供给侧“链式改革”

文/范必



供给侧“链式改革”

文/范必

供给侧改革需要在改革方法论上有所突破。长期以来，条块分割体制下“条条”和“块块”各自出台改革措施，这种碎片化的改革模式阻碍了跨部门、跨行业、跨所有制的系统性改革。供给与需求的矛盾，一般体现为某一产业链上下游之间的矛盾，当前供给侧存在的体制问题已经成为矛盾的主要方面。供给侧改革应当摒弃“点式改革”思路，将不完全市场产业链改造为市场化产业链，即“链式改革”，这将有助于打破供给抑制、促进供给创新、化解供需矛盾。

一、条块分割带来的改革难题

从1993年开始，我国从增量改革、局部改革逐步进入到全面深化经济体制改革阶段。但各项改革仍是以“条条”（行业、行政隶属关系）或“块块”（区域）为单位提出方案，可以看作是“点式改革”。“点”与“点”之间不易形成有效的改革步骤协调机制。近年来，国家很难为解决某个经济领域中的突出矛盾，形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案。局部改革与全局改革缺少统筹协调。

条块分割的体制使改革目标辨识出现模糊。改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这一点在全国上下基本达成了一致。但在实践中什么是市场化改革，各参与方缺少共识。“条条”各“块块”各自以市场化面目出台的一些改革措施，往往是一些新的计划管理方式，如贷款规模管理、土地计划管理、发用电计划等等，他们在实践中不断得到加强。

之所以出现这种情况，很大程度上是因为改革主体与行政主体同构。近年来，大量的改革方案出自行业主管部门和地方政府，他们既是改革者也是主管部门。改革主体在制定方案时，既要考虑公共福利的最大化，也不可避免地屈从自身利益最大化，当二者产生矛盾时，没有一个有效的制度可以保证他们不使公共福利让位于自身利益。比如，近年来出现的不少以改革名义实行的“以批代管”“以审代管”，实际上是加强部门权力，这与市场化改革的目标背道而驰。

在改革决策过程中，行业主管部门以及行业中具有优势的国有企业具有较大话语权。为了尽可能避免了不同意见造成矛盾激化，改革路径的设计往往要屈从主管部门与既得利益者。因此，一些出台的改革方案成为权宜之计，难以达到预期效果。

二、“链式改革”突围条块分割

打破“点式改革”的困境，必须摆脱条块束缚，对改革进行顶层设计，这就需要在改革方法论上有所突破。当前我国突出的经济问题，大都可以归结到某一产业链，表现在供给和需求的矛盾，产生问题的原因则源自上下游的多个环节。取代“点式改革”的一个思路是，进行以问题为导向的全产业链市场化改革，既“链式改革”。

在改革开放之初，中国几乎所有的产业链都是不完全市场产业链。经过30多年的改革开放，一些行业已经实现了市场化。一些产业链演化为准市场产业链，而不完全市场产业链的存在，成为影响中国经济稳定增长和结构调整的重要阻力。比如，煤电矛盾，问题表现为煤电价格冲突，原因则在于铁路运力和电网的高度集中经营；又比如，全球油气价格急剧下跌，但中国的油气使用成本却依然居高不下。问题表现在油气供应方没有提供足量和廉价的油气，原因则在于国内区块获得、勘探开发、管网以及进口、流通渠道的经营权集中在少数油气企业。产业集中度过高抑制了竞争。

那么在产业链中选择一个容易改的领域先行改革是否有助于解决供需矛盾呢？回答是否定的。产业链市场化程度的变化有一个规律：如果产业链中有一个环节是计划体制或双重体制，而上下游环节是与之不同的体制类型，那么必须对这个环节的行业进行市场化改革才能使全产业链利益最大化；反之，如果不对这一环节进行市场化改革，产业链上下游只有选择计划体制或双重体制才能避免全产业链的衰退。换句话说，在双重体制相持的状态下，经济体制经常存在回到计划经济上去的倾向。比如，放开国家对上网电价和销售电价定价权、放开油气定价权，这是比较容易的改革。但是在电力、油气改革没有到位的情况下，国家放开定价等等于让垄断行业定价，不但无法实现全产业链利益最大化，其对社会福利的影响会是负面的，还不如国家定价。

因此，当产业链中某一个环节出现供需矛盾时，必须对上下游各个环节的改革统一规划、协调推进，绝不能避重就轻。比如，解决煤电矛盾就要涉及铁路运力改革、电力体制改革。解决油气供求矛盾就要进行矿产资源管理体制改革、油气管网改革、油气流通体制改革、城市公用事业改革等多项系列配套改革。单独一个环节的改革不能根本解决问题。

三、供给侧应推“链式改革”

客观地说，“点式改革”在既往改革中结束了短缺经济，使各类生产要素基本满足了量的需求，大部分消费品实现了供求平衡和供大于求，甚至在一些领域出现了产能过剩。

但是当前供需矛盾主要不再表现为量的短缺，而是在产品创新、质量提升、结构优化、价格竞争力上出现了抑制。比如，我国货币供应总量较大，但实体经济使用资金的成本仍然较高、可获得性差；我国存量土地规模很大，但土地资源配置效率低，土地价格较高；中国制药可以满足国内居民基本的用药需求，但却用不上世界先进的好药新药放心药，等等。

供给抑制很大程度可以归因于不合理的经济管理体制。在“点式改革”红利释放完毕后，改革应当进入到“链式改革”阶段。改革的目标是，将计划与市场相交织的产业链，改造为市场对资源配置起决定性作用的产业链。将若干主要不完全市场产业链进行市场化改革，可以完成体制转轨的大部分任务。