中美西部土地资源开发异同比较及启示*

李敏纳，蔡　舒，覃成林

(1.海南师范大学a.经济与管理学院；b.马克思主义学院，海南 海口 571158；2.暨南大学 特区港澳经济研究所，广东 广州510632)



中美西部土地资源开发异同比较及启示*

李敏纳1a,1b，蔡舒1a，覃成林2

(1.海南师范大学a.经济与管理学院；b.马克思主义学院，海南 海口 571158；2.暨南大学 特区港澳经济研究所，广东 广州510632)

摘要：在世界区域开发史上，中美两国西部开发最令世人瞩目。在中美西部开发中，土地资源开发均是核心内容。中国西部大开发以来，由于中央政府高度重视，西部土地资源开发在短期内取得了明显成效，但还存在一些不容忽视的问题。中美西部土地资源开发的背景和目标有相似之处，基础与环境有所不同，开发手段各有侧重，开发机制则有本质的区别。推进中国西部土地资源开发，不能照搬美国的做法，但美国西部土地资源开发的经验和教训具有重要的借鉴价值和警示意义。应以美国教训为戒统筹兼顾土地资源的利用与保护，以健全的土地法律统领土地资源开发过程，充分发挥市场机制在土地资源开发中的决定性作用，并构建中央政府与地方政府在土地资源开发中合理的分权关系。

关键词：美国西部开发；中国西部大开发；经济新常态；土地资源开发；土地资源综合利用；土地资源保护；土地法律；政府分权；市场机制

一、引言

土地资源是人类赖以生存的最基本的物质，是一种重要的生产要素，是社会经济可持续发展的最基本条件。在区域开发过程中，资金和技术等要素可接受区外的投入，但土地资源由于其位置固定只能在区内解决，这决定了土地资源开发对于区域开发意义重大。

在世界区域开发史上，中美西部开发最令世人瞩目。在美国西部开发中，土地资源开发是核心内容，以西部土地资源开发吸引其他要素流入，继而带动西部基础设施建设、产业开发和城市化发展，是美国西部开发成功的一条重要经验。当今中国经济发展呈现出“从高速增长转为中高速增长、经济结构不断优化升级、从要素驱动和投资驱动转向创新驱动”的新常态，对广袤的西部地区而言，适应和引领经济发展新常态，关键在于深入推进西部大开发，加快经济转型升级。开发西部土地资源，以此吸引人力和资金等其他要素向西部流动，增加西部的人气，是西部大开发成功的希望所在(顾孟迪 等，2003)。经济发展新常态背景下的西部土地资源开发，面临经济增速放缓、发展动力转换、结构调整和优化、资源环境约束强化下的发展方式转化等新形势，需要牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，探寻新的开发动力和机制，形成新的开发方式和模式。而美国西部土地资源开发积累的经验和教训，无疑具有借鉴价值和警示意义。

目前，学术界关于中美西部土地资源开发比较研究的成果十分少见，但已有的关于中国和美国西部土地资源开发的研究成果，为本文开展比较研究，奠定了良好的基础。关于中国西部土地资源开发的研究内容集中于西部土地资源开发的必要性和现状(韩晓文，2011；马暕 等，2012)、西部土地产权制度创新(黎赔肆，2002)和西部土地资源开发与利用过程中的政府行为(唐俊 等，2006)。关于美国西部土地资源开发的研究内容主要有两个方面，一是对美国西部土地资源开发的法规政策的分析和评价(刘宏谊，1986；樊亢 等，1988；洪朝辉，1992；张友伦，1993a；黄仁伟，1993；何黎萍，1998；王旭，2003；尹秀芝，2005；兰伊春，2006，2007；李美娇 等，2015)，二是对美国西部土地资源开发带来的资源环境问题及其教训和启示的探讨(唐纳德 等，2003；严金明，2001)。

本文在已有研究基础上，系统分析中美西部土地资源开发，比较两者的异同，试图从中获取推进中国西部土地资源开发的启示。由于开展比较研究的前提是两者具有一定的可比性，本文将中美西部土地资源开发时期分别界定为美国建国以来的西部开发时期以及始于20世纪末的中国西部大开发时期，不考虑西部大开发以前在计划经济体制背景下进行的中国西部土地资源开发。相应的，本文研究的美国西部是指美国建国后西部开发所涉及的地区，即美国本土阿巴拉契亚山脉以西至太平洋沿岸的广大地区；中国西部则是指《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中规定的12个省区。

二、美国西部土地资源开发

美国独立后，展开了大规模的领土扩张，领土由阿巴拉契亚山脉扩大到密西西比河，到19世纪中叶扩展到太平洋沿岸。在财政十分困难的情况下，政府以一系列西部土地法令的颁布为先导，开发西部土地资源，吸引和推动庞大的劳动力大军与西部土地迅速结合。这种结合成为美国开发西部的巨大生产力，促进了西部的农业开发和农业现代化(何黎萍，1998)，促成了横贯大陆的铁路建设，推动了西部的城市化进程(希巴德，1924；王旭，2000；徐欣，2005)。总体上看，美国西部土地资源开发大致可分为1862年以前、1862年后至1930年代前与1930年代以来三个阶段，1930年代以前的开发产生了一些消极后果，之后不得不极力应对，但西部土地资源开发对西部开发乃至美国崛起的推动作用是无可争议的。

1.1862年前以出售土地为主的土地资源开发方式

美联邦政府于1784、1785、1787年连续制定了三个土地法令。1784年的土地法令因一些客观原因未能付诸实施。《1785年5月20日西部土地出售法》将阿巴拉契亚山以西土地分成许多面积和形状相同的镇区，每个镇区分为36个地块，每地块640英亩，每个镇区保留4个地块归邦联政府使用，同时规定在西部交通方便的地方设立土地局，经办土地的出售(Commager，1988)123。《1787年7月13日俄亥俄西北合众国领地组织法》主要涉及俄亥俄河以北的当时所谓的“西北地区土地”的处理，进一步确定了土地国有原则，并规定在该区建州的条件，后来被推广适用于整个西部(Commager，1988)128。这两大土地法令开启了西部土地资源开发进程。此后，联邦政府多次调整土地法令，但在1862年以前，西部土地资源开发方式以出售土地为主，也涉及向州政府赠地和发放军人土地凭证。

(1)依法出售土地。1785年和1787年的土地法令规定，地块为出售最小单位，每英亩拍卖底价1美元，须现金支付，购买面积无上限。“现金支付”与“大块出售”方式使多数土地聚集在投机者手中，一般小农只能购买小块土地，或者租种他人土地。1796年的土地法令将土地拍卖底价提高到2美元(尹秀芝，2005)。1796—1860年间约有2.75亿英亩国有土地被出售(Schoene，1983；张友伦，1993a)。政府在短时间内获得了大量财政资金。由于广大小农对这种土地政策强烈不满(Geraghty，2009)，迫于压力，也为方便土地出售，政府多次修订土地法，减少出售面积最低限额，放松付款条件。即使如此，冒险到西部占地之风在1820—1830年代十分盛行。政府于1841年颁布《优先购买权法案》，正式承认先占权。

(2)依法向州政府赠与土地。在大量销售西部土地的同时，联邦政府为资助西部交通基础设施建设和教育发展，也依法向州政府赠地。联邦政府先是为解决西进移民行路难问题资助了俄亥俄州的道路建设(韩启明，2004；张友伦，2005)。到1841年，赠地议案扩大到所有新州，并规定各新州所获赠地限额、最低出售限额和售价，指定所得款项须用于修筑道路、桥梁、运河和改造河道和沼泽地等(张友伦，2005)221-222。当铁路还被视为州内运输工具时，各州主要依靠私营体制发展铁路运输事业(Splawn，1928)，州政府采用减免铁路公司税收、发行政府债券、认购铁路公司股票和海外债券担保、州属公地转让等方式给予支持(荣朝和，2006)33。1850颁布的《伊利诺伊中央铁路土地赠与法》授权向伊利诺伊等州转让公共地块，以便州政府筹集铁路建设资金。之后陆续通过4项赠地法案使10个州45条铁路获得总数达1 800万英亩的赠地(Taylor，1951)96。在拨赠土地支持教育方面，1785年的土地法明确划定了第16地块为教育事业之用。在执行过程中，一些地方第16地块早被移民合法占用，联邦政府又另外拨地作为对教育用地的补偿。为防止低价出售教育地段和挪用售地款项，联邦政府规定了较高的售价，并要求将售地所得划入州教育基金。联邦政府还将出售盐碱地和沼泽地收入拨给有关州，以发展教育事业(希巴德，1924)。

(3)依法发放军人土地凭证。建国后，美国国库亏空，独立战争时期通过发放军人土地凭证作为大陆军士兵津贴的做法得以沿袭。到内战前，发放军人土地凭证所涉土地达7 350万英亩(王旭，2003)67。获土地凭证的大部分退伍军人及其家属往往无法举家西迁，于是，军人土地凭证投机风行一时。1852年，联邦政府宣布土地证券交易合法化。

2.1862年后至1930年代前以赠与土地为主的土地资源开发方式

为从根本上解决小农获得土地的问题，1862年联邦政府颁布《宅地法》，之后又颁布了一系列西部土地法令，西部土地资源开发方式转向以赠与土地为主。

(1)为发展农业而向农民赠与和廉价出售土地。《宅地法》规定，凡真正在美定居的移民，只要缴纳10美元，便可占用西部不超过160英亩的土地，在连续耕种5年并建有住房后可获得该片土地的所有权(张友伦，2005)218。1868—1900年间总共分出宅地68万份，总面积达8 000万英亩(Coman，1912)。《宅地法》之后，又颁布了《木材种植法》《荒芜土地法》《木材和石料法》《森林宅地法》《扩大宅地法》《三年宅地法》《牲畜饲养宅地法》等，明确规定了西进移民取得各类土地所有权的条件和方式。这些近乎无偿分配土地的法令，吸引了大批人口西迁，加速了西部土地和农业开发进程，在较短时间内创造了人数众多的西部宅地农场主阶层(王旭，2003)67。

(2)为发展州立农学院而向州政府赠与土地。为适应西部开发对农业技术人才的迫切要求，联邦政府于1862年颁布了《莫里尔农业学院土地赠与法》，开始大举拨地兴办农学院。该法规定按每州国会议员人数确定土地增予数额，每有一位国会议员，即授予该州3万英亩土地，对于公共土地不足和完全没有公共土地的州，则发给相当数量的土地证，由联邦政府从西部拨付，各州须将出售该项土地的收益作为创办州立农学院的资金。各州按该项法令共得到1 300万英亩公共土地，先后成立了69所“土地赠与学院”，其中包括麻省理工学院、康奈尔大学的一部分及伊利诺伊大学等美国著名高校(杨生茂 等，1990)。1890年通过第二个莫里尔法，要求联邦政府从出售公地款项中拨出一部分给各州作为农学院的经费。

(3)为修建铁路而向铁路公司赠与土地。美国内战爆发前，联邦政府通过相关州政府进行铁路土地转让，大多数铁路铺设在密西西比河以东地区。1862年通过《太平洋铁路法》，特许联合太平洋铁路公司与中央太平洋铁路公司联合负责修建中线太平洋铁路。此法于1864年得到修正，给予铁路公司巨大的优惠和支持，如每修一英里的铁路可得到沿线一定面积的土地，可据修筑铁路的长度和地形的不同从政府那里获得不等的贷款，可发行股票等。联邦政府还赠与了大量土地给其它铁路公司，使铁路公司拥有了超越各州的土地所有权。到19世纪末，中线太平洋铁路等5条横贯大陆铁路相继建成(王旭，2000)77，总长7万英里并附有无数支线，深入到西部各个角落(徐欣，2005)。

3.1930年代以来以治理保护和综合利用为主的土地资源开发方式

1930年代以前的西部土地资源开发产生了始料不及的消极后果，如土地投机的猖獗和土地被无度地利用，铁路部门成为一个空前庞大的土地帝国而操纵西部经济命脉，造成很多社会矛盾，更为严重的是造成了对西部生态环境的严重破坏。从1934年5月起，美国发生了震惊世界的一连串“黑风暴”事件，“黑风暴”波及美国本土75%的面积，大草原一百多万英亩的农田变成一片沙漠(Owen，1980)。1930年代以来，特别是罗斯福总统实施新政以来，美国政府通过健全管理机构、颁布和实施一系列法规政策，加强了对包括西部在内的全国土地资源的治理保护和综合利用，促进土地资源利用和保护并重，维护国家长远利益。

(1)建立和健全土地资源开发保护的管理机构。在1930—1940年代，美国逐步建立和健全了土地资源开发保护管理机构。1933年成立田纳西流域管委会，负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带的水土资源综合开发。1934年通过《泰勒放牧法》，将8 000×104hm2的公共牧地划归国家保护；1935年通过了《土地资源保护法》，并在农业部下设“土地资源保护局”，专门负责土地资源保护工作；1936年农业部公布《州水土保持区法》，吸纳了西部大草原调查报告的结论，实行分区治理；到1940年，西部不少州制定了相关法案，并据这些法案共设立了多个水土保持区；1946年在内政部成立土地管理局，行使国家对土地的警察权(Platt，2004；Gundy，2011；田耀 等，2014)。

(2)运用法律手段和经济手段推进土地资源的保护与综合利用。1950年代以来，美联邦政府和州政府在健全管理机构和相关法律体系的基础上，采用生产控制、价格补贴、差别税率、开发权转让等手段，推进土地资源的保护与综合利用。1956年提出土壤储备计划，政府对农场主休耕给予价格补贴和补助，既保护农民收入，又保护土壤不被浪费和破坏(龙花楼 等，2000)。《联邦土地资源分类和多功能利用法》《水土保持基金法》《农地保护法》等土地法令，要求对各类土地资源实行多功能最优综合利用，政府通过实施差别税率、开发权转让等方式控制农用地向非农用地转换(王凤春，1999；Carr Childers，2011)。自然环境因素逐步成为影响土地开发模式转换的重要力量(Jawarneh et al，2015)。

三、中国西部土地资源开发

西部大开发以来，中央政府在《中华人民共和国土地管理法》等土地法律框架下，通过制定国家土地利用总体规划和年度计划，实施优惠经济政策和行政监督措施，促进西部土地资源开发。相关政策和措施主要体现在《国务院关于实施西部大开发若干政策的通知》(国发[2000]33号)《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发[2010]11号)、《国土资源部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见〉的意见》等文件中。目前，西部土地资源开发在土地生态建设、耕地保护及西部开发建设用地保障等方面已取得了明显成效，但也存在一些不容忽视的问题。

1.土地生态建设的推进

为推进西部土地生态建设，中央和地方政府制定并实施了一系列优惠政策和措施。

(1)加大对西部土地生态建设的财政转移支付力度。中央政府对西部土地生态建设加大了财政转移支付力度。对于国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付，对因实施退耕还林还草、天然林保护等受影响的地方财政收入由中央财政适当补助。

(2)对利用西部未利用土地进行生态建设实施土地使用优惠政策。中央政府对利用西部荒山、荒地造林种草和坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林种草、谁经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的政策。各种经济组织和个人可依法申请使用国有荒山荒地，进行恢复林草植被等生态环境保护建设；在建设投资和绿化工作到位的条件下，可以出让方式取得国有土地使用权，减免出让金；实行土地使用权50年不变，期满后可申请续期，可继承和有偿转让；国家建设需收回国有土地使用权的，依法给予补偿。

(3)对西部土地生态建设给予金融信贷支持。中央政府增加对西部土地生态建设的信贷投入，即配合生态环境建设工程，对一些有还贷能力的速生丰产用材林等项目，增加信贷投入。地方政府结合本地实际，也实施了相应政策措施。如新疆规定，利用国有未利用荒山、荒地和荒滩造林种草的，允许从中划出部分土地，依法办理出让手续后用于其他经营。

(4)逐步健全西部生态功能区生态效益补偿机制。中央政府已将对西部生态功能区的生态效益补偿问题提上了议事日程，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，逐步在森林、草原、湿地、流域和矿产资源开发领域建立健全生态补偿机制。其主要内容有，逐步提高国家级公益林生态效益补偿标准，开展草原生态补偿，加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，鼓励流域上、下游生态保护与生态受益地区间建立生态环境补偿机制。

2.对耕地的保护制度

对西部耕地，国家实行严格保护基本农田、实现耕地占补平衡的制度。

(1)开展土地整治和基本农田建设。中央政府支持西部地区开展土地整治和基本农田建设。一是提出划定基本农田的标准。二是鼓励开展土地整理复垦开发工作，增加耕地的数量，提高耕地的质量。在这方面，中央政府规定增加国家对西部土地整理复垦开发资金的投入，西部上缴中央的新增建设用地土地有偿使用费，原则上通过安排土地整理项目全额下拨。

(2)实行非农业建设占用耕地补偿和缴纳相关税费制度。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由耕地占用者负责开垦数量和质量相当的耕地；无条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按规定的标准缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。由省级政府制定开垦耕地计划，监督或组织开垦耕地，并验收。占用耕地建房或从事非农业建设者，应按规定缴纳耕地占用税。

3.对开发建设用地的保障或优惠措施

为确保西部大开发各项工程建设的顺利推进，政府采取了一系列优惠措施，及时提供并保障西部开发建设用地。一是对西部开发建设用地实行计划指标倾斜和分类指导，并简化审批程序。二是对于使用国有未利用土地的，可免缴土地补偿费。三是对西部建设用地实行税费和用地出让金等方面的优惠，主要内容有，基础设施建设占用耕地的耕地开垦费按规定标准的下限收取，未利用地如用于工业的、开发园区建设用地等适当降低用地出让金。

4.土地资源开发存在的问题

土地资源开发是由各级地方政府具体组织实施的。1994年分税制改革后，地方政府有了独立的利益需求，其与中央政府间存在一定利益冲突。在西部土地资源开发中，既存在地方政府的攫取行为(容志，2010)，也有由中央优惠政策产生的一些隐患和问题。

(1)一些城市地方政府大规模圈地导致城市无序蔓延和资源浪费。地方政府官员有增加地方财政收入和增加升迁几率的双重激励，从而热衷于招商引资，扩大城市规模，促进经济增长，而现行土地管理制度为地方政府的增长竞争行为提供了可突破的空间，因此，地方政府间的“占地竞赛”普遍存在(罗必良 等，2014)77。一些城市地方政府利用对本地国民经济和社会发展规划、城乡规划的制定权，利用各种规划间存在一定的位阶混乱特性，突破国家土地利用总体规划限制，大规模圈地，通过土地价格“剪刀差”获取土地财政收入，通过廉价出让土地吸引投资，导致城市无序蔓延，浪费土地资源(程雪阳，2013)。

(2)一些地方因建设肆意侵占耕地而致耕地数量减少或质量下降。近年来，西部耕地数量减少，城镇建设占用是主因。这类占用耕地中有相当部分属于未批先用、非法占用，有些并未真正开发，而是被长期闲置和撂荒，而数量众多、面积惊人的开发区和大学城占用耕地量不容小视(闵登 等，2014)。西部耕地质量也有下滑趋势。由于中央在土地用途变更和基本农田质量标准方面规定模糊，地方政府在保持耕地总量动态平衡方面有很大的操作空间，可一方面占用优质耕地去招商引资，另一方面又不断对劣质土地进行复垦，补充的耕地质量却大大下降，甚至出现“基本农田上山下水”现象(程雪阳，2013)。地方政府违纪侵占耕地的根源在于农地产权制度的残缺，土地市场改革滞后。受征用补偿和土地出让收益间巨大利差的驱动，一些地方政府置耕地保护责任于不顾。虽然中央政府的土地监察有助于减缓地方政府行为，但并不显著(罗必良 等，2014)。

(3)一些地方土地管理部门存在权力过于集中和滥用等问题。2006年国家建立了跨区域的土地督察制度，土地监察权力上收至国务院，由国土资源部代理。然而，中央政府的监察具有事后性和“运动式”应急反应性，主要靠道德教化、政党纪律或者严厉的行政惩罚措施进行约束，且主要关注于经济发达地区，而忽视了中西部省区不断加剧的“占地竞赛”(罗必良 等，2014)。土地监察制度本身存在缺陷，无法从根本上解决地方政府的土地违法问题，最终导致地方土地管理部门工作人员权力过大和权力滥用，表现为随意划拨、征收和批租土地而滋生寻租、土地资源浪费、农民权益受损等问题。

(4)地方政府在土地产权制度改革方面缺乏因地制宜的创新。完善土地产权制度，是实现土地资源优化配置的需要。西部地区不同的省区、同一省区内不同地区的生产力状况和经济发展水平不同，地方土地管理部门应在土地法律框架内，适应本地区实际，因地制宜地探索土地产权制度改革模式。然而，目前许多地方土地管理政策追求固定模式，缺乏创新，不太适应本地实际，从而影响生产经营者的开发积极性。

四、中美西部土地资源开发的比较

1.开发的背景和目标有相似之处

(1)开发背景的相似之处。其一，两者都是在发展市场经济的背景下进行的。美国是市场经济国家，西部土地资源开发是在市场经济背景下进行的；而中国正在发展社会主义市场经济，在此背景下进行的西部土地资源开发，不可能也不能采用过去的计划经济模式，而是逐步探索市场化开发之路。其二，两者都面临开发初期西部与东部发展很不平衡的现实。美国西部开发初期，人们的活动范围主要集中在东部地区，西部只有印第安人的部落和为数不多的猎人、毛皮商人和拓荒者，移民定居点很少且分散。东部相对发达，人口较多且正在膨胀，土地资源较稀缺；而西部人烟稀少，土地资源丰富。与美国类似，在中国西部大开发之初，东部较发达，人口密集，土地资源稀缺；而西部地域广阔，土地资源丰富，但发展远远落后于东部(黄永芳，2015)。1999年，西部GDP占全国的18.71%，东部占60.57%，两者差距达41.86个百分点。西部人均GDP为4 284元，低于全国平均水平6 534元，与东部差距高达6 485元。西部拥有全国的71.57%的土地和28.94%的人口，人口密度仅为52人/平方公里；而东部拥有全国11.07%的土地和37.2%的人口，人口密度高达433人/平方公里。

(2)开发目标的相似之处。美国西部土地资源开发的目标在于推进人口、资金和技术等其他要素向西部地区合理流动，为缩小西部同东部之间发展的差距、实现区域协调发展乃至国家现代化创造条件或奠定基础。中国西部土地资源开发的目标与美国有相似之处。在中国西部大开发初期，西部与东部发展极不平衡，过大的区域差距是中国经济社会发展的不稳定因素，也会制约东部乃至全国国民经济的可持续发展。土地资源丰富是西部的最大优势，只有开发好西部土地资源，以此吸引其他要素向西部流动，才能实现区域协调发展乃至国家的可持续发展。

2.开发的基础与环境有所不同

(1)开发面临的土地资源基础和土地生态环境有所不同。美国西部在开发之初基本上处于原始状态，气候适宜，土壤肥沃，除有少数山区沙漠，大部分都是无际无涯的绿色耕地，许多地方土地资源条件比东部还要好。中国西部大开发时，西部已有悠久的发展历史，生态环境已遭到一定的破坏，土地资源质量总体上比东中部差。西北大部分地区干旱少雨，土地贫瘠，植被覆盖率低；西南部多高原、山地和丘陵，宜农平原少，耕地数量少且质量不高(韦伟，2006)。西部部分地区甚至沙漠化、荒漠化严重，不适宜人类居住，生态环境十分脆弱。相对而言，中国西部土地资源开发面临较薄弱的土地资源基础，较脆弱的土地生态环境。

(2)开发面临的社会制度环境有所不同。美国是实行生产资料私有制的资本主义国家，中国是以生产资料公有制为基础的社会主义国家。中国目前仍处于社会主义初级阶段，正在发展社会主义市场经济，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这决定了中美西部土地资源开发面临不同的社会制度环境。美国可以将西部国有土地私有化，中国必须在维护土地所有权公有性质的前提下，进行土地产权制度等方面的市场化改革，制定并实施符合中国国情的西部土地资源市场化开发政策和措施。

3.开发的手段各有侧重

两国政府在西部土地资源开发中均采用了法律手段、经济手段和行政手段，但各有侧重。

(1)美国西部土地资源开发中主要运用法律手段和经济手段。美国政府以土地法令的颁布为先导，主要通过法律手段和经济手段对土地资源开发进行引导和管理。其一，法律手段起统领作用。1785年和1787年的两大土地法令开启了西部土地资源开发进程，“其进步性不亚于同时问世的美国宪法”(张友伦，1993b)。这两大土地法令适应建国之初的财政困难状况，对西部土地国有化、建州及设立土地局经办土地出售等作出具体规定，法律手段中蕴含了经济手段和行政手段。针对土地法令实施过程中产生的问题，联邦政府多次进行调整和修订，逐步放宽西部土地出售政策，甚至颁布《优先购买权法案》正式承认先占权。之后，联邦政府适应西部开发的需求，适时颁布了一些新的土地法令。典型的如：为促进西部农业开发、州立农学院的发展和铁路建设，于1862年颁布《宅地法》《莫里尔农业学院土地赠与法》和《太平洋铁路法》；为加强西部土地资源的治理保护和综合利用，1930年代以来颁布《土地资源保护法》和《联邦土地资源分类和多功能利用法》等。通过颁布新的土地法令为政府调整开发的经济手段和行政手段提供法律依据。其二，经济手段是与法律手段有机结合的主要开发手段。在1862年以前的土地法令框架下，联邦政府主要采用了出售土地、向州政府赠地和发放军人土地凭证等经济手段，州政府主要采用出售获赠土地、州属公地转让、减免公司税收、发行政府债券、认购公司股票和海外债券担保等经济手段。从1862年到1930年代前颁布的以《宅地法》为标志的西部土地法令，使政府开发的经济手段由出售土地为主转变为赠地为主，联邦政府除了向农民赠地和廉价售地、向州政府和铁路公司赠地外，还采用了发放抵押贷款、允许公司发行股票等经济手段。在1930年代以来颁布的西部土地法令中，政府主要采用价格补贴、差别税率、开发权转让等经济手段来推进土地资源的保护与综合利用。其三，行政手段起辅助作用。政府也采用了一定的行政手段，包括机构的设立，赠地时指定土地和售地款项的用途及附加条件，实行生产控制以保护土壤等，但行政手段只起辅助作用。

(2)中国西部土地资源开发中侧重于运用行政手段。在中国西部土地资源开发中，行政手段较多，经济手段不足，法律手段弱化。在行政手段方面，全国各地区类似，中央政府制定国家土地利用总体规划，然后将其分解为年度计划，层层下达给地方政府，并对地方政府的行为进行行政监督，地方政府则对辖区土地资源进行具体开发管理。形成了城市土地国有、政府通过征地等对农村集体土地实际控制的制度安排，以及由中央政府制定土地利用计划后逐级下达、实际由地方政府完成的土地开发模式(丰雷 等，2013)。在西部土地生态建设、耕地保护和建设用地保障等各个方面，都体现了自上而下的政府计划管理和行政监督。从经济手段来看，中央政府实施财政转移支付和金融信贷支持等优惠政策，以推进土地生态建设；通过增加土地整理复垦资金投入、全额下拨上缴的新增建设用地土地有偿使用费及收缴非农业建设占用耕地税费等经济措施，支持耕地保护；对西部建设用地在一些方面实行税费和用地出让金优惠，地方政府也实施了一些配套措施。但从满足西部大开发对土地产权配置市场化的要求及推进西部土地资源保护与综合利用的要求来看，经济手段的作用效果有限。在法律手段方面，中央政府在《中华人民共和国土地管理法》等全国性的土地法律框架下进行西部土地资源开发管理，没有专门针对西部的土地管理和监督立法。

4.开发的机制有本质的差异

(1)美国西部土地资源开发机制是政府与市场有机结合型的。美国西部土地资源开发是在土地法令统领下的市场化开发过程。政府在土地法令框架下，以经济刺激措施和行政权力对市场进行引导，政府行为主要通过市场机制实现。1862年以前，土地法令规定了以出售为主、辅之于发放军人土地凭证和向州政府赠地的土地资源开发方式，其中的“现金支付”与“大块出售”的要求及发放军人土地凭证，促进了土地投机市场的较快发展；联邦政府多次调整土地出售法令，减少出售面积，放松付款条件，甚至颁布《优先购买权法案》以承认移民先占权，以及向州政府赠地资助西部交通基础设施建设和教育发展，均有利于土地市场的发展。1862年以后到1930年代前，根据以《宅地法》为标志的一系列西部土地法令，联邦政府向农民、州政府和铁路公司赠地，使大量土地投入市场并与其他要素有机结合；政府在土地法令框架下实施的减免税收、发放贷款、发行债券等诸多手段，则通过市场的作用将大量私人资本引入土地资源开发活动中。1930年代以来，《土地资源保护法》等土地法令的颁布，赋予联邦政府和州政府采用生产控制、价格补贴、差别税率、开发权转让等手段，这些手段也主要是通过市场作用推进土地资源保护与综合利用。

(2)中国西部土地资源开发机制是中央政府—地方政府主导型的。在中国西部土地资源开发中，中央政府在计划指标式的管理和政治考评机制等传统治理模式下，让地方政府垄断土地一级市场，通过地方政府实现对于土地市场的控制。这样，决定非农用地供给，进而决定城市化进程和经济增长的力量，主要是政府而非市场，地方政府得到了土地出让金并逐渐患上了“土地财政依赖症”，真正的土地市场却遥遥无期(程雪阳，2013)。其原因可能在于，除政府以外的其他土地权利人都尚未成为土地市场的主角，不仅如此，其他土地权利人的利益有时、在有的地方可能由于地方政府的攫取行为而受损。地方政府对城市居民房屋的低价位拆迁，损害城市国有土地使用权人利益；地方政府搞乡镇、村庄规划，最终导致的结果可能是农民“上楼致贫”而不是致富，是推动土地的高速城市化而非人的城市化(北京大学国家发展研究院综合课题组，2010)。

五、启示与建议

总体上看，美国西部土地资源开发取得了成功，尽管1930年代前的开发产生了生态环境破坏等后果，之后不得不极力应对。中国西部大开发时间不长，西部土地资源开发在短期内取得了明显成效，但目前仍存在一些问题。中美西部土地资源开发的背景和目标有相似之处，基础与环境有所不同，手段各有侧重，机制则有本质的差异。推进中国西部土地资源开发，不能照搬美国的做法；但美国西部土地资源开发的经验和教训具有重要的借鉴价值和警示意义，给深入推进中国西部土地资源开发带来如下启示。

1.贯彻“协调”和“绿色”发展理念，以美国教训为戒统筹兼顾土地资源的利用与保护

1930年代前，由于土地法令不够不完善，美国西部土地资源开发对生态环境造成了破坏。1862年前以出售土地为主要内容的土地法令的实施，导致租佃农和被租种的土地比例偏高，加之土地租赁制度的缺乏或不完善，大量租佃农地未能很好实行水土保持措施(严金明，2001)。1862年以后至1930年代前实施的以赠地为主要内容的土地法令，缺乏合理利用和保护土地资源的相关内容，进一步加深了对土地资源的掠夺式开发。如《宅地法》规定移民获得土地所有权须有5年耕种期限，但未规定耕作方式，导致不少移民在耕种期限里采用了最粗放的耕作方式，甚至在大平原区半干旱和贫瘠土地上采用与东部湿润区相适应的耕作方式，使大片农田变成了沙土荒地。

尽管1930年代以来美国加强了对西部土地资源的治理保护和综合利用，并取得了成功，但美国所走的这种“先开发后治理”的道路毕竟付出了财力等方面的巨大代价，留下了深刻的教训，具有警示意义。深入推进中国西部土地资源开发，必须深刻铭记和进一步吸取这一教训，深入贯彻协调发展、绿色发展的理念，在健全土地法律的基础上，继续抓好土地生态建设，加强对土地资源的综合利用，实现土地资源利用与保护的统筹兼顾，推进生态文明。

2. 进行土地法制创新，以健全的土地法律统领土地资源开发过程

以土地法令统领土地资源开发过程，是美国西部土地资源开发成功的一条重要经验。1930年代前美国颁布的以出售或赠地为主要内容的土地法令，既满足了美国政府希望尽快开发西部国有土地的需要，也为移民大军“西进”提供了制度保障(李美娇 等，2015)。1930年代以来，随着城市化进程加快及西部荒漠化问题日益严重，美国政府颁布了一系列限制土地过度开垦、放牧和采伐及促进土地资源综合利用的土地法令，取得了良好效果。中国是在发展社会主义市场经济的背景下进行西部大开发，市场经济本质上是法治经济，推进西部土地资源开发，须贯彻创新发展理念，以美国经验和教训为鉴，进行土地法制创新。

一方面，要适应西部土地生态建设和土地产权配置市场化要求完善土地管理立法。基于美国经验和教训，将加强土地生态建设和多功能综合利用与推进土地产权配置市场化改革有机结合起来，修改现有的土地管理法，或在现有法律的基础上制定《西部土地资源分类和多功能利用法》《西部荒芜土地法》等专门土地法律，对各类土地的各项权益，包括所有权、发展权、使用权、租赁权、抵押权、转让权、地上权、地下权等，作出明确的主体、行权期、时间和条件等诸多方面的法律界定；特别是要对土地的租赁期限和用途管制，对农民土地权利及其行使和保护，作出合理规定，细化土地制度。这样做，一是为培育土地市场主体创造前提，推进土地市场建设和土地产权的高效、合理流转，提高土地资源开发效率；二是有利于形成由市场决定土地产权价值的机制，从源头上遏制地方政府违规征收、拆迁和随意规划行为，避免农地不合理流失和土地资源浪费，保障相关行为主体合法权益；三是鼓励人们到西部植树种草、整治和利用“四荒”，推进土地生态建设和多功能最优综合利用。

另一方面，要基于规范地方政府土地管理行为的要求加强土地管理监督立法。地方政府对西部土地资源开发行使具体的管理权，这种管理权应是法律所赋予的，其实施亦应受法律的监督，这也是美国西部土地资源开发成功的一条经验。目前，中国地方土地管理部门因监督机制不健全而存在权力过于集中和滥用等问题，中央政府的监督仍主要限于行政手段，靠道德教化、政党纪律或严厉的行政惩罚措施进行约束，效果有限。应加强土地管理监督立法，健全各项监督法律，对各种监督的权限、范围、方式和程序等作出明确规定，使监督工作有章可循。

3. 推动政府职能转变和创新，充分发挥市场机制在土地资源开发中的决定性作用

市场机制是市场经济的动力之源。充分发挥市场配置土地资源的决定性作用，使市场机制这只“无形之手”与政府作用这只“有形之手”相得益彰，形成耦合动力，是社会主义市场经济的优势所在，也是经济发展新常态的一个应有之义。美国西部土地资源开发是在政府推动下依赖私人投资进行的，充分发挥了市场机制的力量，提高了土地资源开发效益，较好地实现了土地资源的优化配置。目前中国西部土地资源开发仍以政府为主导，政府的指导、监督和管理虽有利于开发的有序进行，但影响开发效率，不利于调动人的积极性和创造性，不能充分发挥市场机制应有的作用。为此，需要贯彻“创新发展”和“开放发展”的理念，在推动政府职能转变和创新、调整完善并严格执行土地管理立法的前提下，大力推进西部土地市场体系建设：培育和发展独立于政府的土地价格评估机构和土地纠纷仲裁机构等，建立西部土地交易所，保证西部土地产权交易在法律规定的框架内按市场经济规律运行，形成土地承包经营权流转市场和城乡统一的建设用地市场。

4. 改革政府行政管理体制，构建土地资源开发中合理的中央—地方政府分权关系

在美国西部土地资源开发中，联邦政府和州政府都发挥了不可或缺的推动作用，主要是从宏观上创造开发的环境和条件，包括制定法律政策、推动开发活动、规范开发行为、对交通等基础设施建设及教育发展等给予直接援助等；而且，联邦政府和州政府之间形成了合理的分工合作关系，联邦政府与州政府的权力边界非常明晰，两者间不仅有纵向的委托代理关系，更多的是横向分工关系。也就是说，关于西部土地资源开发事项，有不少是联邦政府直接承办、不委托州政府的，或者是由联邦政府承办、州政府协助的。

目前，中国中央政府在土地资源开发上有多重目标，并希望在这些常常相互冲突和很难协调的目标间找到平衡(程雪阳，2013)，导致土地资源开发中中央—地方关系具有“多任务委托代理”特征，中央政府与地方政府的权力边界不清晰和不固定，地方政府倾向于选择执行激励强且易考量的土地资源开发任务(丰雷 等，2013)，这是中国西部土地资源开发效率不高的重要原因。对西部土地资源开发，中央政府要进一步落实创新发展理念，除了完善法治、尊重市场外，还要遵循行政管理规律，改革政府行政管理体制，放松管制，加强治理，理顺与地方政府的分权关系，进而着力增进人民福祉，实现共享发展。借鉴美国经验，中央政府需要据西部社会经济发展水平和资源禀赋条件，明确与地方政府的分权边界，缓解乃至避免与地方政府间在土地资源开发上的利益冲突，提高开发效率。可将西部土地资源开发事务分为由中央政府承办的、由中央政府承办且地方政府协助的、由地方政府承办且中央政府资助的、只由地方政府承办的等类型，明确划分中央政府与地方政府的事权，在此基础上合理配置财权及其他权利，并以法律形式规定下来。

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CLC number：F061.5；F205 Document code：AArticle ID：1674-8131(2016)04-0047-11

(编辑:杨睿；段文娟)

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2016.04.006

* 收稿日期：2016-01-20；修回日期：2016-03-16

基金项目：国家自然科学基金资助项目(41461024)；国家社科基金重大项目(11﹠ZD159)；海南省哲学社会科学规划课题(HNSK10-94)；海南省哲学社会科学规划专项课题(HNSK12-19)

作者简介：李敏纳(1966—)，女，湖北枝江人；教授，博士，硕士生导师，在海南师范大学经济与管理学院任教，主要从事区域经济和中国近现代发展问题研究；E-mail：826296189@qq.com。蔡舒(1965—)，男，湖北枝江人；副教授，在海南师范大学经济与管理学院任教，主要从事经济管理研究。覃成林(1962—)，男，湖北来凤人(土家族)；教授，博士，博士生导师，在暨南大学特区港澳经济研究所任教，主要从事区域发展与规划研究。

中图分类号：F061.5；F205

文献标志码：A

文章编号：1674-8131(2016)04-0047-11

A Study on the Comparison of the Western Land Resource Development between the United States and China

LI Min-na1a，1b, CAI Shu1a, QIN Cheng-lin2

(1a.College of Economics and Management, 1b.College of Marxism, Hainan Normal University，Haikou 571158, China;2.Institute of Hongkong, Macao and SEZs Economy, Jinan University, Guangzhou 510632, China)

Abstract:In the history of regional development in the world，the western development in the United States and China surprises the world mostly.In the western development in the United States and China，land resource development is core contents.Since the implementation of China’s west development strategy，because the central government has been paying great attention to the land resources development in the west, the land resource development in the west of China has achieved a significant effect in a short term, but there is still some problems that can not be ignored. The background and objectives of the land resource development in the western of the United States and the China are similar to a certain extent, but the foundation and environments differ, the means have different emphases, and the mechanisms are still different essentially.Therefore, China can not copy the United States approach in the promotion of land resources development of China, but the experience and lessons of the United States have important reference value and warning significance. China should learn the experience and lessons from the United States to overall use and protect land resources in the west of China, use perfected land laws to overall command the land resource development process in the west, play fully the decisive role of market mechanism in the land resource development in the west, and construct the reasonable decentralization relationship between the central government and local government in the land resources development in the west.

Key words:the west development in the United States; the western development in China; New Normalcy of economy; land resource development; comprehensive use of land resources; land resources protection; land laws; government decentralization; market mechanism