“四个全面”战略布局下的法治中国建设

◎吴传毅 （中共湖南省委党校 湖南行政学院，湖南长沙410006）

“四个全面”战略布局下的法治中国建设

◎吴传毅 （中共湖南省委党校 湖南行政学院，湖南长沙410006）

“四个全面”战略布局是以习近平同志为总书记的党中央面向中国问题的战略布局，它是当前和今后一个时期党和国家各项工作关键环节、重点领域、主攻方向。“四个全面”为法治中国建设提供有利契机、清晰思路、顶层设计、行为范式。在“四个全面”战略布局的宏大背景下推进法治中国建设，就是要加快推进经济社会的法治化建设，加强和改进法治中国建设的党的领导，贯彻强化法治建设的问题意识和问题导向，探索法治中国建设多样性和差异性的推进路径，并通过抓“关键少数”、抓公安部门积极履职、抓网络媒体的导向、抓司法公信力的提高等来大力推进法治中国建设。

“四个全面”；战略布局；中国现代化；法治中国

习近平在江苏省调研时指出，“要协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”。“四个全面”战略布局是党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央在不断探索、持续思考的基础上逐步形成的，是中国改革攻坚阶段破解难题、应对挑战、实现蓝图的系统思路框架。“四个全面”战略的完成必将推进中国现代化建设迈向新台阶，必将为中华民族伟大复兴奠定坚实的基础。

一、在“四个全面”的宏大背景下全面释解法治中国建设

“四个全面”战略布局的提出，是当前和今后一个时期党和国家各项工作关键环节、重点领域、主攻方向，它为法治中国建设进一步提供有利契机、清晰思路、顶层设计、行为范式。

（一）“四个全面”为法治中国建设进一步提供有利契机

全面建成小康社会是既定战略目标。要实现这一战略目标，时间紧、任务重、问题多、挑战大、阻力强。一是以前的改革发展，尽管有利益阻力，但思想阻力更明显，而今天的改革，不仅有思想阻力，还面临强大的利益固化藩篱；二是以前粗放式发展还可以持续，低起点上更容易实现经济高速增长，而现在粗放式的发展模式难以为继，经济发展方式转变艰难；三是以前的发展目标，主要限于经济领域，而今天中国发展不平衡、不协调的问题更加突出，改革更具系统性，需要全面深化；四是以前的老问题尚未得到有效解决，现在新的问题仍在不断产生，问题盘根错节、新旧交错［1］。理论与实践发展表明，新兴市场国家在突破人均1 000美元以下的“贫困陷阱”之后，很快就会冲击到人均3 000美元这个阶段，到了这个阶段，过去快速发展中的矛盾问题集中爆发，群体性事件频发①2005年《社会蓝皮书》披露：从1993年到2003年间，我国群体性事件数量由1万起增加到6万起。2013年《社会蓝皮书》披露：近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起，甚至10余万起。，甚至社会动荡不安，发展止步，而矛盾问题能否解决关系到一国能否成功跨越“中等收入陷阱”，能否实现经济和现代化的腾飞。而解决矛盾问题的根本方法只能靠法治，其他别无选择。市场经济条件下的任何国家都会出现社会多元化和利益多元化，但是法治是价值共识的最大公约数。在社会发展过程中，不同政治团体、社会阶层和社会个体可以发表不同意见，提出自己的主张，表达不同的诉求。但是，通过立法选择法律后，社会成员就有了一个内心约定，即要尊重法律，法律是社会共同意志的体现，这是价值共识或者社会共识。世界上220多个国家和地区靠什么治理？他们共同经验是什么？就是靠法治治理，即依据法治推动经济社会的发展［2］。习近平指出：“法学界有一种观点认为，法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了如何驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。这种说法有一定道理。”［3］我们应当达成这样一种共识：无论管理者、被管理者，抑或不同的社会团体，都应当服从法律，个人或者某些团体的权威无法超越共同体的意志，唯有法律才是国家、社会和公民生活的基本遵循，唯有法律才具有最高权威。我们党对法治建设的重要性的认识有一个过程，通过历史实践和探索，认识不断加深：一是总结“文革”教训，必须加强社会主义法治。只有加强社会主义法治，才能让社会主义民主在法治的轨道上运行；只有加强社会主义法治，才能切实保障人民的权利。二是建立社会主义市场经济，必须加强法治。市场经济与法治就是一枚硬币的两面，从一定意义上讲，市场经济就是法治经济。只有加强社会主义法治，才能引领和保障社会主义市场经济的发展。三是跨越“中等收入陷阱”，实现经济和现代化腾飞，必须加强社会主义法治。处在经济和现代化腾飞阶段的中国，如果不依靠法治力量，社会就无法达成共识，就会失去归依和方向，快速发展中的矛盾问题无法得到解决。从另一个维度讲，法治发展初期，取决于官员与民众力量的博弈；但发展到后来，则取决于官员与民众的共识，不仅民众认可法治，官员也认可法治，甚至可以说，强化法治建设是由问题倒逼而来的。党的十八届四中全会做出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），表明高层已经凝聚共识，实现民众与官员的互动。这一共识和互动为法治中国建设进一步提供有利契机。

（二）“四个全面”为法治中国建设进一步提供清晰思路

“四个全面”战略布局有其内在的逻辑范式。全面建成小康社会是中国人民努力实现的宏伟目标。要实现这一目标，必须全面深化改革。而全面深化改革不能任意而为，必须在法治轨道上有序推进，“重大改革必须于法有据”，改革的成果也必须通过法治来有效保障，整个改革过程要切实发挥法治的引领和推动作用。要实现或落实其他“三个全面”，就必须以全面从严治党作为关键与政治保障。如果不全面从严治党，就无法有效打破地方利益、部门利益、既得利益群体所形成的利益固化的藩篱，改革就无法全面深化，也无法建构统一公平的法治秩序。遵照这一逻辑，法治中国建设的思路就更为清晰。法治中国建设不是就法治谈法治，必须纳入到“四个全面”的战略布局上来。法治中国建设的近期目标就是要全面建成小康，而全面建成小康包括经济、政治、文化、社会、生态等多方面内容。党的十八大报告明确全面建成小康社会的具体要求：一是经济持续健康发展，二是人民民主不断扩大，三是文化软实力显著增强，四是人民生活水平全面提高，五是资源节约、环境友好型社会建设取得重大进展。①一是经济持续健康发展。转变经济发展方式取得重大进展，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。科技进步对经济增长的贡献率大幅上升，进入创新型国家行列。工业化基本实现，信息化水平大幅提升，城镇化质量明显提高，农业现代化和社会主义新农村建设成效显著，区域协调发展机制基本形成。对外开放水平进一步提高，国际竞争力明显增强。二是人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。三是文化软实力显著增强。社会主义核心价值体系深入人心，公民文明素质和社会文明程度明显提高。文化产品更加丰富，公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业，中华文化走出去迈出更大步伐，社会主义文化强国建设基础更加坚实。四是人民生活水平全面提高。基本公共服务均等化总体实现。全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。就业更加充分。收入分配差距缩小，中等收入群体持续扩大，扶贫对象大幅减少。社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定。五是资源节约、环境友好型社会建设取得重大进展。主体功能区布局基本形成，资源循环利用体系初步建立。单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少。森林覆盖率提高，生态系统稳定性增强，人居环境明显改善。即是说，法治中国建设要服务于经济、政治、文化、社会、生态的发展，不仅要为经济、政治、文化、社会、生态的发展提供保障，更要为经济、政治、文化、社会、生态的发展提供导航。全面建成小康社会，需要全面深化改革，需要扫除经济、政治、文化、社会、生态等体制机制的障碍。通过全面深化改革，在经济领域，使市场在资源配置中起决定性作用；在政治领域，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一；在文化领域，建设社会主义核心价值，实现文化强国；在社会领域，更好地保障和改善民生、促进社会公平正义；在生态领域，建设美丽中国；在党建领域，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。要全面深化改革，又必须全面推进法治中国建设，即实现经济、政治、文化、社会、生态的法治保障和法治导航。要实现上述三个目标，则需要全面从严治党。全面从严治党，要做到内容无死角，即党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域都要从严；全面从严治党要做到主体全覆盖，从严治党不仅是党中央的责任，党的各级组织都必须贯彻从严治党要求。同时，落实管党治党的主体责任，一把手不能只是“独善其身”，还需要把班子成员管好；全面从严治党要做到劲头不松懈，要把从严治党常态化、制度化。通过全面从严治党，从而形成党的坚强领导，构筑党的堡垒作用，发挥党先锋队作用。通过全面从严治党，从而契合治官治权的法治要求。

（三）“四个全面”为法治中国建设进一步提供顶层设计

1.总结“文革”教训，必须加强社会主义法治。拨乱反正的党的十一届三中全会决议指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究”，并提出，“从现在起，应当把立法工作搬到全国人大及其常委会的重要议程上来”。1979年以来，全国人大及其常委会把立法工作摆到重要议事日程上来。1982年制定新《宪法》，五届、六届和七届人大及其常委会先后制定138部法律，对10部法进行修改，包括一系列有关国家机构的法律、民法通则和一系列单行民事法律、刑法、刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼以及一批经济方面的、保障公民权利的、涉外方面的、行政管理方面的重要法律，为我国社会主义法治建设奠定基础。

2.建立社会主义市场经济，必须加强社会主义法治。1992年，党的十四大确定我国经济体制改革目标是实现社会主义市场经济。从此，我国立法工作进入一个新的阶段。党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出新阶段的立法任务是，“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，立法的重点是“要抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。同时，还要适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规”。1997年，党的十五大据此明确“依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法原则，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。在立法方面，党的十五大进一步提出，要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。全国人大及其常委会根据党的十四大、十五大精神，加强立法工作，围绕建立和完善社会主义市场经济体制的目标，制定一系列重要法律。在市场主体方面，先后制定《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》；在维护市场经济秩序方面，制定《反不正当竞争法》《产品质量法》《投标招标法》《会计法》《审计法》《价格法》《税收征收管理法》等；在金融方面，先后制定《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《票据法》《信托法》等。为了让农业适应社会主义市场经济的要求，根据党在农村的方针、政策，先后制定或修改《农业法》《农村土地承包法》《农业技术推广法》《种子法》《水土保持法》《防洪法》《乡镇企业法》等。除此之外，还制定或修改有关保护和合理开发利用自然资源、振兴和发展基础产业等方面的法律，以加强政府对市场的调控作用，弥补市场本身的软弱性。八届、九届人大及其常委会先后制定104部法律，对57部法进行修改，通过8件法律解释，以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成。

党的十一届三中全会以来中国法治建设顶层设计的内容主要是四个方面：一是抓住立法这一法治建设的首要环节。立法是有法必依、执法必严、违法必究的前提和标准，这方面工作过去做得比较充分。2010年吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。二是法治建设与民主建设并举。即在加强法治建设的同时，广泛发扬社会主义民主，坚持和完善人民代表大会制度，保障民主在法治的轨道上前行。党的十一届三中全会以来，我们大力发展社会主义民主，丰富民主的内容，强化民主的程序，拓宽民主的渠道，创新民主的形式，努力实现民主的增量发展。三是强化法治建设的全过程。不仅要搞好立法，还要保障法律的贯彻实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。在强化立法的同时，还强化依法执政和依法行政，强化依法行使审判权、检察权等内容。四是加强党对法治建设的领导。党的十六大报告强调指出，要“善于把坚持党的领导，人民当家做主和依法治国统一起来”。党的领导、人民当家做主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的优势。党领导制定宪法和法律，党领导遵守和执行宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动［4］。

3.实现经济和现代化腾飞，必须加强社会主义法治。改革开放三十多年来，中国经济取得巨大成就，与此同时，我们又处在一个社会转型期，面临的矛盾问题众多，现代化建设正处于攻坚阶段，根据世界各国经验，跨越“中等收入陷阱”，实现经济和现代化腾飞，法治是最有力的保障，也是唯一的路径选择。缘于此，党的十八大报告《坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》中指出：“要全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”“四个全面”也正是党的十八大以来以习近平同志为总书记的党中央面对中国问题做出的战略布局。

“四个全面”战略布局的提出为法治中国建设进一步提供顶层设计。中国法治建设不能特立独行，不能“单打独斗”，必须跳出立法、执法、司法、守法、法律监督、普法的“法律过程论”。从立法、执法、司法、守法、法律监督方面推进法治建设无疑是一个维度的推进、一个角度的用力，但法治建设必须多维度、多视角、多方位推进、中国法治建设必须服务于中国改革发展大局，必须着眼于中国经济和现代化的腾飞，必须全面推进中国经济、政治、文化、社会、生态以及军队、国防等法治化水平。党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国总体目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。而中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。围绕中国的法治建设，《决定》还明确要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。所有这些都为法治中国建设进一步提供顶层设计。

（四）“四个全面”为法治中国建设进一步提供行为范式

建设小康、深化改革、依法治国、从严治党是改革开放以来执政党都已提出过的执政理念与战略部署。“四个全面”战略布局的提出，表明执政党治国理政思路的延续性与继承性。“四个全面”战略布局的创新点、重点与着力点在于“全面”二字，这就对领导干部的行为提出新要求，提供新范式。当代中国的现代化建设进入一个新的瓶颈期和关键节点。就现代化进程来讲，从现代化初期向现代化中期跨越，必须避免“中等收入陷阱”。如果能够破除各种障碍，渡过这个节点，中国现代化建设就会推进到更高水平，实现质的突破。不能跨越“中等收入陷阱”，中国的经济就无法实现腾飞，现代化就是一句空话。为此，必须实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力现代化从很大程度上讲就是法治化。从世界范围来看，所有成功超越“中等收入陷阱”的国家都是靠法治，这就需要把法治作为治国理政的基本方式，要求领导干部依法用权，而不能滥用权力。权力的边界就是法律，权力运行要遵循法律的轨道，按规则、按制度行使权力，“法无授权不可为”，任何级别的领导干部都没有法外之权。具体说来，要做到“心中有法”，牢固树立法治意识和法治思维，严格按照宪法和党章的规定，带头依法执政、依法行政、依法办事，推进依法治国；要做到“虑必及法”，自觉把权力关进制度的笼子，切实破除“官本位”思想，任何时候都不搞特权、不以权谋私，密切党同人民群众的血肉联系；要做到“行必依法”，想问题、做决策、办事情都要符合原则、程序、规矩、法律，不越红线、不逾规矩，让权力造福人民。正如党的十八大报告指出，“法治是治国理政的基本方式”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。以法治思维法治方式深化改革，就是要加强法治的顶层设计，在法治框架内深化改革，让改革取得社会共识，让改革做到“蹄疾而步稳”，既保持改革活力又保持改革有序，不能因为改革而乱了“方阵”，不能因为改革而滋生新的社会矛盾，不能因为改革而给社会“添乱”。以法治思维法治方式推动发展，就要克服发展过程中行为选择的功利化、短期化和表面化的现象，从而保持发展的可持续性。以法治思维法治方式化解矛盾就是要把社会矛盾纳入法治框架内解决，通过建立有效的纠纷解决机制，通过树立法律权威，让当事人“信法不信访”，让纠纷在法治框架内解决，服从法律、尊重法律、尊重司法机关做出的最终裁决。以法治思维法治方式维护稳定就是通过整体、全面、合理的制度安排，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，从而从源头上有效预防与减少社会矛盾和冲突。

二、在“四个全面”的宏大背景下夯实法治中国建设的基础

党的十八届四中全会通过的《决定》回答中国法治建设的重大理论和实践问题，是中国法治建设的“导航仪”和“风向标”，也是中国法治建设的“压舱石”和“助推器”。这就要求我们进一步奠定中国法治建设的基础，要求我们继续探索中国法治建设多样化的有效路径，在新起点上全面推进法治中国建设。

（一）加快推进经济社会的法治化建设

法治建设从来就不是孤立存在的，为此，要求我们不能就“法治谈法治”，而必须“跳出法治看法治”，不能只是从立法、执法、司法、守法、法律监督、普法的“法律过程论”用力，而必须把法治建设放在一个更大的视野来考量，即必须把法治建设放在经济、政治、文化、社会、生态等改革的大背景下来谋划，即法治中国建设必须“跳出法治看法治”“跳出森林看森林”。法治中国建设关系到经济、政治、文化、社会、生态等各个方面。当前经济领域存在的政府干预过多和政府监管不到位的问题，需要通过法治中国建设来健全和完善社会主义市场体系和社会主义市场体制，以真正发挥市场经济对资源配置的决定性作用；政治领域存在的民众利益表达渠道不通畅，民众利益表达机制不完善，某些时候公权力滥用等问题，需要通过法治中国建设来构建通畅的利益表达机制，以有效监督与制约公权力，实现政治生态环境的根本好转，保障人民民主权利；文化领域存在的问题，社会主义核心价值观没有完全入脑入心等问题，需要通过法治中国建设来引导和保障主流文化的弘扬，以文化人、以文育人，实现文化强国的目标；社会领域存在的贫富分化严重、党群干群关系不够和谐，需要通过法治中国建设来构建公平公正的社会分配机制，来解决权利不公、机会不公、规则不公等问题，以化解当前的社会矛盾，实现中国的和谐发展；生态领域存在的生态环境遭到破坏的乱象，需要通过法治中国建设来构建系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、责任追究制度、损害赔偿制度、环境治理和生态修复制度，以保护美丽家园。

（二）加强和改进法治中国建设的党的领导

《决定》指出，“加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序”。法治中国建设必须以此为根本遵循，建立和完善具体的制度规定：一是各地区、各部门要建立健全由一把手挂帅的推进法治建设领导小组及其办事机构，党政主要领导要切实担负起推进依法治国、依法执政和依法行政第一责任人的责任，统一领导本地区、本部门的法治建设工作，把法治建设任务与改革发展任务一起规划、一起部署、一起落实、一起考核；二是各地区、各部门领导要深入研究解决法治建设面临的重大和突出问题，及时消除影响和制约法治发展的体制机制障碍；三是重视提拔使用依法执政、依法行政意识和能力强且实绩突出的优秀干部；四是加强法治建设考核工作，把推进法治建设成效作为衡量各级领导干部和广大公务员工作实绩的重要依据，纳入政绩考核指标体系，使法治建设真正成为一种硬标准、硬要求、硬约束［5］。

（三）贯彻强化法治建设的问题意识和问题导向

从很大程度上讲，中国的改革开放以及中国的法治建设都是由问题倒逼而来的。问题是时代的呐喊，标示时代的风向。人类认识世界、改造世界的过程，就是一个发现问题解决问题的过程。《决定》不回避问题，而是直面问题、聚焦问题，指出中国法治建设还存在许多问题。《决定》中指出的普遍性问题：一是有的立法质量不高，操作性不强；二是有法不依、执法不严在很多领域还相当严重；三是社会成员守法、敬法、尊法、用法能力不强，在某些地方、某些方面还相当突出；四是司法不公在某些地方也一定程度地存在，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案。全面推进法治中国建设，也需要从问题出发，解决思想观念和行为方式的问题，解决体制机制的问题［6］。就思想观念来讲，这方面也还存在问题。有少数官员心存疑虑：“搞法治有饭吃？能够搞出高速公路来？搞出高楼大厦来？搞出工厂来？”搞法治是搞规则、搞治理。法治本身并不提供直接的物质产品，但作为一种制度，它有引导的功能，它可以引导人们做什么，不做什么，可以平衡不同的利益诉求，可以维护社会的和谐稳定，从而调动社会成员的积极性。而把社会成员的积极性调动起来，把生产潜力挖掘出来，社会就有了活力，发展就有了动力。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治中国建设的重点应该放在法律实施上。中国特色社会主义法治体系基本形成，各行各业基本上做到有法可依。但是，法律法规在执行中还存在哪些问题？应该如何保障它们的实施？这就要求我们探索建立高效的法治中国实施体系、严密的法治中国监督体系、有力的法治中国保障体系以及科学的法治中国评估体系。

（四）探索法治中国建设的多样性和差异性的路径选择

我国经济建设取得的巨大成就，在很大程度上是进行多样性和差异性的路径选择的结果。法治中国也需要探索多样性和差异性的推进路径：一是设立法治建设试点区。早在20世纪80年代初，我国就开始探索经济特区建设，最早选择在深圳试点。通过深圳经济特区的探索，把积累起来的经验予以总结推广。“法治建设”也需要设立试点区，从而把好的经验予以推广。二是大力推进行业协会建设。法治社会需要实现公权力与私权力之间的大体平衡。仅靠公权力对公权力的制约有时难以到位，因为公权力与公权力之间没有根本的利害冲突。而公权力与私权力却是此消彼长的关系，因而相互之间的监督制约能够到位。而行业协会是私权力的代表，它能有效监督制约公权力。在我国大力推进经济社会建设的宏伟进程中，一些省、市、县可以根据省情、市情、县情的不同，大力推进行业协会建设。这些行业协会涉及社会很多方面和领域。三是加强社会仲裁机构建设。司法公正是法治的核心要素之一，也是评判法治水平的重要标准。从一定意义上讲，司法机关是一个“自然垄断组织”。不管当事人对某一司法机关或司法人员持何种态度和认识，只要发生纠纷，根据属地管辖原则，都必须选择某一司法机关裁决。要消除垄断组织的腐败，需要引进竞争机制，而发展仲裁机构不失为一种有效的路径选择。仲裁机构不是一个自然垄断组织，它属于民间组织，它的生存和发展全靠其自身的公正自律。缺失公正自律，它就无法生存。仲裁机构的仲裁需要当事人事先约定或选择。当事人之所以愿意选择某一仲裁机构是基于它的公信力，否则，双方当事人便不会选择。面对仲裁机构的社会信誉和公信力带来的压力，司法不得不围绕公正进行壮士断腕的改革。四是建构内部纠纷仲裁机构。把矛盾解决在萌芽状况是保持社会稳定、促进社会和谐的基本要求。建构内部纠纷仲裁机构不仅有利于社会稳定和谐，还能进一步夯实法治建设的社会基础。该类仲裁机构可挂靠机关单位的工会、人事、纪检监察部门，仲裁委员聘任外单位贤达人士，与被仲裁单位没有行政隶属关系。对被聘任的仲裁员，还需要建立信任档案。假若仲裁员在仲裁过程中有违法行为或不良反应，则记录在案，以后不再聘任。而仲裁员的仲裁，事后还需要接受当事人的评议。建构内部纠纷仲裁机构的这一做法，在西方法治国家较为普遍，并取得积极成效。

三、在“四个全面”的宏大背景下抓住法治中国建设的主要矛盾

夯实法治中国建设的基础也可视为法治中国的间接路径。全面推进依法治国是一项系统工程，需要解决的矛盾问题很多。在众多矛盾问题中，要善于抓住主要矛盾，要做到“牛牵鼻子马抓鬃”“打蛇打七寸”。当前，全面推进法治中国建设要善于抓住主要矛盾。

（一）抓“关键少数”

习近平指出：要抓“关键少数”。“关键少数”指的是主要领导干部，其言行对社会有强烈的“示范效应”。全面推进依法治国已经达成共识，绝大多数干部也达成共识。经过三十多年高等教育的发展，广大干部素质是好的，他们认知能力强，规则意识也较强，遇事会想到规则，懂得“按规则办，复杂问题会简单化，不会有法律风险。问题是极少数领导干部有一种人治思维，习惯于把个人意志凌驾于规则之上，有权时可能“任性”，具体表现为：重大决策时不依法依规，不带头践行法律，习惯于插手干预司法实践活动等。领导干部不依法依规，一般干部就可能效仿，社会的规则权威就建立不起来。领导干部不打政策和法律的擦边球，不插手干预司法实践活动，而是坚持法律面前人人平等，依法治国的难题就可以破解。

（二）抓公安部门积极履职

当前，影响地方政府依法依规的另一重大阻力是地方黑恶势力。在涉及个别或少数民众权益时，地方黑恶势力会怂恿或纠集不明法理的群众抗拒执法。比如，城郊结合部一些黑恶势力强包当地“土方工程”，不按工程进度要求结算，抑或结算没有完结，却强行要求付款。要求没达到，不是诉诸法律部门，而是采取堵门堵路等极端方式。一些民间纠纷在处理过程中，地方黑恶势力也可能渗透进来，怂恿或纠集不明法理的群众，向政府施压，把政府当成“冤大头”，强行要求政府“代偿”。对此，地方公安部门要积极介入，主动履职，依法依规打击地方黑恶势力。地方政府不能为了息事宁人，“花钱买平安”。

（三）抓网络媒体的导向

任何一个社会，新闻舆论导向都很重要。一直以来，我们的主流媒体都发挥很好的作用，但是，网络媒体的正面引导却有缺失。为了吸引读者眼球，一些网络媒体往往喜欢夸大社会阴暗面，有意或无意地黑化执法人员。应当承认，基层政府确实有极少数执法人员为了一己私利，在执法过程中，搞牟利性执法、选择性执法、关系执法、人情执法，但这不是普遍现象。当代中国正处于社会转型期，执法存在的问题，既有执法者的主观原因，也有一些社会的客观原因。主观原因就是执法者进行权力寻租，客观原因就是社会情形复杂，政策法律规定弹性很大，抑或政策法规相对滞后，从而造成执法理解不一。作为网络媒体必须尊重事实，不得为了吸引眼球，做不合事实的宣传报道。为此，应加强对网络媒体的监管，加强对网络媒体人员的法治宣传教育，以发挥网络媒体的积极导向作用。

（四）抓司法公信力的提高

法治是否取得成效，关键是司法公信力的提高。司法有了公信力，社会纠纷就可以在法律框架内得到解决。如何提高司法公信力？如何保证司法的公正？党的十八届三中全会及四中全会都有明确规定，这就要求我们积极抓落实。围绕司法公正和司法公信力的提高，大力进行司法改革。司法改革是一项大工程，必须以“壮士断腕”的决心推进，以“抓铁有痕、踏石留印”的精神落实。只有从体制机制上进行改革，进一步完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，才能解决束缚司法发展的根本问题。

［1］李海青.面向中国问题的战略布局［N］.学习时报，2015-04-27（003）.

［2］吴传毅.关于树立宪法权威的几点思考［J］.理论动态，2015，（8）：20.

［3］朱建伟.传统法治与现代法治［N］.人民法院报，2015-02-06.

［4］回顾新中国法制建设历程［EB/OL］.（2004-09-07）［2016-01-20］.http://www.sina.com.cn/0/2004-09-07/14233607551s.shtml.

［5］袁曙宏：全面推进依法治国［N］.光明日报，2012-11-22（002）.

［6］吴传毅.全面推进法治中国建设：时代意蕴、基本思路、战略部署［J］.行政论坛，2015，（2）：16-21.

（责任编辑：于健慧）

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1005-460X（2016）04-0078-06

2016-02-15

湖南省哲学社会科学基金党的创新理论研究专项资助委托课题“以‘四个全面’推进法治社会建设的基本路径研究”（15ZXB04）；湖南省哲学社会科学基金重大委托课题“推进法治湖南建设路径创新研究”（14WTA39）

吴传毅（1963—），男，湖南衡阳人，副校长，副院长，教授，从事法学、政治学和管理学研究。