社会治理视域下民办非企业单位信息公开问题研究

黎永红，张 平

社会治理视域下民办非企业单位信息公开问题研究

黎永红，张 平

民办非企业单位非营利性等性质上的特殊性决定其信息公开的重要性。目前，民办非企业单位信息公开存在制度性障碍，例如法律制度不健全、信息公开措施执行不到位、信息公开渠道不畅、自身能力弱小等，其原因在于民办非企业单位定位不明确、发展不平衡、政府职能转变不到位、人才保障机制僵化等。扫除信息公开障碍，必须建立完善的信息公开法律制度，制定并落实相关税收优惠政策，加大信息公开监督力度。

社会组织；民办非企业单位；信息公开；社会治理

社会组织发展是现代社会趋势和现代政治文明标志。为促进社会组织健康发展，十八届三中全会指出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”在现代社会，信息交流是社会交往主要方式，信息成为影响行为决策的关键因素。社会组织信息公开与否及其公开程度如何直接决定公众态度和行为。本文在研究上海市民办非企业单位信息公开基础之上，分析信息公开问题及其成因，并提出建议。

一、民办非企业单位信息公开的制度瓶颈

民办非企业单位是指具有“非政府性”、“非营利性”、“公共性”特征的社会组织。民办非企业单位在信息公开方面存在着阻碍其发展的制度瓶颈。

（一）法律制度不健全

信息公开是社会组织“规定动作”，意义重大，须通过立法予以法律保障。有关社会组织信息公开的法律规范文件包括：《社会团体登记管理条例》（1998）《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）《公益事业捐赠法》（1999）《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》（1999）《民办非企业单位年度检查办法》（2005）《民间非营利组织会计制度》（2005年）《基金会信息公布办法》（2006）《公益慈善捐赠信息公开指引》（2011）《企业所得税法》（2013）等。2007年的《政府信息公开条例》可作为社会组织信息公开立法借鉴。目前，信息公开立法总体上采取的还是单独立法模式，规范基金会信息公开的《基金会信息公布办法》已于2006年出台，但缺乏规范民办非企业单位信息公开的法律法规，更缺乏统一性的规范三类社会组织信息公开基本要求的法律法规。因而，民办非企业单位信息公开立法滞后，存在“法律赤字”现象。

（二）信息公开措施执行不到位

民办非企业单位未采取有效措施规范信息公开内容。上海市社团局依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》对信息公开作了规定，但没有体现对不同民办非企业单位的不同要求，而是一刀切

做同质化处理，对处于早期、发展期、成熟期不同阶段的民办非企业单位均要求同样的信息公开内容。与此不同，西方国家仅对大型社会组织提出上交复杂报告的要求，而对小型社会组织不要求上交报告，即使上交也仅是简化报告。

在现行登记管理制度之下，民办非企业单位注册登记比较困难。我国社会组织登记管理制度的基本特点是双重审批、双重许可，即业务主管机关的前置审查许可和登记管理机关的后续登记许可[1]（P64）。这抬高了准入门槛。首先，政府部门出任业务主管单位有顾虑，因为如果出任业务主管单位，就必须承担其日常管理职责，而目前为止缺乏相关法律规定、人员财政支持。其次，随着公共服务需求的迅速发展和政府机构的自我调整，新型、跨界社会组织难以找到对口业务主管单位。最后，由于资金、场所等条件限制使得一些社会组织无法登记，被迫游离于政府监管之外，成为“地下社会组织”，无法获取减免税和提供公共服务资格。目前，这一情况有所好转，各地在探索由枢纽型社会组织承担特定领域内社会组织的业务主管职责。2007年，上海市静安区提出区社会组织联合会可以试行行使业务主管单位职责。2009年，北京市确认一批枢纽型社会组织可作为社会组织的主管单位。虽然准入门槛有所降低，但登记还是较难。近年来，社会组织增长数量和比例呈逐年下降趋势，如2009年全国社会组织增长率不足3%，而2007年以前都是10%以上。

（三）信息公开途径不畅，渠道匮乏

社会组织主要功能是使用公共资金向社会提供公共服务及其产品。设立信息公开制度之目的在于解决社会组织与政府、捐赠人及公众之间在信息交流和反馈中的信息受阻、信息失真、信息匮乏等信息非对称问题，以监督社会组织和维护相关方利益。信息公开途径是否多元、渠道是否通畅在很大程度上关系到信息公开制度能否落到实处。对于社会组织治理来说，由于其先天“所有者缺位”，就特别需要各利益相关者参与治理，以体现其民主价值和公益使命，影响非营利组织行为和决策[2]（P56）。信息公开需要多方参与，向税务部门、主管部门、登记部门、公民等公开信息。然而，在实施过程中，业务主管部门不仅没有调动信息公开积极性，反而为政府权力寻租提供空间。官方性质的民办非企业单位与其业务主管单位关系密切，导致监管失控，信息公开内容失真。而草根民办非企业单位与政府关系疏远，其信息公开流于形式。民办非企业单位缺乏快捷低成本的信息公开渠道，且现有渠道不畅。信息公开渠道包括网站、宣传画、报刊、传统媒体、微博、微信、论坛、沙龙等，其中网站、微博、微信成为主渠道。上海易居房地产研究院、华夏社会发展研究院网站建设规范，信息公开有保障。上海市社团局已正式开通“上海社会组织”官方微信公众平台。这是运用新媒体搭建的首个官方社会组织动态信息平台。尽管如此，仍然有不少民办非企业单位无网站。据沪社非[2008] 1号、民发[2007]145号文件对全市5516家民办非企业单位网站进行统计，静安区民办非企业单位219家，有50家建有网站，仅占总数23%左右。

（四）民办非企业单位自身综合能力较弱

民办非企业单位数量较少，规模较小。上海社会组织近年来发展迅速，但无论数量、规模与发达国家差距甚大。截至2010年底，上海社会组织9900家，2012年发展到10745家，2013年达11601家。2014年底，上海社会组织共有12363家，其中民办非企业单位8255家。上海社会组织发展速度较快，整体质量和水平也较高，每万人拥有社会组织数量7个，远高于全国2.7个的整体水平，但与世界水平相比仍有较大差距，不仅低于发达国家，亦低于某些发展中国家。发达国家每万人拥有社会组织平均在50个以上，法国110个，美国52个，发展中国家平均在10个以上，巴西13个。民办非企业单位信息公开能力直接取决于其筹资能力，其资金主要来源于财政拨款、社会捐赠、发起人出资。2007年，美国“联合之路”慈善机构筹资40亿美元，远超上海近万家社会组织26亿美元的年度筹资。上海社会组织年度总支出占全市生产总值GDP的比重为1.4%，而世界22个国家的平均值为4.6%，美与英分别高达7.5%和6.8%。这说明我国社会组织筹资能力难与发达国家相比。

二、民办非企业单位信息公开制度性障碍的成因

（一）民办非企业单位定位尚未明确

民办非企业单位在与政府和社会的关系中定位不明确。民办非企业单位的公益性质要求其具有自主独立性，在政府和社会之间充当枢纽角色，但实际情形是其独立性缺失，高度依赖政府。从产生来看，不少社会组织是政府机构衍生的产物，而非内生于社会公共服务的需要。在社会治理中，一旦公共服务需要外包时，政府机构不是交给社会

组织来做，而是成立临时单位来运营，项目一结束，立即撤销。此举导致机构臃肿、职能不明，侵蚀民办非企业单位生存发展空间。

（二）政府职能转变不到位

政府对民办非企业单位的登记管理职能转变不到位。业务主管机构和登记管理机构的双重管理制度抬高民办非企业单位准入门槛。目前，广东正在探索社会组织登记由审批制向备案制转变，推动政府管理方式由事前审批向事中、事后监管转变。上海进行社会组织登记改革，由枢纽组织承担业务主管单位部分职责，承担政府转移或委托职能。

政府对民办非企业单位的服务职能转变不到位。社会治理要求包揽一切的“管治型”政府向“服务型”政府转变。政府购买公共服务成为协调政府和社会组织关系的重要途径。政府购买公共服务可以降低服务成本，提高服务效率和质量。要按照政社分离、政事分离、管控分离的原则转变政府职能，但实际情况复杂。政府对民办非企业单位不放手，因为一些政府部门利用民办非企业单位进行权力寻租，民办非企业单位为政府部门输送利益；某些半官方性质的民办非企业单位不愿意脱离政府，想方设法傍上政府。上海加大对社会组织的支持力度，2000年首先从养老领域开始探索购买社会组织服务。上海每年都拨付财政资金用于购买公共服务产品，虽然点上有突破，但面上未实现全覆盖，虽然具体操作实践比较快，但缺乏制度化、规范化的操作方法体系和制度规范体系。

（三）发展能力不足

民办非企业单位资金主要来源于政府和市场，社会捐赠少，实际获得资金数量取决于其负责人个人融资能力。民办非企业单位等社会组织有多种筹资方式：政府拨款、社会捐赠、国外基金的项目资金、非营利目的的服务所得[3]（P47）。显然，在目前还存在政社不分、政事不分情形下，政府拨款与非营利目的的服务所得比社会捐赠来源更可靠。这就使得民办非企业单位倾向于依附政府部门，获取政府资金。草根民办非企业单位获取不了公共项目，既无法从财政资金分一勺羹，又不允许吸纳社会资本参与运作，发展举步维艰。而且，因民办非企业单位自身信息公开制度不规范，缺乏公信力，难以获得广泛认同，社会捐赠少，从而发展不足。

（四）民办非企业单位人才保障机制僵化

民办非企业单位人才保障机制僵化，缺乏对人才的吸引力，员工缺乏归宿感。民办非企业单位只有发展壮大才能增强信息公开能力，而发展壮大又依赖于其对人才的吸引力。民办非企业单位缺乏专业人才加盟，从业人员结构不合理。2009年，上海全市社会组织工作人员16.1万人，其中专职人员7.6万，兼职人员8.5万，专职人员占47.2%，直接服务于基层社区的公益性社会组织从业人员仅4.4万人，离专业化、职业化人员结构要求相距甚远。2010年，上海社会组织工作人员20.12万，其中专职人员12.44万，占61.83%。从社会组织工作人员占非农就业人口的比重来看，上海社会组织专职工作人员占非农就业人口的比重为0.7%，明显低于世界平均水平的4.8%，远低于荷兰12.6%和加拿大11.1%的比例。尽管社会组织的从业人数和专职人员不断增加，但总人数不足，且专职人员所占比例不高、不稳定、流动性大。

三、破解民办非企业单位信息公开障碍的思路

法治是现代政治文明核心、治国理政基本方式和实现社会治理基本途径。

（一）对民办非企业单位实施单独立法，为信息公开提供法律保障

仿效《基金会信息公开办法》，制定《民办非企业单位信息公开办法》。依法治国是实现社会治理的途径，填补信息公开立法空白是对社会组织权利义务的规范与保障。信息公开立法目前主要采取单独立法模式。因此，目前信息公开立法的首要任务就是为之制定一部专门法律，使得民办非企业单位信息公开有法可依，违法必究，受到法律保障[4]（P82）。将来社会组织发展水平提高到一定程度，社会对信息公开提出更高要求，相关立法条件皆成熟，可采用综合立法模式，制定一部统一的《社会组织信息公开法》。

（二）完善对民办非企业单位的税收优惠政策，为信息公开释放动力

完善民办非企业单位对税务机关的信息公开制度。国外社会组织一般通过税务部门登记许可获得相应程度免税资格。在美国，非营利法人须向联邦国家税务局填写固定格式的年度报告表，报告财务状况，并经税务局批准，获得免税资格。与美国不同，我国社会组织免税资格一般不通过税务登记，而通过民政部门登记注册后自动获得。正因为如此，当发生新事实而负有纳税义务时，社会

组织一般不主动履行税务登记义务。为规范此类行为，1999年国家税务总局发布规定对社会组织实施普遍税收登记。然而，此规定仅对所得税有效，未涉及其他税种，税收管理制度缺陷仍未补救。

改善对民办非企业单位的税收优惠政策。社会组织分担政府公共服务职能。为扶持其发展，税收优惠政策同时覆盖社会组织及其给予捐赠的个人、企业。在美国，按照《税法501（C）（3）》规定，非营利组织的捐赠者可享受税收优惠：免税、所得税豁免、捐赠减税。公众捐款抵税。公司向国税局认可的慈善机构捐赠财产，在应缴所得税额的10%内，可以扣减；个人捐赠在应缴所得税额的50%内，可以扣减，公司则是10%，根据特殊情况可调整。据统计，美国社会组织收入50%来自提供服务收入，30%来自政府拨款，12%来自捐赠收入，8%来自投资收益[5]（P58）。正是因为有社会组织非营利收入免税和向社会组织捐款抵税税收优惠政策的支持，美国社会组织蓬勃发展。在我国，依照相关规定，社会组织非营利性收入免税、社会捐赠抵税。然而，《基金会管理条例》规定，接受社会捐赠的对象只限于具备公募资格的基金会。民办非企业单位接受社会捐赠是否享受税收政策优惠属于法律空白。而且，2009年颁布的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》限制和缩小了非营利组织税法上的相关权益，获得免税资格的“公益性社会团体”规定为通过省级以上（含省级）财政、税务、民政联合认定的获得公益性捐赠税前扣除资格的基金会、慈善组织等公益性社会团体，民办非企业单位未列入。目前，上海共审核认定享受公益性捐赠税前扣除资格的社会组织不到1%，而且取得的政府购买服务的收入还要收取所得税。依据2013年施行的《企业所得税法》第九条规定，捐赠免税比例从以前3%增至12%。另外，《个人所得税法实施条例》第二十四条规定的个人捐赠应缴所得税额30%免税，远低于美国50%免税的占比。此外，无论企业、个人，捐赠对象都必须是政府指定的红十字会等官方性质的社会组织，否则仍不能享受税收优惠。

（三）加强政府对民办非企业单位信息公开的监督，给其信息公开施加压力

民办非企业单位负载的“公益使命”决定了对其信息公开的监督要比营利组织的监督要求更严，标准更高。作为矫正现代社会与产业弊病的政策，公开制度能有效防范和监督不法行为，促使社会组织履行信息公开义务。社会组织是否赢得公众信任，关键在于信息是否公开透明。在严密监管之下，美国社会组织规范自身行为，赢得社会认可。美国政府信息公开监管主要体现在对非营利性活动和财务活动的监督上，严格审查免税资格及其社会捐赠的使用是否合规。政府监管手段主要是要求非营利组织每年报送“990表”，包括成员变动情况、项目列表、收支状况等。非营利组织每年接受税务局临时检查，如违规，自动丧失免税资格，如果连续3年未提交报告，也会丧失免税资格。在我国，政府对社会组织信息公开监督主要通过年度报告审查形式进行。首先，民办非企业单位每年3月31日前向业务主管部门报送上一年度工作报告。其次，报告经业务主管部门初审同意后，5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。最后，民办非企业单位还应向业务主管部门报告社会捐赠的接受清单、捐赠使用清单、财政资金收入支出清单等，并以适当方式向社会公布，置于政府网站或特定社会组织网站以备查询。财务信息披露是工作报告重点内容，政府及其税务部门应重点关注。《民间非营利组织会计制度》规定财务会计报告分年度和中期两种形式，但对于非营利组织信息公开仅限于提交年度报告（年度终了后4个月内对外提供），对临时财务会计报告未作任何规定，对于中期报告未作出强制规定，仅是作出选择性规定：如果非营利组织被要求对外提供中期财务会计报告，应当在规定时间内提供。非营利性组织信息公开的核心是其财产收支、重大变动情况、税收优惠、社会捐赠、公益资助，特别是涉及财产的重大变动情况须通过适当方式及时向社会公布。对民办非企业单位来说，加强政府对其中期财务报告和临时信息报告的监督以及主动临时抽查其财务状况，督促其信息公开，有利于保护各相关方利益，促进其健康发展。

[1]孙发锋.我国社会组织登记管理制度改革——基于地方创新的视角[J].行政论坛，2013（1）.

[2]刘春湘.非营利组织治理结构研究[M].长沙：中南大学出版社，2007.

[3]张文彬.日本NGO的发展及其对我国的启示[J].外国问题的研究，2012（1）.

[4]杨道波.我国非营利组织信息公开法律制度研究[J].河北法学，2008（8）.

[5]曾岳雄.美国社会组织发展的经验[J].特区实践与理论，2013（2）.

[责任编辑：索 原]

黎永红，华东理工大学马克思主义学院2013级马克思主义中国化专业博士研究生，上海200237；湖南科技学院讲师，湖南 永州 425100；张平，华东理工大学法学院教授，博士生导师，上海200237

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1004-4434(2016)10-0040-04