对县域普惠金融发展现状的调查与思考

南京市农村金融学会调研组

对县域普惠金融发展现状的调查与思考

南京市农村金融学会调研组

普惠金融发展理念正被越来越多的人所接受和认同，成为“新常态”下推进经济社会协调、和谐、可持续发展的重要措施。本文通过对苏南某县普惠金融发展现状的调查，提出进一步推进县域普惠金融发展的建议。

一、县域普惠金融发展的现状

为掌握县域普惠金融发展的现状，我们组成调研小组，对苏南某县普惠金融发展状况进行了一次调查。该县地处苏南地区，下辖1个省级经济开发区，8个建制镇（其中1个建制镇为县城所在地），134个行政村，人口43.53万人，总面积802平方公里。2015年，实现地区生产总值530亿元，增长9.8%；全社会固定资产投资434亿元，增长9.9%；实现公共财政预算收入30.04亿元，增长2.3%；城镇居民人均可支配收入和农民人均可支配收入分别达41600元、18460元，增长7.4%和10%；人民币各项存款余额292.8亿元，增长17.5%；人民币各项贷款余额284.1亿元，增长15.9%。

截至2015年末，该县设立人民银行1家，政策性银行1家，工行、农行、中行、建行、农村商业银行（由农村信用社改建而成）、邮政储蓄银行以及其他全国性或地区性商业银行共11家，村镇银行1家。初步形成了以商业银行为主体、政策性银行和其他银行为补充的多层次的金融组织体系，为普惠金融的发展打下了基础。

从银行网点布局来看，县城银行网点设置比较充分，功能比较齐全，非县城所在地建制镇银行网点设置数量不多，功能不全，行政村银行网点设置为薄弱环节。

二、县域普惠金融发展中存在的问题

县域普惠金融正处于起步阶段，县域金融机构设置呈上升趋势，县域金融竞争更加充分，服务覆盖面逐步扩大，金融服务水平和服务效率进一步提升。县域普惠金融发展也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

（一）对普惠金融发展重要性的认识有待加强。

普惠金融发展理念形成时间不长，一些金融机构和部门对发展普惠金融的重要性认识不足，主要表现在以下几方面：县域政府部门对普惠金融发展缺乏专门的机构设置和人员安排，普惠金融发展目标不明确，措施不得力；县域人民银行同样缺乏专门的机构和人员设置，普惠金融发展职责不清，推进不力；政策性银行主要承担农村基础设施建设重大项目融资等政策性业务，其职能与普惠金融有交叉重叠的部分，但缺乏普惠金融发展的自觉意识，与普惠金融发展在目标、功能、措施上也有显著区别；商业银行则以经营效益为目标、以防范风险为中心，同时兼顾承担一定的社会责任，其业务发展目标与普惠金融发展目标区别更大，对推进普惠金融发展动力不足。

（二）普惠金融发展不平衡现象十分突出。

一是县域与建制镇之间存在不平衡。县城金融机构网点众多，业务功能齐全。非县城建制镇人口规模一般为县城的1/2，但该区域内的银行营业网点，仅为县城银行网点总数的1/10。二是建制镇与行政村之间存在不平衡。建制镇一般都有农行、农村商业银行、邮政储蓄银行设立的营业网点，而行政村一级仅设立了一些助农取款服务机具，除了办理一些简单的取款、转账业务外，大多数金融业务仍需到建制镇银行网点才能办理。三是业务发展上存在不平衡。县域在存取款、转账、汇款等业务上发展较快，业务处理比较便捷，而贷款、理财等业务则显得滞后，不能满足客户需要，这在建制镇、行政村一级显得尤为明显。

（三）普惠金融发展的法制建设亟待加强。

虽然2014年和2015年的《政府工作报告》及党的十八届五中全会文件明确提出了“发展普惠金融”的要求，国务院也于2015年12月印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，但现行的金融法律中，仍找不到发展普惠金融的明确内容。如《人民银行法》、《商业银行法》等国家法律，仍缺乏“发展普惠金融”的内容；一些地方关于金融改革发展的规范性文件中，也缺乏“发展普惠金融”的目标、措施。

三、进一步推进县域普惠金融发展的建议

相对于城市金融而言，县域普惠金融较为薄弱，并且在县域各区域、各主体之间，也存在着较大的不平衡性。发展县域普惠金融，必须从提高思想认识入手，通过完善法律法规，创新体制机制，推动县域普惠金融健康发展，“让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖”（见2015年《政府工作报告》）。

（一）充分认识发展县域普惠金融的重大意义。

发展县域普惠金融，是全面建成小康社会的必然要求。到2020年全面建成小康目标，是我党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。县域是全面建成小康社会的短板，只有补上这块短板，才能实现全面建成小康社会的目标。金融作为推动发展的重要资源，通过金融资源的有效运用，对于补上县域普惠金融短板、推进全面建成小康社会，具有重要作用。

发展县域普惠金融，是打赢脱贫攻坚战的重要措施。实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。通过发展县域普惠金融，使农民、低收入人员等社会弱势群体获得公平合理的金融资源支持，增强农民、低收入人员等社会弱势群体的“造血”功能，激发脱贫奔小康的活力，对于打赢脱贫攻坚战具有较大的促进作用。

（二）着力解决县域普惠金融发展中的不平衡问题。

第一，强化组织领导。县域党政部门应提高对发展普惠金融重要性的认识，成立相关领导小组，明确普惠金融发展目标，制订行之有效的工作措施，扎实推进。人民银行应做好发展普惠金融的协调、督促工作，指导县域内金融机构加大普惠金融工作的落实力度。县域内各商业银行应正确处理发展普惠金融与自身业务发展的关系，通过发展普惠金融，在促进县域经济持续、健康、可持续发展的同时实现自身良性发展。

第二，合理界定职责。一是划分普惠金融与财政扶贫资金的界限。普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务（参见《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》）。作为金融发展的一种形式，普惠金融的资金使用应遵循资金运动的一般规律，即“有借有还、周转使用”。这与财政扶贫资金“无偿使用、无需偿还”的特点，具有重大区别。二是坚持商业可持续原则。金融机构在发展普惠金融时，应通过城市业务反哺农村业务、政府增信、财政贴息等方式，使普惠金融业务做到保本经营或保本微利经营，并使经营风险控制在合理的、可承担的范围之内。

第三，创新金融业务和产品。针对农民、低收入人员等社会弱势群体的特点，创新金融业务和产品，提供便捷、安全的金融业务和产品。充分利用互联网蓬勃发展的机遇，将普惠金融与互联网有机融合，大力发展互联网金融，通过银行卡存贷一体化、手机银行、网上银行等业务，使农民、低收入人员等弱势群体享受公平、合理的金融服务。

（三）修改完善普惠金融方面的法律制度。

全面推进依法治国是我国的基本方略。推进县域普惠金融发展，必须通过加强法制建设，完善金融法律法规制度，解决普惠金融发展中遇到的问题，推进普惠金融发展。一是修改完善《人民银行法》和银行业监管规定，将普惠金融发展情况列入银监会、人民银行的监管职责，设置合适的机构和人员，加强对金融机构发展普惠金融情况的监督。二是修改完善《商业银行法》，将发展普惠金融列入商业银行业务经营的职责范围之内，确定合适的考核指标，考核结果纳入商业银行履行社会责任情况进行评价。三是修改完善《担保法》、《物权法》等法律，合理调整农村集体土地经营权、农民承包土地经营权等的抵押担保效力，解决农民、低收入人员等弱势群体因抵押物不足而难以取得信贷资金的问题，推动普惠金融健康发展。

（执笔：张玉华）