民生政治：国家治理体系建构的合法性向度与发展理路

2016-02-27陈浩天河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心河南新乡453000

行政论坛 2016年6期

◎陈浩天（河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心，河南新乡453000）

◎陈浩天（河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心，河南新乡453000）

民生政治是考量国家治理体系合法性的重要价值面向，在民生政治建设过程中，政府扮演着“主导者”和“协调者”的双重角色，政府围绕公共服务这一条主线，逐渐实现民生政治建设的整体性治理。民生政治是行政善治与国家治理合法性的价值诉求，善治回应是以民生政治为基础的国家治理程式。落实国家治理现代化与现代政党的理性执政是国家治理体系合法性自身的题中应有之义。在国家治理体系中的民生政治发展理路，主要呈现为民主与民生的互动对公民理性的吸纳与塑造，在政治话语与法治论域中民生权利的调适与转换，民生建设与民权保障的价值寻绎与审视，民生改善与政治认同的治理导向和运行逻辑。

国家治理；民生政治；公共服务；政治合法性

国家治理的概念滥觞于权力精英对国家管控失效的隐忧，一旦管控失效蔓延，势必造成国家统治秩序的失衡。从本质上看，国家治理现代化是价值体系与其面临的公共问题之间不断契合的过程［1］。一个现代化的国家治理体系包含价值、制度、组织与机制等四种要素。其中，价值赋予整个治理体系统领性根基，决定治理发展的方向、重心与次序。国家治理体系是公共治理领域中社会意识和治理手段的集中反映，具体表现为国家治理的合法性与公共性。合法性是政治社会的天然伴生物，是治理行为得以可能和顺利施展的原因。权威体制下的国家治理体系承载着“体系特征合法性”和“体系作为合法性”的双重合法性要求［2］。经过对传统社会管理经验的总结和展望，一个具有合法性的国家治理框架主要有三个基础：规则、法律和民意。因此，合法性的规则、法律和民意基础，都高度依赖社会共同体和民众的集体行动。民生是国家治理现代化的落脚点，通过对国家治理合法性的聚焦，增强民生政治建设的民意基础。

一、民生政治：考量国家治理体系合法性的三重架构

毋庸赘言，民生议题彰显了民生建设为治理平台的政治发展议程。民生政治建设以民生纲领为主线，体现了政府责任在公共领域的民生救赎。其以整体性治理为经纬，彰显了全体国民共享社会福祉的公共诉求，进一步拓展了国家治理体系合法性的民生实践形式。

（一）治理之基：民生纲领为基底的政府角色定位

政府治理就是利用强制性力量把社会冲突控制在“秩序”的范围内，政府角色定位是检验政府性质的试金石，民生纲领的确立是政府治理“试错性”探索的结果。因此，政府作为公共服务的供给者具有正当性和程序的正义性。毋庸置疑，处于“钟摆的两极”的公民和政府客观上要求国家治理必须遵循国家服务于民众的行政逻辑，才能衍生出民生政治建设常态化的服务效应［3］。反观之，公民和政府之间亦可以看作行政治理结构的委托—代理关系，政府必须以民生资源的公共性分配为治理起点，满足合作社会中最正义追求的制度设计［4］。要将分散的公共组织整合为一个协同共治的服务体系，进一步划分政府、市场与社会之间的治理边界，在民生政策制定的目标上反映出政府的价值观。

政府角色定位只有致力于公共资源的有效配置，才能达到公共利益的最优实现。民生政治建设促使政府在“市场乌托邦”和“国家神化”之间找到坐标平衡点。因此，政府要简练出民生需求的优先次序，形成公共服务的主体性架构［5］。同时，民生纲领的制定塑造以公共利益配置为核心的国家治理体系，具体而言，国家治理体系要围绕公共服务——“量”的聚集，政府角色定位要立足公共利益——“向”转型，民生政治建设的目标要着力于公共价值——“质”的重塑。政府角色定位通过源头治理、动态管理、应急处置的结合，最终实现民生政治建设的制度化和程序化。

（二）服务嵌入：国家权力在公共领域的民生救赎

在现代政治生活中，公共治理已经嬗变为国家治理的重要样态。政府是公共权力的代言人，公众是公共权力的唯一合法拥有者。政府不但是国家治理的载体，而且是公共服务的生产者和提供者。托马斯·阿奎认为，政府关注领域应主要集中于公共领域的公共幸福，借用公共权力工具殚精竭虑地增进公共福利。国家权力只有上升至公共领域，才能获取坚固的合法性基础。迈克尔·曼的“基础性权力”和彼得·伊万斯的“嵌入的自主性”都揭示了国家权力在公共领域中的主体位置。在现代政治实践中，民生治理不仅是国家治理在公共领域中的延伸，还是民生价值理念在公共领域的有效贯彻。公共领域中社会问题的解决一旦背离民生责任的原则，就会丧失民众信任而面临合法性危机。

因此，国家权力的行使和公共服务的有效贯彻只能存在于国家在公共领域中的民生政治建设。哈贝马斯指出：“公共领域是一块相对独立的领地，公众在此平台可以发表公共意见，对公共意见加以评介。”［6］公共领域平台推动了国家权力的执行，使得国家治理体系的服务架构更贴近民众诉求和民生建设的需要。公共领域平台之上的服务嵌入是国家权力有效运作的前提，国家权力就像一张平铺的大网，嵌入公共领域的社会结构之中。国家治理的行政边界主要体现在“无限行政”向“有限行政”、“行政管制”向“行政民主”、“消极行政”向“积极行政”的过渡。

（三）整体性治理：公共服务治理范式拓展的民生实践

整体性治理是在新公共管理范式下对公共组织“裂解性”和公共服务“碎片化”的反思，其力图构建一种基于协同与整合的“无缝隙”公共服务模式。整体性治理的运行逻辑是政治生态对社会公共资源进行的权威输出和分配，其追求公共服务与可持续发展的契合。同时，整体性治理摒弃了科层制“条条”“块块”的分割关系，基于行政问责制度框架回应民生政治建设。诚然，整体性治理要求国家权力对社会结构具有全面的渗透能力。因此，“无缝隙”的公共服务应着力于国家权力与社会结构的良性互动，在整体性治理最新范式下，国家治理应瞄准民众的公共需求，基于民生政策对公共事务进行公正性的资源整合。

毫无疑问，整体性治理是在对新公共管理理论反思和修正基础上提出的治理范式，其价值目标立足于多元主体间民生政策治理目标的协调与回应。“回应性问题是现代组织理论体系的核心，组织成员的使命等同于公众剖析自身需求的过程”［7］。可见，民生政治建设在一定程度上彰显了公众身份的平等，是平民政治的重要侧面。反观我国基层政治实践中的民生建设，地方政府皆在“政治锦标赛”体制下开展公共服务，“碎片化”的公共服务在一定程度上造成了公民需求与公共资源配置的错位。要实现民生问题的整体性救治，就必须建构行政部门科层制下公共服务的有效机制，通过信息化协同的公共服务平台，在整体性治理范式下开展民生政治建设。

二、合法性向度：国家治理现代化对民生建设的政治贡献

国家治理的首要目标是以“民生建设”来保障合法性治理的实现。合法性治理根源于权力结构的民主化转型，来源于“民主的同意”，且服务于“共同的善”，通过公共政策的制定与执行实现公共服务质量的整体性提升。

（一）民生诉求：善治与合法性治理的价值厘定

近世以降，民生幸福一直是国家治理体系合法性的致力目标。在民主化制度完备的国家政治生活中，“善治和合法性的民生价值最终通过政治体系输入与输出的回流系统得以凸显”［8］。民众同意和行政善治是合法性的两个重要侧面，合法性治理有两个支点：“一个是同意，另一个是善治。”［9］“同意”在一定程度上彰显了国家治理取得合法性的公共权力，而“善治”就是通过政府责任呈现公共服务的扩容，实现公共利益最大化的国家治理过程。因此，合法性与善治亦是强化政治权威的重要途径。戴维·伊斯顿认为：“任何具体政治体系的存在本身要求满足某些基本需要或履行某些基本职责。”［10］诚然，一个政府是否完全和充分合法，既要获得人民的同意，也要满足行政善治的现代性要求。根据公共善治的原则，国家治理及其体制内的要素安排为公共领域提供了善治的民生价值。

概言之，政治的发展以“执政”为逻辑起点，执政党要不断寻求“善治”与“良政”整合的政治运作规律。因此，政府治理必须从“管制型”模式向“服务型”模式转变。亨廷顿曾断言：“现代性产生稳定，现代化却会引起不稳定。”［11］政治稳定根源于一个国家历经了现代化而又获得足够的现代性，这其中就包括执政合法性的治理理念。因此，从公共性视角出发，国家治理体系的合法性治理承载着公共秩序稳定的民生价值。民生政治建设聚焦的是国家治理体系的合法性治理的民生意涵，国家在治理现代化的进程中实现正义伸张和资源分配的“良政”价值。显而易见，政府要在行政善治与治理合法性之间寻找一个不受任何利益集团支配的“阿基米德支点”。

（二）善治回应：民生政治建设为基础的治理程式

如前文所述，治理现代化是对“善治”的本土化描述，善治强调社会公共服务的均衡化供求和公共资源公平分配。国家作为“特殊公共权力”的执行机构，其治理的重要内容是以民主的方式实现政治合法性。在民主框架下提高民生政治建设的水平也是善治的重要目标。亚里士多德认为：“君主制是一个人的统治，贵族制是一些人的统治，民主制是所有人的统治。”［12］126对于民众而言，所有人的统治是以“善治”为基础的民主制模式。善治以最广泛的社会公众参与最终达到国家治理的“帕累托最优”，其在一定程度上规避了“政府失灵”和“市场失灵”的弊端。因此，国家承担着公共职能的责任，民主程式的可操作性与政府善治能力的提升并行不悖。“最大多数人的最大幸福”应该成为行政善治的基本归属。

在现代社会中，民生、民主与民权相互倚重，这是因为，“现代国家有两个基本特征：一是以主权为核心的民族—国家，二是主权在民的民主—国家”［13］。党治国家统治绩效函数的“和谐—执政”模式至少包括现代化、市场化、民主化、法治化、民生幸福等五个变量［14］。中国共产党以党建国完成民族—国家的构建，以党建制探索民主—国家的转型，通过公平执政推进民生—国家建设，最终有层次地实现中国政治的驱动发展。可见，民主国家和民生国家构建，在中国政治发展理路中呈现一种明显的层次性，需要重新组合才能逐渐形成中国政治发展的交叠式推进路径。进一步而言，国家治理的合法性一旦失去民生的成绩单，既有的执政之基也会大大折扣。因此，国家治理体系的建构化解了民众公共需求多样化与政府资源供给有限容量之间的矛盾。

（三）理性执政：国家治理能力现代化与政党政治

“理性是发现什么是真理的能力，是人生而具有的一种能力”［15］。传统政治框架的“王朝理性”向“民族—国家”转型皆具有民生理念的执政理性。政党的公共理性涵盖两个层次：首先，理性执政是民生政治建设目标的题中应有之义，执政党为了巩固有序的政治秩序，要不断整合公共资源，提升其政治合法性。其次，权力理性是国家对社会的有效治理，执政党公共理性的培育和形塑必须以公众的民生诉求为前提。因此，公共权力理性化预示了政府民生治理要基于民众的生存权和发展权这两个核心目标。理性执政要实现执政党的公民性和政党理性的平衡治理。因此，执政党的理性执政横跨国家、政党、政府、社会等以民生建设为基础的利益输送和整合。

执政党由个体理性走向公共理性是一个过程，国家治理要科学划分公共权力，理顺执政权、国家权力的边界，将民生建设作为政治发展的最大主题是理性执政的基本表征。我国政治现代化进程的历史与现实一再表明，以“政治人”自居的政府在一定程度上实现了“国家价值理性”与“工具理性”的有机统一，民生建设最终是要通过执政党的理性执政而全面呈现。执政党理性与政府理性的自身缺陷必须通过“公共理性”来纠偏，国家治理体系和治理能力现代化内含着党的执政能力。“对国家而言的人类理性中，国家应该永远准备着为人民而牺牲政府，却不是为政府而牺牲人民”［16］。对执政党来说，理性执政要充分吸纳多元阶层的民生需求，将执政的公共理性置放于国家治理的体系之中。

三、发展理路：国家治理体系框架中民生政治建设的议题转型

（一）民主与民生互动：国家治理体系生态中的公民理性

民主与民生是管窥国家治理的两个重要侧面，民主政治是国家治理合法性路径在“政”上不足的弥补。对于我国行政架构而言，政府间“职责同构”的存在形态，庞大精细的官僚制运作和全能型国家结构，在卡理斯玛常规化内核和运动式治理之间摇摆。公民社会与公共精神的吁求也逐渐被庞大的行政架构所遮蔽。因此，我国民生政治建设应建构于公民的需求理性之上。这是因为，“理性……适用于单个的行动者或联合的行动者，该行动者在追求独特利益时具有慎思能力”［17］。因此，民生政策的制定与执行必须回应民生和民主的普世价值，国家治理的民生导向必须根植于程序民主的土壤之中。中国既有的政治实践表明，利用“大民主”或“票决民主”并不是解决“问题中国”的最优选择，在民生建设中累积合法性应当成为主导中国政治发展的可行性战略。

从国家治理的议题看，“民主的尺度”可以通过公众参与的民主性和广泛性来评判。由于公民理性的民生诉求皆具有公共性质，若以民主程序为基础进行国家治理，民生政治建设将失去其合法性基础。民生政治建设的过程即是国家治理围绕公共利益在各群体之间的博弈，因此，以民主的方式进行民生治理凝聚了多元阶层公共利益的价值共识。正如俞可平所说：“不能认为重视民主就势必忽视民生，或相反，强调民生就势必重视民主。”民主与民生密不可分，民主促进民生，民生需要民主。在中国本土化语境下，民生政治的合法性治理呼唤民主与民生的双向互动，让公民理性顺应“党和国家”处于核心位置的中国化语境之中。

（二）政治话语与法治论域：国家治理体系中民生权利的主题转换

民生政治是现代政治的核心逻辑，“民生”作为一种话语体系已经成为国家治理的重要议题。民生政治的本质要义就是将民生作为国家公共性治理的主旨话语得以称颂。在专制主义时期，民生是一种朴素的民本思想，传统政治制度在重视民生的同时，并没有将民权置放于相应的高度。民生的政治话语是以“臣民—君主”的政治系统构造作为基本前提。这是因为，“话语具有压倒其他一切权力手段的特殊优势……一种话语就是一种调控权力之流的政治规则体系”［18］。而在现代政治体制中，法治思想已经成为一种程序化的规则训诫，民生建设也成为一个典型的经济与社会交融的“权利”问题。民主和法治是民生治理的两翼，民生建设的终极目标囊括教育、就业、分配、社会保障等民生问题的四大基础领域。民生发展的第一要务就是满足人民群众的物质和精神需求，保障公民的生存权和发展权。

民生与政治相伴而行，法治架构与民生保障互为前提，法治实践是民生建设的政治品格和权力运行基础。民众权利的彰显是“国家”逐渐退出“市场”和“社会”领域的过程。因此，必须将民生政治和民主程序引入国家治理体系框架之中，让民众真切感受到民生治理的善治理图景。诚如亚里士多德所言：“幸福不仅是合德性的实践活动，实现幸福更需要良好的政体和法律，因为良法可以使人变好。”［12］315从法理的源头注解民生，法是公共理性的产物，是进驻道德门槛的最后一道藩篱，民生政治建设应基于法制的框架之内。概言之，唯有将法治精神渗透到民生发展的行政生态之中，公共服务的整体质量才能有效提升。

（三）民生建设与民权保障：国家治理体系建构的过程透视

任何政治形态中都包含“政权”和“治权”两个权力治理要素，从政治体制的变革来看，“政权”和“治权”是涵盖“民生、民权、民主”的一项系统性工程。其中，民生是国家治理的体系基础，民权是国家治理的制度保障，而民主则是国家治理的重要工具［19］。民生建设与民权保障的目标转换贯穿于国家治理体系建构的过程。从国家治理的角度看，政府对民生建设与民权保障的倚重可以分别表述为“社会治理”和“法律治理”两种方式。民生建设的“社会治理”方式注重公共资源分配正义，民权保障的“法律治理”理念强调借用法律的规则意识解决公共事务。不言而喻，民生是维系民之生命，其折射的是民众生存的本能和民生诉求的现实愿望。

民众的需求主要集中于民生和民权的互动关系中，民生与民权的改善是衡量国家治理价值体系现代化的重要方面。国家治理现代化既包含民生政治的建设过程，也涵盖与之相应的新旧价值的更替。可见，改善民生的水平与民权实现的程度是构成国家治理绩效的主要内容。国家治理体系和治理能力的现代化将直接影响民生建设的治理绩效。国家应该对民生建设起着引导与规制的功能。因此，“从民权的高度改善民生”就需要强化国家法制化治理的民生责任。将“民权观念”作为公序良俗以制度化的程序加以固定。反观之，作为行政实践中的民权建设，必须实现民生的民权化与民权的民生化。因此，国家治理的服务理念应围绕民生政治建设的价值宗旨，以此建构符合人民民生的政治体制和社会环境。

（四）民生改善与政治认同：国家治理体系完善的价值依归

政治“合法性”的运行机理在于民众对公共权力的政治认同，而国家治理既昭示着社会结构整合的分殊程度，也反映在社会发展的现代化进程之中。追溯理论源头，国家治理体系框架下的公共服务可以从两个方面解构民众心理的认同。其一，民生改善是对传统社会治理合法性在“政”上不足的重新规约，从公共权力运行机理来看，民生政治建设聚焦于国家治理框架的范围之内。其二，公共权力在治理过程中具有正当性，就公共权力的持久力而言，民生改善客观上也必须获得民众认同感。显而易见，民生改善与政治认同是国家合法性治理的最有效途径。因此，以民生政治建设检视公众的生存理性，其政治认同可以看作公众与国家治理权力之间公共福利交换的结果。

国家治理的民生议题要聚焦于国家与民众的互动，这是因为民生改善不但充实了国家与市场之外的政治认同空间，而且是激起社会成员政治认同的动力。基于国家与民众互动的国家治理体系，催生了民生建设的多层次需求。为了获取民众政治认同基础上的自觉服从，政治认同以民生改善的行动导向，体现在国家治理与民众认同的理念交换上。从公共行政的合法性来讲，民生政策的制定与执行就必须让民众充分参与到民生决策的议程之中。因此，民生改善的规则之治和程序之治确保了民生政治建设的合法性、有序性和可救济性。民生政策的认同机理凸显了“以民生建设为重点”的国家治理架构。当前，民生政治已经成为中国最重要的意识形态［20］。

结语

现代国家机器的基本特征就是简单化，当它们与国家治理结合在一起的时候，就可重塑造它们所描述并接受的事实［21］。现代国家日渐凸显对民生领域的关注，对合法性治理做出注解：政府有义务对民众福祉做出合理安排，善治的基础在于公民社会的发育和公共精神的理性成长。尤其在中共十八大之后，我国中央顶层设计的路线图已完全向民生问题倾斜，从“民生救国”到“民生治国”已经成为中国共产党民生政策制定与执行的基本准则。毋庸置疑，判断一个国家的治理是不是“现代化的国家治理”，存在两套标准。第一套标准是学理标准，具体是通过比较、归纳、演绎而整理出的一套标准框架。目前，社会主义核心价值观的理性共识已经成为评判我国国家治理现代化的第一个标准。第二套标准为民意的标准，即遵循公民的多元化需求不断提升国家治理的水平和能力。民意的标准满足了国家治理“现代性”的基本底线，通过现代性建设“量”的聚集，实现国家治理现代化“质”的突破。基于此，观照中国的实际国情，审视民生政治建设的特殊情境是修正国家治理体系运行框架的基本底线［22］。因此，“民意”的标准贯穿于以民生建设为基底的中国共产党执政合法性的命脉。可以预见，“民生”会成为今后相当长时间内中国各级政府工作的主题词和国家治理体系的主流话语。

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