上级威权抑或下级自主：纵向政府间关系的分析视角及方向*

倪　星　谢水明



上级威权抑或下级自主：纵向政府间关系的分析视角及方向*

倪星谢水明

[摘要]经历30多年的改革，我国纵向政府间关系发生了深刻变化，并产生了一系列经济社会影响。在理论解释上，威权主义视角更强调上级的权威性和下级的服从性，构建了“命令—服从”模型；理性选择视角更强调下级的自主性和独立性，形成了“讨价还价”模型；非正式政治视角则注意到非正式政治因素在上下级政府互动中的作用，构建了非制度化模型。现有视角均具有很强的解释力，但也有一定的片面性，没能完整呈现出复杂、动态、冲突的各种政治行为与政治活动。因此，在今后的研究中应当更强调以本土经验为基础，探索一种既能促进不同理论之间对话又能呈现中国官僚机构的运行方式，更好理解上级与下级之间共识达成过程的综合性分析框架。

[关键词]纵向政府间关系威权主义理性选择非正式政治

*本文系国家社会科学基金重大项目（13&ZD011）、打造“理论粤军”2014年度重点课题（WT1423）的阶段性成果。

经历30多年的改革开放，我国从中央到地方的纵向政府间关系出现了一系列新情况、新变化，并对经济发展、社会治理和政府管理等方面产生了巨大影响。那么，目前我国纵向政府间关系到底呈现一种什么样的状态，出现了哪些新的变化，为什么会出现这些变化？学术界众说纷纭，逐渐形成了三个具有代表性的分析视角，分别是强调上级威权的“命令—服从”模型、强调下级自主的“讨价还价”模型以及尝试协调两者的“非正式政治”模型。应该说，这三种理论框架均具有较大的价值，各自从一个特定的维度出发对纵向政府间关系进行了深入分析。但毋庸讳言，现有的理论框架也存在着一定的片面性，亟待以本土经验为基础加以整合创新，以更好地理解中国纵向政府间关系的真实世界。

通过系统爬梳现有理论对纵向政府间关系和运行机理的解释，本文探讨了既有理论中存在的缺陷，认为这三种视角之间依然存在着内在的紧张关系。要突破这一困境，亟待借助微观层面的实证研究更加深入公共治理的真实世界，更细致分析上下级政府之间如何达成共识的互动过程，从而构建基于本土经验的纵向政府间关系理论模型。

一、威权主义视角下的“命令—服从”模型

强调上级政府在纵向政府间关系中的主导甚至压制性作用，是威权主义视角的基本立场。该理论认为，中央的权威性保证了它可以反制来自地方的任何博弈行为，能够有效约束地方政府的自利行为。这种观点得到了赞同“中央控制论”的学者们的广泛支持。在这种关系模式状态下，下级政府被视作纯粹的政策接受者和执行者，乃至被动的客体或传送上级指令的中介，因而在权利和利益上处于从属地位，不具备同中央政府开展利益博弈的能力和条件，在政策博弈中也无法与中央政府对抗。[1]因此，地方政府只能按照中央政府赋予的权力去实现自身利益。在此条件的约束下，政府间纵向结构关系表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征，即中央主导模式。[2]

改革开放以来，由于所拥有的资源配置权和事权不断加大，地方政府的自主性和分权倾向逐渐显现，使得中央与地方关系在实际运行中已大为松动，很大一部分权力被下放到地方，增强了地方的独立性。王兴、郑俊虎判断，随着分权化改革推进，中央在行政和经济资源上已不再有足够的实力对地方政府行为进行绝对控制。[3]吴国光、郑永年强调，中央政府对地方的绝对的凌驾地位已经发生了动摇，等级权力结构弱化，中央无法通过等级命令推行自己的意志。[4]在分权化进程中，随着地方政府掌握的经济控制权逐步强化，它们会暗中与中央政府对抗。谢添注意到，中央集权和地方分割并存的现象更加普遍，地方政府在央地关系中的作用更加重要，甚至具有相当的任意处置权。[5]曹正汉、[6]杨文彬[7]发现了上下级政府间互动策略中存在的局部性竞争与契约型合作关系。相对于中央政府具有压倒性优势的观点，这些认识应该说是一种进步，契合了行进中的中国纵向政府间关系演变的实际轨迹。

不过，虽然承认改革以来中央与地方关系中出现了一些新的变化，但威权主义一直强调中央政府与地方政府在博弈地位上的不对等性，得出了中国的威权体制在制度上并没有发生根本性变化的结论。

一是自主权的不对等性。下级政府并非在每个领域、每个方面都拥有自主权。如沈能提出，地方政府行为由单一的纵向绝对服从向具有经济抗衡和政治服从的双重倾向转变，地方政府只具有经济抗衡能力，在政治上仍然是“强中央弱地方”。[8]杨文彬进一步认识到，在不同的政治领域，央地关系呈现出不同形态。在政治领域主要体现为领导服从关系，在管理领域则有一定的竞争性、契约型合作。而且，在管理领域中各子领域的策略选择也是非均衡分布的。竞争与契约型合作更多存在于经济、社会管理领域，组织人事管理等领域仍体现为领导与服从关系。他还认为，上下级政府间存在的竞合表现出非对称性的特点，上下级政府不是平等主体。在大多数情况下，下级政府必须服从上级政府；只有在少数情况下，才可能以反映决策执行中的不合理性、强调执行困难等方式迫使上级政府让步。因此，上下级政府间存在的相互依赖并不均等。[9]作为同一枚硬币的两面，这种情况同样存在于中央政府中。对中央政府而言，它在不同领域的事务上具有的权力与地方政府的权力是互补的。在公共事务管理权力的划分中，中央政府居于核心地位，拥有广泛的权力，又保留针对地方的充分控制权。通过中央政府对“块块”的直接领导以及中央部委对“条条”的指导和领导，加上事权关系缺乏法律层面的划分，使得地方基本处于弱势地位。[10]

二是自主权的不确定性。学者们承认省级部门有时会获得中央部委授予的自主权限，但更倾向于将省级政府看作是完全处于中央的控制之下、不享有任何“不可侵犯的自主权”的主体。而且，在很多情况下，高层领导可以摆脱制度的限制，把自己的意志强加给下层。在改革时期省政府展示的各种权力，可能只是中央政府在行使权力过程中表现出的某种灵活性而已。周雪光、[11]曹正汉[12]都认为，地方政府的自主权是中央政府因种种原因“下放”的，下放的权力可以通过各种形式收回。从这个意义上说，中央政府仍有着自上而下随意干预的绝对权力。黄亚生等认为，由于中央和各省共存于同一个政治等级制度下，中央有庞大的组织能力来影响各省。分权让利政策没有减轻中央对地方政府的控制，到20世纪90年代初，中央政府还有效地集中了权力。[13]谢添提出，政治上的高度集权使中央政府不受制约的可能性加大。[14]王小龙认为，在经济分权和政治集权并存共生的体制下，地方政府作为上级行政命令的被动执行者的角色没有发生根本改变，只是政府间权力结构有所松动，即从行政与财政的纵向集权转变为侧重基本行政规范、主要官员人事任免方面的纵向集权控制。[15]顺着这个思路推断，尽管省政府享有大量权力，但只是中央政府政策赋予的，一旦中央采取不同的放权政策，占据上风的始终会是中央的意志。

从本质上看，威权主义视角所看到的是一个权力分配基本上专属上级政府的国家，地方政府难以与中央政府对抗，中央仍然占据强势地位，双方互动方式表现为“命令—服从”模型，而这一点是与传统官僚体制相适应的。至于这种“命令—服从”关系在中央和地方之间是如何实现的，郑永年将其概括为强制机制。他认为，中央通过强制这个单方面措施既保证了中央对地方的管理，又强化了国家的统一。[16]周雪光没使用“强制”的字眼，但他提出的命令机制与此颇为相似。[17]他提出，当委托方动用动员模式推行政策时，标志着上级部门做出的可信性威胁强度升级了，同时又依靠大规模的自上而下的运动方式制造出高压的政治环境。在高度动员的压力下，代理方不敢采取与正式权威相违背的行为，否则面临惩罚的风险会急剧上升。

二、理性选择视角下的“讨价还价”模型

与威权主义不同，理性选择视角将地方政府视为有正常利益诉求的行为主体，对中央与地方政府之间关系的描述更加趋于真实。在其看来，中央政府不再是不可挑战、不可侵犯的，地方政府不再是逆来顺受的被动者，中央与地方政府之间的关系似乎开始向平等迈进。这实际上提供了有别于威权主义视角的一种分析范式。

在转型时期，放权让利政策和分灶吃饭财政政策的实施，使得地方政府拥有了较大的资源配置权，变成了追求利益的政治组织。[18]与分权化进程伴随出现的还有地方政府利益的形成，且这种利益并不一定与中央政府利益相一致。在这种情况下，中央—地方政府关系就转变成“谈判”或“讨价还价”模式。[19]

不少学者用委托—代理关系作为分析工具，解释下级政府与上级政府的“讨价还价”行为。如周雪光提出了“逐级代理制”的概念，认为从中央到地方的关系主要是自上而下的单向垂直式委托—代理关系，中央政府角色是最初的委托人，而处于中间层次的省政府便是中央政府的代理人，乡镇政府成为最终的代理人。[20]周黎安提出了“行政逐级发包”的概念，即中央政府将政策目标发包给直接下级或者当地政府。[21]

关于“讨价还价”的具体形式，学者们提出了以下四种类型：

1.谈判。政府内部上下级讨价还价式的谈判过程是贯穿中国政府研究领域的一个主题。兰普顿很早提出，谈判是中国政府间关系很重要的形式。[22]李芝兰、吴理财研究农村基层财政体制变迁后描绘出地方政府之间“倒逼”与“反倒逼”的图景，大致勾勒了一幅地方政府之间的互动模式的草图。[23]郑永年提出，在谈判机制中，中央承认地方是自利的行动者，中央和地方通过多种形式协商解决相互间的冲突。[24]这是一种双向的互动过程，双方都利用自身资源实现利益最大化。周雪光、练宏运用委托—代理理论对谈判双方的互动行为作了分析，认为委托方和代理方在谈判中会选择不同的策略，委托方往往采取“常规模式”与“动员模式”两种，代理方在随后的应对中则采取基于正式权威的谈判博弈（“正式谈判”）、基于社会关系的轮流出价博弈（“非正式谈判”）和“准退出”三种模式。[25]

既然在政府和市场中都存在谈判，那么各方主体在两种体制下的主动权如何？对此，周雪光和练宏、[26]何艳玲和汪广龙[27]得出高度一致的结论。政府内部的谈判博弈会在双边垄断条件下发生，其中任何一方都无法主动选择退出。下级部门不能拒绝自上而下的命令，也无法自行选择退出博弈。在此情形下，会出现周雪光、练宏所提出的“准退出现象”，即代理方在上级部门的压力下不能通过正式谈判或非正式谈判达成新的协议，这时代理方只好被迫接受上级的指令，但在实际运行中，还是可能会擅自调整、歪曲和改变上级的指令。在这个意义上说，“准退出”也是一种形式的谈判。

2．“弱者的武器”。“准退出”策略与斯科特提出的“弱者的武器”（tactics of the weak）相类似，即因为代理方既不能公开加以反抗，又不能通过正式程序进行讨价还价，只好使用非正式的、微妙的抵制手段，例如采取暗中调整、消极抵抗，最终引发“集体无行动”。吴理财认为，面对来自上级政府和乡村社会舆论的两面“夹击”，基层政府会采取诉苦、抱怨、欺瞒、变通、执行对己有利的政策、消极对待改革、减少或不向农民提供公共服务等形式等所谓“弱者的手段”。[28]不过，他认为，“弱者的手段”并不一定要达到特定预设目标，而是“弱者”借以缓解那些来自“强者”的压力、维护自身利益，并在外部压力下被动使用的行为策略。例如，在指标任务派发环节，为降低任务额度，获得上级更多的报酬承诺，下级会利用种种关系与上级讨价还价，诉说工作难度和压力。在指标任务完成评价环节，通过关系，尽量向上级说情，突出成绩，隐藏失误；另一方面还会利用统计工作存在的漏洞，在统计数字上做文章、造水分。

3.变通。“上传下达、令行禁止”可能是政策制定者的理想状态，但在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时，下级政府通常会出现各种变通现象。正如巴里·诺顿所言：“地方总是以对己有利的方式在执行政策时变通执行中央决策，因此中国政治体制的一大特点是存在很强的‘执行差距’”。[29]变通是基层政府在处理实际问题时偏离官方话语体系或科层制的一种做法，它“介乎于正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”，[30]即通过地方性机制完成上级政府规定的任务。[31]

徐敏宁认为，下级政府为了追求自身利益，可能会层层扭曲政策，出现对政策内容、目的、范围扩大甚至自行其是、牟取私利的政策附加。例如，对政策曲解变形的“挂羊头，卖狗肉”政策替代；“选优择好”为我所用的“残缺式”政策执行；软拖硬抗，拒不执行的象征性执行等现象。[32]卢大鹏提出，面对中央的机构精简要求，地方政府会从本地区的利益最大化出发，在执行精简机构政策时通过选择性执行、替换性执行、搞“土政策”、敷衍性执行等方式进行变通，导致政府的机构和人员编制不减反增，使机构改革实际上处于失控状态。[33]容志承认中央政府有能力制定游戏规则迫使地方政府就范，但是地方政府也会在这样的制度安排下选择适合于自己利益最大化的行为模式。[34]

4．“共谋”行为。周雪光认为，在现行体制下，“共谋”不再是个别官员或部门的活动。作为一种非正式行为，基层政府“共谋”行为已制度化了。在许多情况下，它们公开地在正式组织权力结构下运作，以政府部门的组织权威实施，甚至大张旗鼓地部署，有些做法已经固化成上下级政府甚至中央政府的“共有常识”（common knowledge）。这是其所处制度环境的产物，也有深厚的合法性基础。[35]从制度上看，基层政府间的“共谋”行为的主要根源来自政策一统性与执行灵活性的悖论、激励强度与目标替代的悖论和科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。他认为，逐级代理制度一定程度上使得中央与地方的关联松散化，而基层政府在执行过程中的变通和共谋有利于缓解这个矛盾。[36]

三、政府层级关系中的“非正式政治”模型

对于如何协调上级政府的权威性和下级政府的自主性，“非正式政治”的理论视角提出了很多具有启发性的观点。尽管改革开放以来中国政府决策和行为过程更加透明、公开，正式化和制度化趋势更加明显，但有不少决策仍是高度非正式的。陈贵梧将政府实际运作过程中通过非正式途径达成政治共识的过程称为非正式政治。[37]他认为，相对于以正式关系和正式途径为基础的正式政治，非正式政治具有特殊性、私密性、复杂性和极具弹性的特点。

中国正式政治与非正式政治理论发端始于20世纪70年代。在当前我国的政治研究中，基于中国政治的不稳定特性使得任何制度安排都难以完全制度化的现实，学者们由此关注到了非正式范畴的存在及其重要性。同时，中国政治的传统强调道德和权威的作用，放大了非正式政治的作用和影响力。正式政治与非正式政治的彼此交融，便构成了中国政治运作的基本图景。黎安友在研究中国的政治精英如何处理冲突及动员斗争资源时，区分了正式与非正式组织及规则，但他所讨论的非正式规则更多是指建立在垂直关系基础上的“庇护—侍从”关系。[38]下级政府选择以正式制度或非正式关系获取所需的公共资源，在很大程度上取决于不同路径下达成目标的成本与收益分析。当下级政府无法通过正式的制度渠道获得其发展所需要的各类公共资源时，他们必然会选择借助非正式关系。为此，狄特玛构建了用于分析中国政治过程的“非正式政治”的概念与框架。[39]随着中国国家建设、国家治理现代化和制度化进程加快，正式政治的运行机制逐渐完善，但这些正式的运行机制和制度规范又经常被具体的情境超越和取代，非正式政治还是有存在的必要。对于非正式政治的作用，陈贵梧认为，中国地方政府创新往往是正式政治和非正式政治耦合的产物，而非正式政治在政府创新决策过程中往往起到支配性的作用。在创新的接纳阶段，非正式政治起着核心作用。在创新的实施阶段，有必要通过非正式政治支持获取正式制度安排。[40]

实际上，狄特玛等政治学者很早就发现中国的政治过程充满了大量非正式的社会关系网络，并将基于非正式关系网络组织起来的政治活动界定为“非正式政治”或“关系政治”。在类似现实政治场域中，不同组织间和组织内部的交往活动主要通过非正式关系维系，各级政府官员花大力气经营与上级部门领导、同级同事以及各部门之间的非正式关系和其他特殊关系。影响决策的非正式政治因素依托于非正式关系网络而不是正式的渠道和程序，隐匿其中，它是一种不能公开的默许。邹谠梳理了非正式政治产生的脉络，指出非正式政治是由拥有各种不同的非正式关系及关系网的个体之间的政治互动所构成的，其纽带和核心是“关系”。[41]刘亚亮、林慕华持同样观点，也将非正式关系看作是非正式政治产生的基础。[42]

一些学者从正式政治的角度探讨了非正式政治赖以根植的基础。例如，黎安友将正式政治称为“格式结构”，狄特玛则将其形容为“门面”。总之，正式政治以金字塔式等级制结构作支撑，由此产生诸如下级服从上级、地方服从中央、民主集中制等正式权威和正式政治关系。除了政治的合法化功能以外，正式政治还起着“看门人”的作用，规定着法理层面的“游戏规则”。这种格式结构同样也是非正式政治得以发挥作用并扩展影响的载体，是非正式政治赖以存在的先决条件。非正式政治是在正式政治构建的金字塔中衍生的蛛网式网络结构。

对非正式政治下权力运作的表现形式，也有一些研究成果。如科尔奈认为，上级和下级的互动常常发生在非正式场合。刘亚亮、林慕华认为，非正式政治具有强烈的人格化色彩，如走门路、找关系等。[43]上下级会选择在餐桌、娱乐聚会或家庭访问等远离科层环境的非正式场合沟通和讨论特定事项。在这类非正式场合中，参与各方往往更容易相向而行、形成共识。非正式谈判的广泛存在与潜规则密不可分。由于正式规则的缺失和中国特有的国情，在实际政治权力运行中总有各类潜规则。与正式规则不同，它不能摆上台面，“只可意会、不可言传”，不便明说，而又是被双方认可的行为准则，它的作用巨大，甚至可以隐藏在正式规则后面真正发挥决定作用。在这个意义上，正式的组织过程和非正式的社会过程始终相互交织、交相影响。

四、今后的研究方向：达成“共识”的互动过程

如上所述，威权主义、理性选择和非正式政治视角从不同角度对当前中国政治权力运行和纵向政府间互动行为作了解释，对上级政府和下级政府在互动关系中的地位也给出了自己的答案，分别构建了“命令—服从”模型、“讨价还价”模型和非制度化模型。当然，这些理论难免存在一定的不足，要么过于强调上级政府利益，要么过于强调地方政府利益，以致不能全面呈现实践演进过程中复杂的、冲突着的各种政治行为与政治活动。

正视已有研究视角的不足，明确下一步研究方向，对于构建一个更加契合实际、符合中国语境的纵向政府间关系理论模式，无疑具有重要意义。我们认为，下一步的研究应该在以下两个方面寻求突破。

第一，在研究视角上，要更加注重上下级在政策制定和政策实施过程中达成共识的互动过程。实践表明，在自上而下改革的推进过程中，上下级政府基于各自的利益预期会逐次展开一系列连续性互动。各参与方也会不断展开互动，试图从中领会对方意图，逐渐形成双方都能接受的共识，这种政治运行机制表现出渐进的特征。渐进机制本质上是在不确定条件下上下级之间博弈和互动的一种方式。在这一过程中，上级通过强制、政治动员、利益诱导等策略推动下级政府或部门接受自身的方案，下级也会采取讨价还价、以进为退、拉大旗、搬救兵等策略予以回应。其中，正式政治与非正式政治同时并存、相互交融，中央与地方、上级与下级之间存在着基于惯例、默契，甚至通过某种微妙性或者说模糊性运行的方式，经由循环式的渐进过程，逐渐相向而行，最终达成共识，这是当前中国一种特殊的施政机制——共识模型。

有别于“命令—服从”和“讨价还价”模型，共识模型是在信息不对称、权力边界不明晰的情况下，多个行为主体为探求对方底线或得到具体示意，不断试探对方意图并使得自身意图为对方所领会和施行的互动过程。这一过程具有非正式性，即上下级之间的信息交换不是通过正式的会议、政策文本或明确的语言表达，往往是少数人选择远离科层环境的非正式场合就某些特定事项的沟通和讨论；具有连续性，即上下级通过多回合互动，逐步明确政策意图和双方边界，并从中逐渐凝聚共识的过程；具有默契性，即各方尊重对方虽然没有明确规定、但按惯例享有的自主权。影响决策的因素是隐性的，依托于非正式网络而不是正式的行政程序。

第二，在研究方法上，要进一步强化对微观层面的动态研究，特别是要通过具体事件进入到政府内部场景和上下级政府的互动过程，深刻解释各行动者的不同行动策略与共识的生成过程，呈现渐进政治的微观机制和内部运行。中国政治学和公共行政学长期侧重对政治现象的“宏大叙事”，习惯从宏观、宽广的角度研究中央与地方关系。这个判断首先适用于对威权主义视角的评价。理性选择视角虽然把研究的重点放在理解制度对行为及政策的影响上，其最终的关怀却是在此基础上如何通过下一轮的制度设计来引导、约束人们的策略选择，从而实现预期的宏观结果。而且，二者都没有对上下级主体之间的动态交互过程作进一步研究，缺乏对个体—整体主义方法论的整合。

对于观察者而言，现阶段的中国政治运行过程仍然具有一定的隐蔽性。例如，在政府机构改革中，改革方案怎么制订、经过什么程序批准以及为什么能够获得批准等反映中国政府组织微观过程的问题，对于绝大多数人而言依然神秘而模糊。近年来，一些学者注意到了政府内部谈判这一研究领域，由此牵引出政府内部不同部门之间谈判的背景、领域和基本形式等具体研究问题，但囿于角色和身份的限制，这些分析和解释往往停留在表层，更多是从应然角度来探讨，而忽略了实然的状态去分析“实然的政府”，更不用说建构非常成熟的理论框架了。这些问题在一定程度上归咎于学者近距离观察政府内部过程的艰难和政府实务工作者的理论参与不足，也源于学科取向的研究风格使得研究者忽视近距离的经验观察。要突破这一困境，亟待借助微观层面的实证研究，更加深入中国公共治理的真实世界，更加细致分析上下级政府之间如何达成共识的互动过程，从而构建基于本土经验的纵向政府间关系理论模型，增强理论的解释力和生命力。

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责任编辑：王雨磊

作者简介倪星，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；谢水明，中山大学政治与公共事务管理学院博士生（广东广州，510275）。

〔中图分类号〕D63

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1000-7326（2016）05-0057-07