论宪法中的“改革”国策条款——规范形式、类型划分及其功能*

2016-02-28庞远福

学术研究 2016年3期

庞远福

庞远福

[摘要]宪法文本中有关“改革”的规定可视为宪法上的“改革”国策条款。从各国宪法文本来看，存在最强性、显性和隐性三种“改革”国策条款的规范形式，它融于基本权利条款、基本制度条款、国家政策条款等规范形式之中。在内容上它可划分为目标条款、领域条款、主体条款、禁区条款等类型，它在政治、经济、文化等诸领域发挥重要的宪制功能。

[关键词]改革基本国策改革国策条款规范形式

*本文系国家2011计划“司法文明协同创新中心”、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD003）“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”及武汉大学2015年中央高校基本科研业务费专项资助项目（2015106010201）“宪法实施理论研究的基本格局——基于CNKI数据库35年（1980—2014）文献的计量分析”的阶段性成果。

与主流文宣将“改革开放”并联提倡不同，学界多数观点均认为“坚持对外开放”是我国的一项基本国策，但将“坚持改革”定位为基本国策的却极为少见，个中缘由，颇值玩味。实际上，不论从实然判定标准还是应然判定标准来判断，“改革”或说“坚持改革”，毫无疑问均符合基本国策的“资格条件”。在实然面上，十一届三中全会以来，党和国家领导人的多次讲话、中央的诸多重大文件均反复提及改革与改革的内容，多部国家法律也对改革有直接或间接的规定，宪法序言与正文也直接或间接涉及。综合性的改革和特定领域的改革纲要文献更不少见，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、最高法院发布的四次司法改革纲要等。

在应然面上，改革针对的是我国根本性的问题——完善社会主义制度，发挥社会主义制度的优越性，因此必须从基本国策层面作宏观而系统的战略部署；它影响范围广大，涉及国家政治、经济、文化等各个领域，关系全体国民之权益；它持续周期长，我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定了改革必然是一项长期而艰巨的任务；各种制度缺陷与社会问题的存在，又严重影响了社会主义制度功能的发挥，不利于国民生活福祉的提高，如果不经改革予以克服，必将影响社会主义制度的稳定和国家的长治久安，在此意义上，改革极为必要，且极具紧迫性；而在现代法治社会，改革并不能信马由缰、为所欲为，必须在宪法法律的框架内展开，以法治思维和法治方式有效推进，形成一种法治化的改革观。[1]故应当在国家公共政策体系中还原“改革”的本相，将“改革”界定为一项基本国策，并在学理上予以充分阐明。本文即就“改革”国策条款的规范形式、类型划分与功能等展开论述分析。

一、“改革”国策条款的规范形式

各国宪法对于改革之目标，均有涉及，绝大多数国家宪法均在其序言中以国家目标或国家任务的方式对此作出规定。虽然宪法序言中一般不会明文出现“改革”字眼，但无法否认宪法序言所规定的国家目标或国家任务对该国的改革事业具有方向性指引作用，改革不能与此相悖，此为改革目标之间接宪法设计。亦有部分国家于其宪法序言或总纲中明文规定改革目标，对改革的方向、原则、领域等作宏观规定，此为改革目标之直接宪法设计。在此类改革目标条款下，宪法后续条文（如政治、经济、文化等体制条款和经济、社会、文化等基本权利条款）往往会直接或间接涉及改革事项，还有不少国家于其宪法文本中以国家政策专章对改革做直接而具体规定，如此在宪法文本中即形成了“改革”国策条款体系。考察世界193个国家的宪法文本，分析其中关于改革的直接或间接、目标或内容性规定，可初步总结出改革国策条款体系的四种主要规范形式，如下：

第一，由改革的目标条款、经社文权利条款体系或政经文制度体系、国家政策（任务）条款体系三者共同构成的完整的最强性“改革”国策条款体系。以埃塞俄比亚宪法为例：其序言首先对国家改革的宏观目标——法治、民主、和平、平等、文化发展等做出叙述；[2]并在宪法基本权利之规定部分中，以儿童的权利、经社文权利、劳动权、发展权、环境权等规定，对改革之内容做间接指引性规定；又将“国家政策的原则与目标”独立成章，对改革的政治目标、经济目标、社会目标、文化目标、环境目标等具体内容作出详尽规定。由此，经改革目标条款与基本权利条款之间接涉及、国家政策条款之直接规定，构成系统而严密的改革国策条款体系，成为指导并规制改革的有效规范。对改革国策条款作出如此“序言—基本权（或基本制度）—国家政策（目标）”之三层次体系性规定的，还有厄立特里亚、佛得角、马拉维、莫桑比克、南苏丹、乌干达等国家的宪法。在该三层次改革国策条款体系下，各国宪法之规定有如下差异：（1）有些国家宪法中基本权部分之规定较少涉及改革内容，而政治、经济、文化体制条款中则较多涉及，有些国家则与此相反；（2）在形式上有“国家任务”、“国家政策”、“国家目标”等名称之区别，以及是否将此单独成章（节）的差异，有的国家将宪法中的国家政策散布于相应的政治、经济、文化体制章节之规定中，如南苏丹宪法；（3）序言、基本权（或基本制度）、国家政策（或目标）三部分所涉及之改革内容权重有所不同，有的多体现于序言中，有的则多内涵于经社文权利条款或基本制度条款体系中，有的则更多地体现于国家政策条款体系中（如莫桑比克宪法），相较而言，第三种情形下的宪法之改革性质最为明显。

第二，由改革目标条款与相应的国家政策（任务）条款之直接规定所共同构成的显性“改革”国策条款体系。如冈比亚宪法序言阐明了改革的宏观目标，但基本权利规定中极少涉及改革内容，在其“国家政策的指导原则”一章中则对改革的各领域及其相应内容均做出详尽规定。又如，加纳宪法在其序言叙述自由、民主、人权、正义等改革宏观目标后，在第六章“国家政策指导原则”中对改革的政治、经济、文化等领域之具体目标和内容均做详尽规定。与冈比亚宪法、加纳宪法相似的，还有莱索托、利比里亚、尼日尔、尼日利亚、塞拉利昂、斯威士兰、苏丹、坦桑尼亚、赞比亚等国家的宪法。此类宪法的改革国策条款体系大多将改革划分为政治、经济、文化、教育等领域，并规定了相应的改革目标和改革重点事项，为改革划定了边界并明确了改革的重点内容，为改革的有序、有效推进提供了规范基础。

第三，由改革目标条款与基本权利或基本制度条款中间接涉及改革之部分规定所构成的隐性“改革”国策条款体系。如安哥拉宪法其序言对民主、自由、和平、政治多元、文化包容等宏观改革目标作出了叙述；在“基本原则”一章中以“国家基本任务”的形式规定了改革的中观目标和内容；在第三章第三节的“经济、社会和文化权利”部分及第三章的“经济、金融和财政组织”的“一般性原则”之部分（尤其第90条关于“社会正义”之规定）对改革的中观内容有间接涉及。又如刚果（金）在其序言中述明改革宏观目标后，于第二编第二章“经济、社会和文化权利”中，从财产权、劳动权、教育权、文化权等角度对改革的领域及各领域之中观目标作间接规定。再如肯尼亚宪法，其序言中的宏观目标阐述与正文中的国家价值条款、土地与环境政策等条款，实际间接涉及改革内容，可将此作勾连解释，视其为隐性的改革国策条款体系。与此类似的宪法还有：几内亚比绍宪法、马达加斯加宪法、纳米比亚宪法、南非宪法、圣多美和普林西比宪法等。

第四，仅有改革目标性条款却缺少相应基本权利或国家政策条款体系加以支撑的弱性“改革”国策条款。改革的宏观目标条款可谓最弱性的改革国策条款。睽诸世界各国宪法，鲜有未就民主、法治、自由、人权、平等、文化发展、政治多元等宏观目标做直接或间接之规定者，即便是少数的不成文宪法国家或宪法无序言的国家，也在其宪法性文件或宪法正文中对此类目标加以标榜。盖因此类目标不唯一国改革之指向，更是一国宪法及政权之正当性的终极依据。从各国宪法之规范形式来看，弱性改革国策条款又可划分为如下四种情形：（1）宪法并无序言，仅在宪法正文“基本原则”或“国家政体”部分之规定中体现改革的宏观目标，如卢旺达、莱索托、几内亚、加蓬、津巴布韦、喀麦隆、科摩罗、科特迪瓦、毛里求斯、玛里塔尼亚、摩洛哥、塞内加尔、塞舌尔等国的宪法；（2）仅在宪法序言中对民主、富强、多元包容等宏观目标做叙述，基本权条款与基本制度条款中极少涉及改革，如埃及、多哥、吉布提等国的宪法；（3）仅在序言中就民主、人权、法治、多元平等、自由、正义等宏观目标作叙述，基本权利条款中虽有经社文权利与弱者权利之规定且略微涉及改革之内容，但改革性质并不明显，如贝宁、布基纳法索、赤道几内亚、索马里、突尼斯、乍得、中非等国的宪法；（4）在宪法序言中述明改革之宏观目标后，独立成章所规定的各委员会职权中，涉及改革之内容，但此类委员会大多仅具有改革建议权而没有改革决策和执行权，故其改革性质也不明显，如布隆迪、多哥、马里等国的宪法。于解释论上，上述四种情形之（3）（4）中的改革国策条款之改革性质强弱仍有争议，盖因经社文权利的促进与发展端赖国家具体制度之改革，若作宽泛解释，则此类条款均可归入改革国策条款体系范畴。然如此不免使“改革”之意涵失之过宽，丧失其作为规范概念的分析效力，故本文取狭义之解释。

二、“改革”国策条款的类型划分

以表达内容为标准，各国宪法之相关改革国策条款可划分为目标条款、领域（事项）条款、禁区条款等三大类别。在此分类基础上，又可探究其如下相对独立之功能：设定改革目标以确保改革方向，划分改革领域（事项）以明确改革内容，设置改革禁区（即不可改革之事项或原则）以维护宪法稳定等。兹详述如下：

第一，改革之目标条款，即对改革的目标作直接或间接规定之宪法条款。各国宪法均在文字表述上或多或少地涉及民主、法治、自由、秩序、平等、正义、和平、文化多元等价值性目标。在规范表现形式上，或由宪法序言叙述表达，或由宪法正文直接规定，其中又有序言或正文直接表述（规定）或间接叙述体现两种区别。依据改革目标之层次，可划分为宏观目标条款与中观目标条款。前者与宪法核息息相关，如民主、法治、自由、公正等此类价值（目标），一般体现于为宪法序言或正文中的宪法基本原则；后者一般涉及改革之不同领域（诸如政治、经济、文化、教育等）的目标，它与宪法所规定的政治、经济、文化、教育等体制紧密相连，且因不同领域之改革事项的本质性差异，此类目标各有不同；至于改革的微观目标，宪法因其文本的有限性与表达的抽象性而鲜有涉及，一般通过宪法委托的方式交由立法机关在具体改革领域的立法中作出规定。在宪法解释实践中，改革的目标性条款一般难以单独发挥作用，唯经相关条款的勾连解释，才能发挥其指引性的规范效力，且因其文义的抽象，在解释上一般遵循原旨主义、目的主义的解释规则。在立法论上，各项立法均是宪法的具体化，旨在实现宪法设定之目标，故立法不能与宪法之改革目标相违背。

第二，改革之领域（事项）条款，即宪法正文中对改革的不同领域做出切割划分并规定相应重点改革事项的条款。此类条款有如下三种规范表现形式：（1）基本权利条款，即改革诸领域由可依据涉及改革事项的相应基本权条款做出划分。如在基本权利条款体系中，多有经济、社会、文化、教育权利之内容，且多涉及改革事项，故改革可相应地划分为经济领域、社会领域、文化领域、教育领域等。自20世纪以来，世界多国宪法由自由权宪法逐步变迁为社会权宪法后，此种划分方法日显重要。（2）基本制度条款，即改革各领域可依宪法关于政治、经济、文化、教育等的制度性规定作出划分，改革大抵上也是围绕宪法所形塑的各项制度展开，各国宪法莫不直接或间接涉及国家制度，故此种划分方法可适用于各国宪法。（3）国家政策（或任务）条款，即改革可依宪法中“国家政策”的类型化规定作出划分，分别为政治、经济、文化、教育、外交等诸领域。此类划分多见于二战后获得独立的殖民地国家，此类国家为加快全面发展，在宪法中对各领域之改革事项均作较详尽规定，以期通过国家（政府）的强有力干预而促进各领域的快速发展，前述利比里亚、尼日尔、尼日利亚等诸国宪法即属此类。当然，不同国家宪法之改革国策在三种类型化规范中的侧重各有不同，故具体到某一国家宪法改革国策之分析时，尚得结合三者之相关规定做勾连分析，才能准确划分其不同领域，并探明在某一领域下的相应改革内容与目标。从上述三种规范形式表现出来的改革性质之强度看，国家政策条款最强，国家制度条款次之，基本权利条款最弱。经典自由权宪法一般仅包含公民基本权（自由权）规范体系与国家机构规范体系两部分，鲜有涉及此三者，故其改革性质最弱，如英国宪法、美国宪法等。晚近的社会权宪法因其经社文权利之规定与国家制度体系之规定较为完备，而表现出较明显的改革特质，如魏玛宪法及后续以此为模板制定的宪法。20世纪中后期获得独立的殖民地国家的宪法，则在社会权宪法的基础上，增加国家政策条款体系之规定，其改革特质最为强烈，甚至因过强的改革特质而危及宪法本身的稳定性，如前述非洲多国宪法在短短几十年内修改频仍即是例证。

第三，改革之禁区条款。即宪法明文规定的改革不可变更的核心性内容，此为改革之禁区。依循宪法原理，诸如人民主权、民主、法治、人权等宪法核心性、原则性内容条款，是宪法修改不可触动的根基，改革仅能对其起正面促进作用而不能有反面的废止或克减作用，否则该项改革即被评价为不具正当性和可接受性。施密特为此将宪法规范条文区分为宪法核与宪法律，宪法核为改革所不能触动之禁区，宪法律则是改革可变更之规范。[3]此一原理在多国宪法之修宪条款中均有体现。

三、“改革”国策条款的功能

马尔琴科总结俄罗斯转型改革时期宪法的基本特征时，指出宪法“改革”国策为新的国家和社会制度之形成创造条件，为在社会中形成的新的经济关系体系、为新的国家和社会制度的经济基础之确立与发展创作条件，并确定国家和政治生活中的新组织原则和功能发挥原则，且更加关注和宣布了范围更为广泛的公民基本权利与自由。[4]马尔琴科对俄罗斯转型时期宪法的改革特质及其功能之分析结论，虽然带有强烈的俄国色彩，并不必然能全面反映世界各国宪法改革国策条款的一般性功能，也未能明确区分不同改革国策条款的类型，但其采用的类型化思考方法与功能性解释进路，无疑对我们分析世界各国宪法改革国策之类型化功能具有重大启发意义。

宪法“改革”国策条款往往通过对改革目标的设定、改革领域的划分、改革禁区的设置，确保改革的方向，明确改革的内容，防止改革本身危及宪法体制的稳定。就目标而言，其终极层面上不外国家富强、人权保障与人的全面发展；就领域而言，则依循韦伯以来学术和政策层面对国家事务作出的政治、经济、文教等社会领域之三分法；就改革禁区而言，则实际为一国宪法的核心内容，一般表现为民主政治、法治主义、人权保障、多元文化等宪法基本原则。除弱改革性质的改革目标条款外，依据前文对改革国策条款之规范表现形式的区别与不同领域的划分，我们可进一步分析改革国策条款的三种功能。

第一，通过对政治领域之改革内容（如政治体制）的规定，维护政治秩序稳定，促进政治的民主化发展。在宪法文本的变迁方面，虽然各国践行民主的程度各有不同，但各国莫不以民主为本国政治之标榜。而政治的民主化发展，集中体现在如下三个方面。（1）选举的民主化扩展，包括选举人与被选举人范围的扩展以及选举权与被选举权的实质性保障之提升。这主要经由修宪与释宪两种宪法变迁方式来完成，前者以中国宪法中的选举权条款之更迭为显例，[5]后者以英国、美国宪法选举权条款的解释演变为经典。[6][7]（2）政府决策的民主化发展，包括决策主体的多元化与决策程序的公开化，这主要得益于宪法中的监督权（制度）与建议权（制度）条款的具体化和制度化落实。前者表现为政府在决策过程中吸纳诸如专家学者、利益攸关人士、公众代表等体制外主体参与，听取其意见和建议，甚至赋予其一定表决权；后者表现为政府决策立项、决策论证、决策表决等各环节的公开，其中最为突出的是决策听证程序的推广。（3）政党政治的多元化发展，主要表现为以东欧、中亚地区的前社会主义国家的一党体制的解体和多党体制的建立，以及以中国为代表的一党执政体制国家的党内民主政治的发展。前者以中亚五国为突出代表，前苏联解体前后，东欧与中亚地区社会主义国家的一党体制纷纷崩解，并且很快转入多党制，而这些国家也纷纷修改宪法，于宪法文本中明文规定政治的多元化发展方向，并确立了多党制。后者以中国宪法及其实践变迁为代表，中国宪法以修正案的形式确立了中共领导的多党合作与政治协商制度，并在中国共产党党章中就党员的发展范围作出扩容，在宪法序言中就统一战线的对象范围作出拓展，这无疑将更多社会精英吸纳到政治体制之内，增强了一党执政体制的民主性。[8] [9]

第二，通过对经济领域之改革内容（如经济体制）的规定，确保经济安全，促进经济稳定而快速发展。在改革所涉内容上，各国大多采取对国民经济进行直接干预或间接调整，对土地、财政税收、工业发展、环境等直接涉及经济发展的领域进行强有力的政策监督或制度规制。如前述阿尔及利亚、尼日尔、利比里亚等非洲国家以及朝鲜、哈萨克斯坦等亚洲国家，均在宪法中对此作出较为详尽的规定，而宪法中的这些制度条款又往往因经济的快速发展而被频繁修改，可谓宪法文本中的“动感地带”。在改革的方向上，各国莫不纷纷抢搭经济市场化的班车。这种市场化的改革，以东欧、中亚等前社会主义国家和仍保持社会主义意识形态的中国尤为突出，它们纷纷放弃弊病难除却苦苦支撑了几十年的计划经济体制，转向市场经济体制，并且在其新宪法或宪法修正案中逐步确立市场经济的地位，赋予市场经济合宪性，并就市场经济的进一步深化发展作出规定。相较而言，非洲、南美洲、亚洲等地区之其他第三世界国家的市场化发展与变迁速率则不如前者明显。

第三，通过对文教领域之改革内容（如文化、教育体制）的规定，明确文化的发展方向，或确认国教（与政教分离），或改变意识形态并采取多元政治的策略，或保护文化的多样性与民族文化的独立性。在教育方面，大多数国家的宪法均有较为详尽的教育权条款或国家教育发展任务条款之规定，旨在切实保障公民的教育权，推进国家教育事业的发展和国民人格之完善；在文化方面，文化权或文化政策条款是各国宪法不可或缺的，旨在保护国家（民族）文化的独立性与独特性，推动文化的多元繁荣；在宗教方面，有的国家宪法规定国教或其教义（如阿尔及利亚、沙特阿拉伯等伊斯兰教国家宪法），有的国家宪法则规定政教分离原则（如伊朗宪法）；在意识形态方面，主要的变化是苏联解体后东欧、中亚等国家纷纷放弃社会主义意识形态，推行多元化，其主流/官方宣传体制与宣传内容也发生根本性变革，对其文化、教育等领域的进一步改革可谓影响深远。

四、结语

宪法被定位为根本法，对此并无疑义。然宪法缘何被称为根本法，则有不同见解。依学界理论，有四种代表性观点：（1）宪法因具有最高效力而成为根本法；（2）宪法因规定了一国的基本政治制度而成为根本法；（3）宪法因规定了国家根本制度和根本任务而成为根本法；（4）前述三者兼而有之。[10]西方经典自由权宪法与自由主义宪法理论多持前两种观点，而社会权宪法与共和主义宪法理论则倾向于后两种见解。从中国立宪史来看，清末至民国初年的宪法文本多取法西方自由主义宪法理论，故彼时对宪法作为根本法的理解侧重于前两层含义；新中国五四宪法以降，中国宪制因袭苏联，具有极强的共和主义与集体主义色彩，故新中国对宪法作为根本法的理解更侧重于后两层含义。[11]从后两层含义出发，则包括改革开放在内的以国家根本任务呈现的宪定之基本国策，内含根本法特质，具有根本法地位。那么，将改革国策作为统摄宪法所定之各项具体制度与规则之变革的宪法根本规则（原则），自然顺理成章，在理论脉络上获得证成，在规范体系上也能圆融自洽。

又因基本国策的性质（在理论上）未明与规范效力（在实践中）待定，故说：“在我国，根本法是一个未完成的课题”！[12]又因基本国策的与时俱进性，在我国，根本法的阐明可能是一个永远在路上的未完成课题。我国1982年宪法颁行30多年来历经四次共32处修改，大多均是关于序言与总纲所规定的基本国策条款，“这个简单的事实既表明我们对宪法根本原则的认识在不断深化，也表明宪法规范的制作技术在表述共通性、一般性、根本性的抽象原则方面是有欠缺的，对宪法之法的认识和表达水平在整体上还有待提高”。[13]夏勇教授的上述判断也适用于跟宪法基本原则紧密相关的改革国策条款。因之，如何完善宪法文本中的改革国策条款体系，并阐明其规范内涵与宪制功能，是当下全面深化改革过程中宪法学界亟待解决的理论难题。

[参考文献]

[1]陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期。

[2]《世界各国宪法》编辑委员会编译：《世界各国宪法·非洲卷》，北京：中国检察出版社，2012年，第16页。

[3]秦前红、涂云新：《宪法修改的限制理论与模式选择——以中国近六十年宪法变迁为语境的检讨》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2012年第6期。

[4]秦前红、黄明涛：《城乡选举权平等制度实施之探讨》，《江苏行政学院学报》2011年第2期。

[5] [俄] M·H·马尔琴科：《国家与法的理论》，徐晓晴译，北京：中国政法大学出版社，2010年，第155-163页。

[6]陆伟芳：《第一次世界大战中的英国妇女选举权运动》，《世界历史》2011年第2期。

[7]张聚国：《从特权到普遍性权利：美国公民选举权的扩大》，《南开学报（哲学社会科学版）》2010年第1期。

[8]林尚立：《有序民主化：论政党在中国政治发展中的重要作用》，《吉林大学社会科学学报》2004年第6期。

[9]林尚立：《政治协商：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。

[10]徐国利：《“总章程”式宪法的困境与当代中国宪法的转型》，《学术界》2014年第9期。

[11][12]郑贤君：《作为根本法的宪法：何谓根本》，《中国法学》2007年第4期。