权力清单制度建构的整体分析

崔浩

（浙江大学马克思主义学院，浙江杭州310058）

权力清单制度建构的整体分析

崔浩

（浙江大学马克思主义学院，浙江杭州310058）

地方各级政府部门建构的权力清单制度以明确职责权限、规范行政权力运行为核心，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府为目标。权力清单制度的建构过程是行政权力明确化的过程，权力清单是行政主体行政行为的刚性依据，权力清单制度是规制行政主体行政行为的强制性制度和对行政行为外部监督的具体制度。权力清单制度中的行政主体包括职权性行政主体、授权性行政主体和受委托组织，权责清单制度由特定的内容构成。已经公开的权力清单制度在制度理念与原则、清单依据、权力处置和职权体系等方面存在着问题，需要从制度理念和建构实践两方面来完善权力清单制度。

权力清单；权力清单制度；建构；整体分析

自中共中央十八届三中全会提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”［1］以来，全国各地政府积极行动，以图建构符合本地实际的权力清单制度。学术界对权力清单制度也给予了广泛的理论关注，学者们大多从公共行政视角分析权力清单制度的价值意义和功能作用，认为权力清单制度是权力监督制约的新探索，推行权力清单是法治政府建设中的一项重大创新，建立权力清单制度是国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应①；也有学者从行政法理的角度对权力清单制度进行“冷思考”，诘问权力清单的合法性、合理性与有效性，强调权力清单的定位不能僭越法律②。本文从行政法治的视角，对权力清单制度构成和制度建构过程进行整体研究，分析权力清单制度的建构目标和原则，剖析制度本质及功能作用，解读制度建构过程和制度构成，指出已经公开的权力清单制度存在的问题并提出完善这一制度的建议，以期从理论和实践上推进权力清单制度建设。

一、权力清单制度的建构目标与原则

“‘制度’一词是指为执行特定的社会任务而做的结构化的安排”，“法律制度是一个结构化安排的制度”［2］。权力清单制度是为了规范行政权力运行、为依法行政和建设法治政府而作出的结构化制度安排。权力清单是行政法律法规规范的具体化，通过对行政职权来源、行使和监督的有关规定明确化、具体化和目录化，把行政权力以清单形式进行列举并向社会公开，把行政法律法规设定的行政法律关系明晰成为可以具体操作、直接监督的行政管理制度。

（一）权力清单制度的建构目标

建立法治政府是权力清单制度的根本目标。法治政府是依法治理各种公共事务的政府。法治政府要求政府的治理行为、过程和措施都要根据法律来实施，在治理进程中政府自身要受法律的约束与支配。建构权力清单制度是为了进一步明确政府部门的法定职权职责，以制度来明晰政府与市场、政府与社会的外部关系，厘清政府系统内部纵向层级之间与横向部门之间的关系。权力清单制度不是掳获政府权力，也不是束缚行政机关及公务人员行使权力的手脚，而是通过明确权力范围和权力边界来规范监督行使权力的行为，保持权力与责任的动态平衡。政府权力是通过法律法规予以确定的，法律法规是对政府职权的设定，是对政府权力事项和权力边界的确认，也是对政府责任的明示。建设法治政府要求政府部门依法规范行使权力，主动承担与职权相应的责任，政府权力边界清晰、权力与责任一致，严格限制权力恣意扩张，实现实体公正与程序公正的统一，这是权力清单制度追求的根本目标与秉持的核心理念。因而，“在某种意义上，建立权力清单制度是对政府行政行为的重塑，它将开启建设法治政府和服务型政府的新途径”［3］。

（二）权力清单制度的建构原则

1.职权法定原则。职权法定原则是权力清单制度坚持的最基本原则。法律、法规、规章的规定是行政权力的来源和依据，也是建立权力清单时进行权力厘定、权力清理和责任认定的依据。权力清单确定的职权是法定职权，建立权力清单时依法取消无法律法规依据或原法律法规依据被废止的行政权力、取消省级及省级以下政府部门自行发布红头文件设定的行政权力。行政职权的实施合法，行政职权的实施依据、程序和监督救济措施等均有法定。行政职权的内部配置合法，依法进行行政授权和行政委托。法无明文不授权，授予政府权力的政策性文件必须符合法定职权和法定程序，政府部门之间权力的调整和终止必须经过法定程序。

2.权力有限原则。有效限制行政权力，把政府行使的权力纳入权力清单、运用清单来限制政府权力，既是建立权力清单制度的目的，也是建立这一制度始终遵循的原则。各地建构权力清单制度时，力促对行政权力实现“清单之外无权力”［4］、清单之内尽责任，这是运用权力清单制度限制政府权力的直观体现。行政机关及公务人员均不得擅自改变由法律法规规章设定的经权力清单明示的职权、不得超越法定行政权限。政府部门必须正当行使清单之内的权力，政府权力不得超越市场权利、社会权利和公民权利的界线。

二、规制行政主体行政行为的强制性制度

（一）权力清单的建立过程是行政权力明确化的过程

各地建立权力清单的过程大多是通过清权、减权、制权等环节和程序完成的。在这一过程中根据行政权力来源、依据和实际使用情况，梳理出合法权力与非合法权力、常用权力与非常用权力、行政管理权力与行政服务事项等，从而建立具有法律法规规章依据来源的、合法的权力清单，因而，权力清单的建立过程实际上就是对行政权力事项再依法分类归属和行政权力明确化、具体化的过程。首先，地方政府参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他行政权力等十个类别来梳理现有行政职权，在厘清权力名称、法律法规依据、行使部门的基础上编制原始权力清单，把行政权力分理出常用权力、非常用权力、服务事项及初审行政审批事项［5］。其次，明确实施依据、行使部门、统一编码，形成权力清单。同时，绘制行政权力运行流程图，公开权力运行过程；通过对行政权力运行进行全程实时、多方监控，以有效监督行政权力的运行和实施。

（二）权力清单制度是规制行政主体行政行为的强制性制度

权力清单制度是一种刚性制度设置，不是临时性、变通性的制度装饰。从各地公开的权力清单制度看，各地均将权力清单制度作为对行政主体的行政行为进行考核、奖惩和处分的依据，它对行政主体构成了强制性规范约束并具有强制性制度的功能作用，成为规制行政主体行政行为的一项强制性制度。权力清单是行政法律法规规范的具体化，它直接规范行政主体的行政行为，把权力关在制度的笼子里，用制度规范行政权力行为，确保行政权力透明公开运行，以解决政府行为越位、错位、缺位问题，避免出现行政主体滥用或超越职权、失职渎职行为。权力清单制度使行政权力边界得以明确界定，它实际上成为解决政府与市场、政府与社会之间的权力（权利）规范依据，成为政府层级之间、政府部门之间权力分配的规范基础。

三、权力清单制度的行政主体与内容构成

（一）权力清单制度的行政主体

权力清单制度中的行政主体是能够合法行使和履行“制度”确定的行政职权职责，并对其行为后果承担行政责任和法律责任的政府部门和其他社会组织。各地公开的权力清单制度中行政职权的行使主体具有多样性，除了政府部门这一职权性行政主体外，还有通过授权、委托方式形成的授权性行政主体和受委托组织等。它把对公民、法人和其他组织的资质类管理交由社会组织自律管理［6］。

（二）权力清单制度的内容构成

权力清单依据行政机关对行政相对人的权利义务关系的影响为标准来界定其职权范围的，其权力范围包括行政机关的执法职权、行政机关行使的对外影响相对人权利义务的全部权力。权力清单中的权利义务关系不包括行政机关内部、行政机关层级之间、行政机关与行政公务人员之间的权利义务关系，只是行政机关面向行政相对人行使的行政权力与应当承担的责任，也就是说清单上的行政权力行为只发生在行政机关与行政相对人之间，对行政相对人的权利义务产生影响。依据行政行为对相对人权利义务的影响，权力清单中的行政职权范围和事项包括：（1）处分相对人权利义务的行政职权，包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政征用、行政征收、行政征购等；（2）赋予和确认相对人权利义务的行政职权，包括行政许可、行政确认、行政登记、行政补偿、行政给付、行政救助、行政奖励等；（3）行政监管类职权，包括行政检查、行政指导、行政命令、行政执行、行政监督、行政应急处置、行政规划等；（4）与相对人合作的行政职权，包括行政合同、行政采购、行政允诺等；（5）行政服务。

四、权力清单制度存在的问题

（一）制度理念与原则问题。符合现阶段我国国情的行政法律制度和行政管理制度设计，“无论对行政主体还是相对方，都应在法治原则的统制下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡”［7］。这种平衡不仅包括行政主体与行政相对方之间的权利义务平衡，也包括同一主体自身权力（权利）义务的平衡。权力清单制度对纠谬由于行政权力过于强大而压制市场活力、抑制市场主体积极性的现象具有积极作用。通过制度制约行政权力，其根本点是规范行政权力的行使、规范行政自由裁量行为，要求行政实体制度与行政程序制度协调匹配，但权力清单制度难以体现在程序上对行政自由裁量行为的规范，难以体现程序公正原则。

（二）权力处置问题。行政行为理论的局限使得一些行政行为无法归入行政行为理论的具体类型中，一些行政行为的性质认定缺乏可靠标准。权力清单将不是某种类型的行政职权错误归类，将某些性质判定困难、认定不清的行政行为归入“其他行政职权”类型，难免造成一些行政行为游离于清单之外。由于法律规定的原则化、抽象化使得列入清单的权力本身并不明确，因此，试图用权力清单来弥补法律规定的原则化、抽象化的效果有待验证。法律规定内涵丰富明确，法律条文中常常包含并列、递进、平行等逻辑关系和用于表示多个行为或多种情形之间的不同法律关系，仅以简单统一的并列关系进行“确权”“清权”，难以包容法律法规原有内涵和不同的法律关系。

（三）职权体系问题。尽管中办与国办联合下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了梳理现有行政职权的参照依据和行政职权清理调整要求，但由于各地清理权力的标准和依据不统一，权力清单上保留的行政职权差别很大，上下级政府或部门的各自行政事权事项、共同事权，区域性公共服务的地方事权，省市县不同层级政府的事权等在权力清单中没有规范、无法明确。一些地方政府在建构权力清单制度时缺少人大的参与，导致由人大机关授权地方政府部门的权力与清单保留的权力不完全一致。

注释

①参见孙柏瑛、杨新沐：《地方政府权力清单制度：权力监督制约的新探索》，载《行政科学论坛》2014年第6期。张丽新：《权力清单制度：法治政府建设的新举措》，载《党政干部论坛》2015年第2期。谢建平：《权力清单制度:国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应》，载《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期。

②参见申海平：《权力清单的定位不能僭越法律》，载《学术界》2015年第1期。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16（2）.

[2]伯尔曼.法律与革命[M].贺卫方，等，译.北京：中国大百科全书出版社,1993：6.

[3]孙柏瑛,杨新沐.地方政府权力清单制度：权力监督制约的新探索[J].行政科学论坛,2014（6）：32.

[4]王国能.“清单制度”是给依法行政立规矩.[EB/OL].（2015-02-04）[2015-03-25].http：//cpc.people.com cn/ pinglun/n/2015/0204/c241220-26508510.html.

[5]中办,国办.关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见[N].光明日报,2015-03-20（3）.

[6]浙江省机构编制委员会办公室.政府部门职权清理推行权力清单制度工作指南.[EB/OL].（2014-3-24）[2015-3-25].http: //www.dhjgbz.gov.cn/newsshow.asp?id=185.

[7]罗豪才.行政法学与依法行政[J].国家行政学院学报,2000（1）：56.

责任编辑郭华敏

D911.02

A

2095-7017（2016）09-0033-04

国家社会科学基金重点项目（14AZZ001）

崔浩（1963—），男，河南鹿邑人，浙江大学马克思主义学院副教授、法学博士，研究方向：法治政府。