A省城镇职工基本养老保险省级统筹制度探析

蒋业

摘要：实行城镇职工基本养老保险省级统筹是改变养老保险基金统筹层次低、调剂能力小、抗风险能力弱、增值收益差的局面，以及缓解各统筹地区养老保险负担轻重不一等问题的有效手段。文章通过分析A省实施养老保险省级统筹以来取得的成效及存在的问题，提出调整完善资金绩效分配办法、统一经办信息系统和强化保值增值等建议。

关键词：养老保险 省级统筹

A省自2009年实施省级统筹以来，有效均衡了地区间养老负担，健全了基金预算管理体制，强化了基金的调剂能力，提高了基金保值增值效率，为保障企业离退休人员养老金按时足额发放发挥了重要作用。但是仍存在一些矛盾和问题制约着省级统筹的管理和实施，亟待进一步改革和完善。

一、养老保险省级统筹现状

（一）全国养老保险省级统筹情况

1991年，国务院提出在全国范围内要逐步实行养老保险省级统筹。1998年，国务院下发《关于实行企业职工基本养老保险有关问题的通知》，明确要求“各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹；到2000年，在省、区、市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金”。2007年，国务院要求养老保险省级统筹在2009年底完成。2010年，《社会保险法》正式颁布规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。至此，实行基本养老保险基金全国统筹被赋予了法律效力。

（二）A省养老保险省级统筹现状

2009年底，经省政府批准，省人社厅会同省财政厅出台了《关于企业职工基本养老保险实行省级统筹的意见》，建立了养老保险省级统筹制度。同时，按照省级统筹的总体要求，全面推行职工养老保险基金预算管理制度，并相继出台配套机制。2015年10月，下发了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹有关政策的通知》，对省级统筹政策进行了完善修改。其核心政策为：一是省与市按6：4分担基金预算收支缺口，二是各市按保费收入的5%上缴省级调剂金，三是省对市保费收入超预算的30%给予超收奖励，四是建立省级统筹资金绩效分配机制，基本形成了企业职工基本养老保险“市级统收统支、省级调剂”的管理模式。

二、目前省级统筹存在的主要障碍

虽然A省在养老保险省级统筹管理方面取得了一定成效，探索了很多经验，但在快速老龄化趋势下，养老基金收支均衡面临人口结构变动、政府间权责不清等诸多问题的严峻挑战。

（一）地方政府与上级进行利益博弈

一方面，A省养老保险管理上虽然实现了省对市、市对县“核定预算、定额补助、超收返还、缺口分担”的调剂机制，但由于省级仅对预算内收支缺口与各市实行6：4分担，未完成预算的收支缺口由市级财政负责弥补。各市在编制预算时，担心不能完成预算任务，预算编制收低支高现象明显。另一方面，由于经济发展水平、参保人员结构、抚养比、养老金替代率水平不同，各市县的养老负担水平差别很大，养老基金收支水平状况不平衡，现行的省级调剂必然面临着从养老负担轻的市县调剂部分资金到负担重的市县。对于调出基金的市县而言，打破了地方原有的利益格局，为此，地方在基金征缴、政策把关、预算编制等各个环节都会与省级政府博弈，进而导致省级财政负担以及社保基金支付缺口将进一步加大。

（二）中央财政补贴已成刚性

据统计，自2009年A省实行省级统筹以来的6年间，中央累计向A省转移支付养老金财政补助505.6亿元，占2014年底全省养老金滚存结余的57.6%，可以说，如果没有中央财政补贴支持，A省就无法顺利实现养老保险省级统筹。实践证明，目前全国已经实现省级统筹的地方，除了4个直辖市之外，大多属于欠发达地区，比如甘肃、青海、宁夏、新疆、安徽等；没有实行省级统筹的地方，大多属于发达地区。造成这种经济较不发达地区先完成省级统筹任务的原因，主要由于中央财政对欠发达地区实行省级统筹给予一定的中央财政补助，再加上省级财政补助，省级就有足够的资金开展养老保险省级统筹，且省内地市由于结余少也愿意将责任上移。而发达省份无法得到养老保险基金的中央财政补贴，省内养老保险基金结余又滞留地市级，若省内经济差异化大，则各地市不愿将养老保险金上缴省级调剂，就产生了越发达地区省级统筹越困难的现象。养老保险省级统筹的困难，不是理论或技术上的困难，而是利益平衡问题。

（三）省级统筹管理不彻底

目前，A省实行“省级调剂、市级统收统支”的制度模式，其本质是市级统筹、省级管理，而不是真正意义的省级统筹。一是存在统筹不彻底的问题，省级统筹仅仅停留在市级基金统收统支、省级调剂的层面，事实上属于分散管理的状态；二是政策尚未完全统一，因基金支撑能力不同，各地解决未参保集体企业等养老历史遗留问题时补缴标准高低不同，基金结余较多的市，补缴标准相对较低，反之补缴标准较高；三是业务经办流程不统一，全省社保经办机构设置不统一，部分市成立五险合一的大社保经办机构，部分市仍按险种设置经办机构，各地业务流程存在差异；四是尚未建立全省统一的业务经办信息管理系统，全省养老保险经办信息系统由两家软件公司设计开发，同时，各地提出不同的本土化软件需求，导致难以实现全省信息系统互联互通以及数据集中管理。

（四）人口老龄化增大统筹风险

自20世纪90年代以来，我国老年人的离退休费用就开始有较大幅度的增长，1990年全国的离退休费用只有396.2亿元，到2005年就增加至5253.2亿元，15年里增长了12倍（在此期间我国老龄化水平只提高了2.6个百分点）。据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》预测，“未来我国的人口老龄化将呈加速趋势，预计老龄化水平到2020年将提高到17.17%（2005年为11%），到2051年将高达30%”。A省是全国最早进入老龄化社会的省份之一，2013年全省60周岁以上人口数已达1103.75万人，老龄化率达到12.24%，远超全国平均水平。一方面是快速老龄化带来的领取人数不断增加，加重养老金发放负担。另一方面由于制度设计不合理，许多参保者将“个人缴费年限累计满15年者就可以享受基础退休养老保险待遇”这一规定年限当作停缴界限，大量断保现象产生，导致基金收支出现失衡。人口老龄化速度的加快、职工提前断保退休现象愈演愈烈，导致近年来在参保人数、缴费工资水平和覆盖面不断增加的情况下，养老保险基金支付压力过重的情况从未改变。

（五）统筹制度设计仍存缺陷

省对市实行当期征缴和清欠收入超预算的部分奖励30%政策，由于基金收支缺口市级需要承担40%，而基金超收仅奖励30%，超收金额的70%留归省级统筹基金，超收奖励比例较低，未实现调动各市应收尽收、鼓励超收的目的。

三、完善省级统筹模式建议

基本养老保险制度实现省级统筹是养老保险制度改革的方向，对完善养老保险制度、改善收入再分配具有重要的意义。随着人口老龄化、基金刚性支出的增长，养老基金利益平衡及可持续发展问题亟待研究解决，需进一步调整与完善现行省级统筹政策。

（一）完善统筹资金绩效分配办法

通过设置政策执行、经办管理、缴费人数增长、当期征缴增幅、累计欠费清理等指标，加强对地市业务经办考核，对各项指标任务完成较好的市加大统筹资金下拨力度，充分发挥省级统筹调剂作用。

（二）调整预算超收奖励办法

简化超收奖励计算方式，对当期征缴与清欠超预算收入部分全部作为奖励，充实各市养老保险基金，充分调动各市工作积极性，鼓励地市通过加大扩面征缴力度，加强稽核工作，挖掘潜力，增加基金收入，促进基金持续平稳运行。

（三）建立全省统一的业务经办信息系统

制定全省统一的业务经办流程和数据项目标准，采用省级集中部署模式，建立全省统一的业务经办平台。通过统一软件，一方面实现政策全省统一，清理地市不规范的本土化需求，防范地方政府搭便车和道德风险问题。另一方面，可实现数据省级集中管理，加强参保人员数据管理，提高数据质量，为基金监管和决策分析提供数据支撑。

（四）强化省级统筹基金保值增值能力

抓住国家利率改革有利契机，趁势而为，主动创新，积极探索推行社保基金竞争性存储方式，研究社保基金竞争性存储收益最大化的可行性，鼓励各地通过公开招标、竞争性谈判等方式，确保在政策规定内实现基金保值提效。

（作者单位：安徽省城镇职工养老保险中心）