民国时期公务员退休制度探略

柯龙山

(1. 福建师范大学 经济学院， 福建 福州　350117； 2. 福建中医药大学 管理学院， 福建 福州　350122)



民国时期公务员退休制度探略

柯龙山1，2

(1. 福建师范大学 经济学院， 福建 福州350117； 2. 福建中医药大学 管理学院， 福建 福州350122)

摘要：民国时期公务员退休制度历经筹建、初创、完善等阶段，政府先后颁布和施行了一些公务员退休保障相关的法律法规，在公务员退休制度的建立和推行方面进行了有意义的探索和尝试。民国时期公务员退休制度在一定程度上保障了公务员的权利，稳定了公务员队伍，提高了政府效率。但是，由于缺乏法规实施和执行的制度基础，民国时期公务员退休制度并未能真正发挥作用。

关键词：民国时期；公务员；退休制度；抚恤

随着我国养老保险并轨方案的施行，机关事业单位工作人员养老保险制度改革已落地生根，饱受诟病的养老保险“双轨制”实现历史终结的同时，也意味着原有的公务员退休制度将淡出历史舞台。养老保险制度并轨为全面深化改革迈出了重要一步，并不意味着养老保险制度改革的结束，而是进入了新阶段。追溯历史旨在鉴往知来，考察我国公务员退休养老制度的源头，了解历史上的官吏退休养老制度，尤其是近代以来民国时期的公务员退休养老制度，对于更好地推进当前养老保险制度改革乃至全面深化改革不无裨益。

一、民国时期公务员退休制度的发展历程

公务员就其概念内涵与外延而言，是随着时代变更而发生变化的，民国时期，时人和当局对公务员的概念及范围认识尚不统一，在概念使用上较为混乱。常以“官吏”、“公仆”、“公务员”、“公务人员”等词语出现在不同的法规条例或公文书报中，而且表述的对象范围并不一致。本文无意考究各种表述及观点的差异与分歧，所指向的公务员包括政府文官、司法官、警察官及使领官在内的一般文官。民国时期公务员退休制度历经筹建、初创、完善等三个阶段，是退休制度与抚恤制度从以抚恤为主、退休为辅到抚恤、退休并重的过程，也是退休制度与抚恤制度立法从一体到分离的过程。

1.公务员退休制度的筹建阶段

民国肇建之际，南京临时政府借鉴清政府在内阁中设叙官局的做法，在临时大总统府下设有铨叙局，负责职员任免、升迁及给与位阶、勋章、荣典、赏恤事务。其中，赏恤的职能已包含退休和抚恤的内涵。另外，还设立了稽勋局作为强化退休抚恤管理的临时机构。由于新生政权的天然软弱性，辛亥革命的胜利果实被北洋军阀所窃取，南京临时政府被民国北京政府所取代，南京临时政府依规建立的文官制度和各级行政机关尚未实际运作，也无专项退休抚恤法规出台，这一时期可以说是民国时期公务员退休制度的筹建阶段。

2.公务员退休制度的初创阶段

为了笼络人才，稳定统治，民国北京政府非常重视文官的退休抚恤制度，铨叙局作为退休抚恤管理机构得以保留，并改隶属于大总统正事堂。1912年，民国北京政府修正并颁布了新官制，明确规定了铨叙局的管理职责为执掌关于恩给及抚恤事项。其中，恩给为退休待遇。1914年，民国北京政府相继颁布了《文官恤金令》、《文官恤金令施行规则》和《警察官吏恤金给予条例》等一系列有关文官退休抚恤的法律法规。对于因公退休、退职或因公死亡的文官，发给文官本人或其遗族文官恤金作为生活保障金，可见文官恤金显然包括退休金。上述法规对文官恤金类别、领受条件、发放标准、发放顺序、领受权效力、恤金申请等均作了明确规定。在1917年至1920年间，政府规定由内务部民治司第1科管理地方行政官吏之退休抚恤事项。民国北京政府时期的退休抚恤制度表现出浓厚的政治色彩，政府更加注重社会抚恤，相较公务员而言，政府尤为重视对军人的社会抚恤。

3.公务员退休制度的完善阶段

1927年南京国民政府建立后，通过建立和完善公务员退休抚恤管理机构，颁布公务员退休抚恤相关法律，完善了民国时期公务员退休制度。国民政府考试院管理公务员的考选和铨叙，考试院下设铨叙部，铨叙部掌理全国文官、法官、外交官、其它公务员及考取人员之铨叙事项，专管公务员的甄别、考核、任用、奖恤、俸给等事宜，是公务员退休抚恤制度的管理机关。1936年，为了减轻中央铨叙部的工作，强化对地方退休抚恤的管理，南京国民政府设立铨叙处作为铨叙部在地方各省的分支，从而建立了从中央到地方的抚恤管理机制。

1927年国民政府颁布《官吏恤金条例》，为国民政府退休抚恤制度之滥觞。1933年，铨叙部以《官吏恤金条例》滞后于实践发展为由拟具修正草案，并于1934年公布实施《公务员恤金条例》。南京国民政府大部分时期，公务员退休抚恤是混为一体的，公务员抚恤金是政府为国家公职人员或其遗族提供的退休养老金及伤亡恤金，退休养老金是公务员恤金的一部分。1943年，南京国民政府鉴于《公务员恤金条例》内容较为简要，已不适宜形势之需，将公务员退休、抚恤分别立法，公布了《公务员退休法》和《公务员抚恤法》。之后，国民政府又根据需要两次修订了该法的相关条款，至此，民国时期公务员退休制度已臻完善。

二、民国时期公务员退休制度的立法实践

我国官吏退休制度起源甚早，滥觞于商周继而绵延数千年，是古代官吏制度的重要组成部分，为巩固皇权统治、促进官僚队伍新陈代谢、提高国家机关效率发挥重大作用。然而封建专制制度的本质决定了古代官吏退休制度虽然历史悠久却未能臻于完善，一直存在相当大的随意性，没有上升到制度化、法治化的高度。官吏退休的年龄时常变幻不一，退休待遇也因帝王的好恶而相差悬殊。一直到民国建立，才开退休制度立法之先河。考察民国时期颁布的具体法令可知，从民国北京政府的《文官恤金令》到南京国民政府时期的《官吏恤金条例》、《公务员恤金条例》及《公务员退休法》呈现出前后相继、并有所发展的特点。

1.《文官恤金令》

1914年民国北京政府公布退休与抚恤合为一法的《文官恤金令》，文官恤金分终身恤金、一次恤金和遗族恤金三种。终身恤金和一次恤金为退休养老金，类似现行的月退休金及一次退休金，二者分别对应具体的退职类型及退休待遇给付标准(见表1)。法规的生活保障内容已接近现代社会保障思想要求，但是恤金给付标准却偏低，难以维持最低生活。

表1　《文官恤金令》(1914年)的退职类型及其恤金给付标准[1]

资料来源：作者整理。

2.《官吏恤金条例》

国民政府1927年颁布的《官吏恤金条例》有效地吸收了《文官恤金令》的内容，并进行修改增删而有所发展。该条例对退休条件、退休金种类、给付标准以及给付年资计算都有规定(见表2)。其中，给付标准根据公务员的工作具体年限作动态调整是一个比较大的变化，但是公务员退休金的替代率依然较低，难以保障公务员退职后的生活水平。由于条例规定的恤金条件十分苛刻，执行困难，1931年，南京国民政府对《官吏恤金条例》进行了修正。

表2　《官吏恤金条例》(1927年)的退职类型及其恤金给付标准[2]

资料来源：作者整理。

3.《公务员恤金条例》

1934年国民政府以《官吏恤金条例》(1927年)为蓝本，就其中主要条文予以修正增列，公布了《公务员恤金条例》和《公务员恤金条例施行细则》，将原条例中“官吏”字样改称为公务员，对恤金的适用对象、恤金种类、领受条件、恤金领受权的效力和发放标准等事项都做了规定。恤金种类由原来的三种增列为四种，包括公务员年恤金、公务员一次恤金、遗族年恤金和遗族一次恤金四种。其中公务员年恤金、一次恤金属于退休金范畴，对应的退职类型及其恤金给付标准见表3。

表3　公务员恤金条例(1934年)的退职类型及其恤金给付标准[3]425-428

资料来源：作者整理。

4.《公务员退休法》

1943年，国民政府公布《公务员退休法》和《公务员抚恤法》，公务员退休、抚恤分别建制、单独立法，标志着民国时期公务员制度的成熟和完善。《公务员退休法》共18条，对公务员退休条件、退休类型、退休金发放办法、发放标准等都做了详尽规定[3]443-446。退休类型分为申请退休和命令退休两种，年龄、工作年限、工作成绩及身体健康条件等因素定性和定量结合进行界定区分(见表4)。

表4　公务员退休法(1943年)的退休类型

资料来源：作者整理。

退休金包括年退休金与一次退休金，较为具体地规定领取两种退休金的具体情形及相应的养老待遇(见表5与表6)。退休金跟以往规定相同，并未设立基金，亦未由公务员加以分担，而全部由政府编列预算支给。显然，公务员退休待遇水平较以往有明显提高。但是，法规对工作年限不满5年而退休的公务员却没有任何补偿，不得不说是其遗憾之一。

表5　公务员退休法(1943年)的退休待遇

资料来源：作者整理。

表6　公务员退休法(1943年)的退休金类型

资料来源：作者整理。

三、民国时期公务员退休制度的实施效果

民国时期尤其是国民政府时期颁布和出台的有关公务员退休的法规条例将公务员退休制度纳入了法制化和制度化轨道，在数量、种类、内容上都有所建树。相关法规条例的出台在一定程度上能够保障公务员的晚年生活，消除公务员的后顾之忧，从而能够激发公务员的工作热情，同时促进公务员队伍的新陈代谢，最终提高政府的工作效能。

民国北京政府时期的相关史料缺乏，无从论述当时公务员退休制度的实施绩效，不过从国民政府有限的统计资料上大致可以判断民国时期公务员退休制度运行的实际情况。根据民国政府铨叙部统计，1931年7月至1933年6月，公务员终身恤金请恤案件合计77件，应发恤金合计11217元；公务员一次恤金请恤案件合计12件，应发恤金合计1186.8元[4]。鉴于当时的历史条件，统计数据难免有所遗漏，但是受益人数之少可见一斑。表7所示的1940年以前国民政府核准公务员恤金案情况统计，这一时期公务员退休和抚恤是合并立法，公务员恤金里包含退休金和遗族抚恤金，显然可知，相对国民政府庞大的公务员队伍而言，受恤的公务员人数稀少、覆盖面狭窄。究其原因，在微观技术层面上，存在退休请恤人递交的请恤材料有误或不完整，使铨叙部无从审核，以及地方政府乱设公务员职务，不符合考试院铨叙部法规要求，导致退休请恤案件被驳回的情况[5]。

表7　1940年以前国民政府核准公务员恤金案统计表[6](单位：元)

资料来源：第二历史档案馆藏：《铨叙部统计年报》，全宗号：27；案卷号：785.

民国时期公务员退休制度发挥的效用相当有限，退休法规的相对完备性与实践的相对滞后性之间存在突出矛盾。制度运行总体效果不尽如人意，许多保障措施并未达到预期功效的关键原因在于宏观层面上的致命缺陷，缺乏保障制度顺利运行的政治、经济、社会条件。民国时期政局不稳，政权更替频仍，国内外战争连续不断，战火弥漫，社会动荡不安，缺乏退休制度运行的良好环境。国民政府吏治腐败，官僚系统臃肿，人浮于事，政治体制具有浓厚的党派色彩和人治色彩。国民党一党专政和蒋介石个人独裁，导致考试院的考试、铨叙权力受制于党权和行政权，公务员退休制度虽有良法却窒碍难行。公务员退休制度的发展与完善离不开雄厚的经济实力支撑，而民国时期经济的衰败使国家财政愈加捉襟见肘[7]。在南京国民政府后期，全国经济处于崩溃的边缘，通货膨胀，物资短缺，工资的增长远远落后于物价的飞涨，公务员的退休金水平相对于野马奔腾般飞涨的物价来说，更是望尘莫及。在职公务员已经沦落到不足以维持基本生活的地步，更遑论退休公务员的生活保障问题了。国民政府也最终因失去包括公务员在内的人民大众的支持而覆亡。

综上所述，民国时期政府为了维护和巩固其统治基础，在建立和推行公务员退休制度方面，进行了有意义的探索和尝试，颁布和实施了一些有关公务员退休等保障措施的法律法规和政策措施，在一定程度上保障了公务员的权利，稳定了公务员队伍，提高了行政效率，对建国后公务员退休制度的建立和健全也有一定的借鉴意义。但是，由于缺乏法规政策实施和执行的制度基础，民国时期公务员退休制度并未能真正发挥其作用。当前，我国在经济建设、民主法治、社会发展方面取得举世瞩目的成就，应当珍惜来之不易的和平环境，坚信养老保险改革方向，加强顶层设计，坚定不移地推进改革，建立更加公平、可持续、统一的养老保险制度。

注释：

①民国时期历经南京临时政府、民国北京政府、广州革命政府、武汉国民政府、南京国民政府、革命根据地政府等多种政权交替或者并存的政治局面。因革命根据地政府工作人员以供给制为主要分配方式，干部退休养老政策没有成文规定，不属本文探讨对象。

参考文献：

[1]蔡鸿源．民国法规集成(第16册)[M]．合肥：黄山书社，1999：116-120．

[2]岳宗福．理念的嬗变，制度的初创——近代中国社会保障立法研究(1912-1949)[D]．杭州：浙江大学，2004：173．

[3]王宗渊．中国劳动法规全书[M]．济南：黄河出版社，1989．

[4]铨叙部．铨叙年鉴续编(民国20-22年)[M]．南京：南京大陆印书馆，1934：600．

[5]张春志．民国文官抚恤制度研究[D]．芜湖：安徽师范大学，2010：20．

[6]何家伟．国民政府公务员俸给福利制度研究(1928-1949)[M]．福州：福建人民出版社，2010．

[7]任同芹．国民政府时期公务员退抚制度探略[J]．河南师范大学学报：哲学社会科学版，2009(5)：96-99．

[责任编辑：刘自兵]

中图分类号：F 092.6

文献标识码：A

文章编号：1672-6219(2016)01-0086-04

作者简介：柯龙山，男，福建师范大学经济学院博士研究生，福建中医药大学管理学院讲师。

基金项目：国家社科基金重点项目“国企红利征缴比例倍增目标下的国资预算支出民生化研究”(14AGL007)；国家社科基金青年项目“公共资源收益合理共享视角下的国有企业红利分配研究”(13CGL024)；教育部人文社科项目“民生财政导向下的国有资本经营预算支出结构与绩效评价研究”(13YJA630007)。

收稿日期：2015-05-26