区居民仅指有户籍并居住本社区之居民［13］。

（一）我国台湾地区城市社区的不同历史阶段

从历史制度主义的角度来看，社区治理发展历程中的制度和行动者具有双向互动关系［14］：在前期，制度的形成会影响人的行动，而在制度深化的过程中，随着整体环境的不断变化，人的行动能够促进制度的演变。笔者认为，我国台湾地区城市社区的发展可以分为三个主要阶段：第一阶段为社区治理制度兴起（或形成）阶段（1960s—1990s）。在此阶段，我国台湾地区制定了“民生主义现阶段的社会政策”，并将“社区发展”作为福利措施七大要项之一，开启了我国台湾地区社区治理的篇章；1968年，我国台湾地区制订了首个“社区发展工作纲要”，以村、里组织为单元，将社区发展工作列为政府工作重要内容。第二阶段为社区治理制度深化阶段（1990s—2000s），也是我国台湾地区社区发展的关键时期。这一时期，我国台湾地区的社区研究经历了由注重“社区发展”到强调“社区总体营造”的转变，前者更强调社区发展的社会功能，后者则强调经济、文化、社会功能融为一体。但鉴于城市社区发展的实际需求，我国台湾地区的城市社区更倚重社会功能的发挥。在此阶段，我国台湾地区于1991年进一步修订了“社区发展工作纲要”，赋予“社区发展协会”法律依据，但其角色仅是社会组织。需要注意的是，这一时期我国台湾地区城市社区更加注重完善其社会福利功能，如对老人的关怀、社区安全保障，并依此制定了一系列的相关制度。第三阶段为制度演变时期（2000s至今），随着我国台湾地区公民参与意识的蓬勃发展，我国台湾地区的“民主化”推进及其深化进程亦在基层治理中得到充分体现。在此阶段，总体环境的改变催化制度的变迁，在原有社区治理制度深化的基础上，我国台湾地区的城市社区治理更加强调民主参与和自治，由居民直接选举出的里长通过多元方法治理社区居民所需之事务。但是，这一时期，我国台湾地区的社区自治并没有消去政治的色彩。事实上，作为议员选票基层来源的社区扮演了更加重要的政治角色，而里长选举与区议员选举的同时期进行，激发了社区居民参与治理社区的意愿。

（二）我国台湾地区城市社区治理的结构与逻辑：以台北市文山区忠顺里社区为例

忠顺里社区是本文的主要调查对象，它于2002年9月1日台北市行政区域调整之后成立，现有1 651户居民、总人口数约4060人。2003年10月由里长发起招募社区居民成立“忠顺社区发展协会”，推动社区内各项公共事务。里长和社区发展协会是忠顺里社区发展的重要支撑，其中里长兼任社区发展协会理事长且获得连任也促进了忠顺里社区的平稳发展。

1.城市社区治理主体及其功能

忠顺里是我国台湾地区城市社区自治的“明星”，社区治理主体形成了以里长为核心，居民积极参与，政府协调支持，社会组织偶有互动的自主治理格局。各主体参与社区自治的动机、领域及发挥的功能各有不同又相互配合。

（1）里长。里长是社区治理重要组织——社区理事会的核心人物和领导者，有“小巷总理”之称。里长一般由社区居民直接选举得出，任期四年，连选得连任。里长受区长指挥监督，办理里公务及交办事项”。参与竞选里长的社区居民必须是具有本社区户籍的居民，且年满20周岁，除此之外，并无其他条件的限制。这一宽松条件使得我国台湾地区城市社区里长竞选异常激烈，参与竞选里长的居民通常出于以下动机：一是年长或家族巨大的“在地人”竞选里长，通常是为了拓展自己的社会资源，可以照顾家族或自己的事业；二是高学历或无自己独立事业的年轻人，可能会想通过竞选里长而走上政治道路；三是虽然没有自己独立事业但具有强烈社会责任感和服务精神的居民，希望通过竞选里长以便自己能获取更多资源，以“名正言顺”地服务社区，并在此过程中不断提升自己的能力；四是在现今经济不景气的情况下，获选里长每月可自主使用4.5万新台币的“事务补助费”，对部分竞选者有一定吸引力。

从2014年开始，我国台湾地区实施“七合一”①从2014年年底开始，我国台湾地区直辖市长、直辖市议员、县市长、县市议员、乡镇市长、乡镇市民代表、村里长等七项地方公职人员合并选举，简称“七合一”。参见：http://www.huaxia.com/jjtw/dnzq/2014/02/3739979.html。选举，里长的选举与市长、市议员和“总统”选举开始同期进行，这一节省时间和各种成本的举措与以往相比有效地提高了社区居民参与选举工作的积极性。里长的选举以不记名投票方式选举得出，通常竞选者为了获取更多选票，“会通过‘爬楼梯’方式挨家挨户宣传自己的治理理念，其他方式诸如在社区挂宣传旗子、发传单、请社区居民吃饭等等不一而足”。在有多个竞选者时，只要获得相对多数选票即可当选里长，并没有票数、投票比例等的限制；而当只有一个竞选者时，即使只有一人投票也可当选。

当选里长者是为了获得下次竞选，以连选连任。因此，当选里长者具有很强的动力和外在约束力，要在社区治理上“有所作为”。这些约束力主要来自：一是社区居民是最具影响力的监督者，一旦社区居民对现任里长不满意，认为其“不作为”，会遭到直接投诉，在下次竞选时很难连任；二是来自其他竞选者的压力，当选的里长在任期内开展工作通常也会遭遇来自其他落选者的潜在阻碍，不作为时，在下届选举会面临更多强劲竞选者；三是邻近或其他社区优秀里长的压力（peer-pressure），社区居民会通过比较邻近社区里长的工作成效评价本里长的工作。

社区作为基层自治单位，需要处理的公共事务主要由里长主导，但通常里长的工作并不受区公所指导，也没有人告诉里长需要做什么以及怎样做……基本上主要靠里长去主动了解社区居民的需求并解决社区内的公共事务问题……因此，不同社区自治的特色重要的区别就在于里长的治理理念和治理能力的不同。因此，作为社区自治核心的里长的主要作用是组织并领导社区治理活动，如社区老人赡养、电话问安、送餐活动、社区治安巡逻队、社区守望相助、社区清洁绿化及美化、防灾救助等活动。同时，里长的治理理念和治理能力直接影响社区发展的方向和治理效果。

（2）里干事。里干事是基层公务员，由区公所指派、轮调，襄理里长各项业务，为里事务的法定执行者。里干事也负责保管村里事务之公物、公文书［15］。里干事的社区工作成效受区公所绩效考核约束，因此，里干事仅在区公所职责范围内开展工作，对于社区内能自治的事务并不涉入。

（3）邻长。“邻”为村里之下的行政编组，“邻”并不特别命名，仅以数字编号。目前，忠顺里共有17位邻长，多半为年长关心社区事务的女性，他们仅有每月2000新台币的“车马费”和免费报纸。邻长不需经过选举，而是由里长指派后，由乡镇市区公所聘任之义务职，没有办公室、行政人员及经费补助，其主要工作内容为协助里长了解社区情况，实际上，邻长平时并没有实际功能，但在选举时是里长的重要“桩脚”②桩脚是指选举中在基层为候选人拉票的工作人员，多为对该地方的政治熟悉并有一定影响力的人士。详见：https://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%A8%81%E8%85%B3。。

（4）义工。义工主要是指参与社区发展协会发起的各种公共事务的志愿者，通常来自社区居民，主要参与老人送餐、社区清洁、治安巡逻队等活动。社区居民志愿成为义工的动机主要有：一是通过义工活动可结识志同道合的朋友，打破邻里隔阂，互帮互助；二是强烈的志愿服务意识和奉献精神；三是社区组织的学习、旅游和参访活动会优先考虑义工；四是通过义工活动，可以获得某些专业知识和技能，如老年人护理等，实现自我成长。义工是里长开展工作的重要“眼线”，需协助里长来解决社区中的各种问题。

（5）社会组织。社区治理中参与的社会组织分社区内部的社会组织如社区发展协会和一般社会组织等。社区根据新修订的社区工作纲要［16］已设立社区发展协会，且其主要任务在于“针对社区特性、居民需要、配合政府政策及社区自创项目，订定社区发展计划及编订经费预算，并积极推动”。为了完善社区服务功能，忠顺里社区发展协会在社区范围内开设了多种服务性机构，如社区妈妈教室、夜巡队、青少年辅导中心、学童课辅教室、妇女中途之家等。在社区发展协会初期阶段，它是社区内唯一较能稳定发展的社区组织，但也仅能发挥辅助里长或邻长个人工作的功能；同时，因为其是自由组成，该社区组织缺乏法定权限，无法针对社区整体性运作进行规划或执行活动。但随着社区发展协会的日渐成熟，及其与里长的功能、角色日趋同质化，在有限的资源条件下，二者之间的竞争关系更加明显［17］。

尤其是，在多数情况下，竞选里长落选者往往成为社区发展协会的理事长，与里长因竞选结下的“积怨”可能会使社区治理工作难以在有限资源内顺利开展。但是，里长兼任社区发展协会理事长这种“一人两肩挑”的模式或者让里长的支持者、志工等出任社区发展协会成员就很好地避免了这一缺陷。

一般社会组织通常面向具体的社区服务需求，但受限于社区建设经费限制，以及社区很难给社会组织以回馈等原因，一般社会组织在社区治理中并没有扮演重要角色。对于社区公共服务问题，里长一般会利用社区内部资源加以处理。

（6）区公所。区公所是与社区治理关联最密切的市政府派出机构，其功能类似于我国大陆的街道办事处，“直辖市、市之区公所，置区长一人，由市长依法任用，承市长之命综理区政，并指挥监督所属人员”。忠顺里社区归台北市文山区公所管辖，该区公所隶属于台北市政府，掌理文山区自治业务的推行。根据台北市各区公所组织规程第三条规定［18］：“行政区内之警察、消防、户政与卫生等机关、国民中小学校、区清洁队、养护工程分队……关于协助推行行政区内自治业务、为民服务工作及区公所执行上级交办事项，应受区长指导；但执行区级灾害防救时，应受区长之指挥监督。”区公所通常执掌民政课、社会课、经建课、兵役课、人文课等业务。由此看来，区公所主要承接上级政府组织的业务“沉降”。

事实上，区公所可指挥里长做的事务很少，相反，很多区公所的工作，如政策宣传等还需要通过里长协助才能开展。

（7）社区居民。社区居民可以选举和被选举为里长，同时也是社区治理活动的监督者。在里长倡议的社区治理活动发起时，社区居民也是主要的回应者。当然，社区义工主要来自社区居民。

综上，我国台湾地区社区治理主体间的关系和功能，见图1。

2.城市社区治理机制

满足社区居民需求，解决社区发展实际问题即为社区治理工作的主要内容，而作为社区发展组织，忠顺里发展协会建立了不同的治理机制，主要包括以下三个方面：

（1）社区福利机制。社区福利机制的运行通过社区开展的活动体现，也是我国台湾地区城市社区最主要的功能机制，主要面向老人、妇女和儿童等三类人群。忠顺里社区开展的老人福利措施主要包括关怀访视、电话问安、健康讲座、长者用药活动等，其中每周二、周五还会在社区活动中心开展老人送餐活动；针对妇女的福利措施主要有妇女成长班和社区啦啦队等，不仅能促进社区居民的融合，还能活跃社区的活动气氛；儿童福利措施主要包括亲子绘本攻读、爱邻课辅、作文班、科学营、关怀原住民及山区弱势儿童等，这些活动为儿童发展提供了辅助，也为工作忙碌的家长分担了后顾之忧。

（2）社区安全机制。为加强社区的安全，营造良好的治安环境，忠顺里由社区居民自发成立了社区守望相助队。每天2—3人一组在社区巡逻两次，社区巡逻实施打卡制度，需要在14个巡逻点打卡，每次约半小时既不会占用居民很多时间，同时，通过巡逻也可以发现社区的安全隐患及其他需要改进的问题等。

（3）社区环保美化机制。社区总体环境是社区居民最为关心的部分，为保持社区清洁，忠顺里会定期在社区公共区域开展清洁活动，里长及社区居民志愿参与社区垃圾清扫、绿化美化活动。而为了打造艺术社区，忠顺里还由里长发起了“哇！忠顺最美”“超乎想巷”等活动，不仅美化了社区环境，还为其他社区提供了典范。除此之外，忠顺里还发起了“社区无烟巷”等活动。

3.社区冲突或矛盾解决机制

冲突解决机制需要建立在对冲突来源和其类型的具体分析上。社区治理的过程中因利益、观点等不同而引发的冲突主要包括：一是社区内部的居民之间针对公共问题的解决难以达成共识引发的矛盾冲突；二是社区居民与里长的冲突，通常由居民认为里长不能解决社区实际问题或里长“不作为”引起；三是里长与社区发展协会理事长的冲突，在很多情况下，里长与发展协会会长在选举中是强劲的对手，政治上的“激烈斗争”导致社区治理中的难以合作；四是（区公所）里干事与里长的冲突。除了区公所纳入绩效考核的事务，里干事对于里长如何治理以及社区内的自治事务并没有很强的参与动机。但是，里干事的工作职责范围与里长并没有清晰的分工，很多情况下存在交叉重叠部分，“谁来做？算谁的绩效？”并不是很清楚，这就容易在某些具体事务处理上出现矛盾。

这些冲突的解决并非没有对策，而通常以里长为关键协调者以及社会资本的利用是解决冲突的主要方法。具体来看，可分为制度性协调机制和非制度性协调机制两种。

制度性协调机制主要指有法规依据的协调机制。在本案例中，根据地方制度法规定里长所应扮演的角色和所掌握的权力、资金、社会网络等资源是解决问题的关键。依据地方民意代表费用支给及村里长事务补助费补助条例［19］，区政府每年拨给每个社区自主处理的30万新台币建设资金和每个社区根据环境污染程度所获得的不同数量的污染回馈金成为里长解决各种公共问题、提供社区居民所需公共服务的重要手段。建设资金的拨放需要社区发展协会理事长编制预算表向区公所提出申请，经区公所批准后方可获得。预算表内具体科目的编制直接表明了资金的走向，也显示了社区要处理的具体问题。此外，里长每月可获得的4.5万新台币的事务补助费具有同样的功能，可自主处理。

非正式制度主要是指里长、理事长可以利用的社会资源，也包括社区内部约定俗成的一些矛盾解决方法。如忠顺里长所言，“作为经常与区公所和社区居民打交道的人，里长扮演了最合适的协调角色”。通常，因为工作上需要协作的关系，区公所为了使其所承担的业务能够落实到基层社区，会积极处理好与里长、社区发展协会理事长的关系。工作范围上不明确的地方，通常里长或社区发展协会理事长会为里干事提供协助。而社区发展协会理事长与里长因竞选而结下的冲突和矛盾则可以通过智慧性地将两者兼任解决，不仅节省了资源，还避免了社区治理过程可能存在的扯皮现象。

三、总结与讨论

我国台湾地区的城市社区治理强调基层自治，以充分发挥社区居民自身的参与热情、集中民间智慧。而我国大陆社会管理和社区自治“一体两翼”、相互配合的治理现实正需要汲取更多这方面的有益经验。总结来看，我国台湾地区城市社区具有以下特点和经验可供参考：第一，社区居民直接选举出社区治理的核心领导者和组织，即社区理事会和社区发展理事会（里长、理事长），体现了民主参与的优势。直接选举最能反映出社区居民想要怎样的人治理自己的社区，以及何种能力是其关注点，更体现了民主参与的优势。同时，社区自治也是我国台湾地区基层民主政治的重要“堡垒”，民主参与能够激发基层民主的活力。社区的领导是未来地区政治领袖的预备队，社区可能是他们走向政坛的练兵场。这样的格局，给了青年才俊锻炼和发展的机会，也是里长人才后继有人的保障。第二，区公所的协助和支持为城市社区治理提供了强有力的支撑。一方面，我国台湾地区早在1968年就出台了“社区发展工作纲要”，先后进行三次修订，对社区治理的发展方向和稳定性进行规范；另一方面，我国台湾地区每年都要制定相应的社区发展预算，对社区发展进行项目和资金上的支持，这使基层民主活动更有动力。公共预算支持下的社区治理，没有无米之炊的后顾之忧。第三，社区社会组织和其领导者的能力在社区治理中发挥了关键作用。社区理事会和社区发展协会（里长和理事长）的治理能力直接决定了社区发展的方向以及社区公共事务的治理成效。这些组织不以营利为目的，同时也不受政治体制的约束，更能直接反映社区的实际需求［20］。他们的才能和工作绩效，是社区良好运行的基石。

当然，我国台湾地区在社区治理中也还存在一些问题，如社区里长竞选时拉选票。因竞选者巨大的资源差异，常常难以确保治理“精英”在城市社区治理中脱颖而出；而“一票也可当选”的现象也从另一方面说明并不是所有的社区居民对于里长选举都有充分的关心。事实上，我国台湾地区很多社区里长的竞选居民参与率一直维持在半数左右，这就容易使治理计划因得不到大多数社区居民的认可（尤其是未投票者占多数时）而遭遇挫折。此外，里长选举在换届时，巨大的资源浪费也是需要重视的问题。如果里长没有获得连任，新任里长由于和上任里长在竞选时通常都会有激烈的“斗争”，多数会将上任里长所购置的资源、设备、所培养的人力资源都替换掉，造成了严重的资源浪费。有些竞争特别严重的，甚至会将竞争者和团队看成“眼中钉，肉中刺”，老死不相往来都有可能，原来的设备、支持者，志工和里邻长也都会被替换掉。

我国台湾地区社区治理的经验显示：从管制政府走向服务政府，从全能政府到有限政府，从行政社区到自治社区，从管制走向治理，是完全能够实现的基层治理目标［21］。相对完善的法律和法规保障是社区治理工作开展的重要依据，也为社区治理效果评估和责权分配提供了基础。而调动基层社区公民的参与的热情和民间智慧力量的法宝，是开发基层选举和对话通道，选拔基层优秀人才，以使传统的、政府或官派组织主导的、统治的社区治理模式转向创新的、公民社会积极参与的、服务型的社区治理模式。基层人才的发现、开发、选举和他们必要的发展空间是基层社区获得良好治理的基础。另外，在寻求社区自我治理的过程中，公共部门的资源和组织支持不可或缺，完善健全的法律体系和公共政策是必要的制度保障。我国台湾地区基层社区组织方法和机制相对健全，给我国大陆一些尚未发展的城市社区提供了很好的借鉴。

我国台湾地区社区治理经验也显示：在东方文化的基础条件下，基层选举是一个具有挑战意义的举措。事实上，我国大陆发达地区的农村基层选举，暴露的也是类似的问题，在率先工业化和民主程度较高的我国台湾地区城市社区出现的这些问题，也是对我国大陆社区发展的一个警示。相比较而言，我国大陆一些地方的基层治理改革实践，从民主恳谈到发挥党的基层组织的领导作用，也有自己独特的优势。如何将我国大陆经验和我国台湾地区经验进行有机的结合，是社区研究学者值得关注的一个十分有意义的研究选题。

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（责任编辑：温美荣）

D675.8

A

1005-460X（2016）02-0081-06

2015-10-18

中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）“反思地方政府治理创新：政策扩散目标与效果的偏离”（15XNH026）

于溯阳（1991—），女，河南商丘人，博士研究生，Arizona State University访问学者，从事组织理论与创新、社会治理研究；蓝志勇（1955—），男，江西南昌人，教授，博士研究生导师，从事政府机构改革、冲突管理与社会治理等研究。