反击暴力极端主义：美国反恐支柱

初冬梅

近年来，恐怖主义对美国本土安全的威胁日益加剧，恐怖组织不断煽动美国本土极端分子进行暴力行动，一些在国际热点地区活动的极端主义分子也回流到美国本土实施恐怖案件。近一段时间以来，美国境内发生了数起枪击事件，包括2015年12月的加州圣伯纳迪诺枪击案和2016年1月的费城枪击案，其中都可看见暴力极端主义的身影。这让奥巴马政府重新重视起反击暴力极端主义政策，反击暴力极端主义成为美国当前国内和国际反恐政策的支柱。

美国全球反恐战略的核心内容

“反击暴力极端主义”这一概念的首次使用是在2005年夏天美国特种部队军官和侦查部门领导人举行的一次聚会上，初衷是要取代“全球反恐战争”。但在小布什政府执政时期，反击暴力极端主义一直处于美国反恐战略的从属部分。奥巴马执政后，情况发生了改变，反击暴力极端主义成为美国全球反恐战略的核心内容。为遏制美国本土一些穆斯林居民的激进化倾向，奥巴马政府于2011年8月出台反击暴力极端主义政策。为了进一步细化该政策，2011年12月奥巴马政府提出了《授权地方合作者预防国内暴力极端主义战略实施计划》。2015年2月以来，美国国土安全部进一步细化了反击暴力极端主义政策的目标和内容。

国土安全部提出，反击暴力极端主义由一系列政策、计划和措施构成，以防御为导向、社区为依托，目标是防止个人参与同种族、政治、社会、文化和宗教意识形态有关的暴力活动，以期达到根治极端主义的最终目的。反击暴力极端主义政策包括国内和国际两个层面的内容。在美国本土，反击暴力极端主义政策包括三方面的内容：首先是构建防范意识;其次是对极端分子的征募言论进行反击，即通过鼓励公民社会参与的方式，对极端分子征募新人的言论进行直接回击;最后是着重强调社区的介入，鼓励社区参与预防个体接受极端化思想，防止个人进行极端犯罪行为。

随着美国本土对反击暴力极端主义重视程度的提高，在国际上美国也更加积极地推广经验。美国国土安全部同澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、德国、荷兰、西班牙、英国、欧盟以及一些国际执法机构（如欧洲刑警组织、全球反恐论坛等）建立了反恐伙伴关系。在国际层面，美国反击暴力极端主义政策包含以下三个方面。

第一，借助联合国大会的平台进行打击。在2014年9月召开的联合国大会上，奥巴马总统呼吁联合国成员国为本地区的反击暴力极端主义事务做出更多努力。2015年2月召开的白宫峰会构建了联合国全球反恐战略框架，鼓励联合国和其他多边机制识别和反击暴力极端主义的传播者。2015年2月，联合国安理会一致通过第2199号决议，决定就有关恐怖组织从事非法石油贸易、文物和武器走私、金融交易及利用互联网进行恐怖活动等加强制裁。2015年9月，在联合国大会召开期间奥巴马举行国际反恐峰会，应对暴力极端主义蔓延的威胁。

第二，集中精力反击极端主义境外招募者。反击暴力极端主义境外招募者是美国政府反击境外恐怖分子战略的关键构成要素。来自世界不同地区的恐怖分子不断流入叙利亚和伊拉克，其中不少来自美国和欧洲。为了预防恐怖分子和极端分子招募人员，美国国务院主持信息共享内阁会议。内阁会议的研究重点是防止外国恐怖分子进出冲突地带的可行性措施。

第三，拓展反击暴力极端主义利益相关者的全球基础。首先，美国政府同外国政府、公民社会、私营部门建立伙伴关系，借助社交媒体等高科技手段，削弱暴力极端分子的影响力。美国和阿拉伯联合酋长国一起建立了数字交流中心，应对“伊斯兰国”的宣传和招募。美国同伙伴国的私营部门之间也举办了一些技术交流活动，借助数字技术揭露暴力极端分子散播的谎言。其次，美国同宗教领袖一起在社群层面推动建设和平、宽容和共存社会，共同应对宗教和非宗教原因的暴力和极端主义。再次，支持公民社会参与反恐行动。2013年9月，奥巴马启动了《同公民社会一起》项目，呼吁全球支持、保护和维护公民社会。最后，美国支持中东、北非、东南亚等地区的年轻领导人，为青年人提供归属感，传授领导技能和技术技能，提供职业培训和访学机会，并为对抗极端主义的年轻领导人提供资金支持。

美国再次牵头领导国际反恐合作

奥巴马执政以来，美国国际反恐政策发生了变化。2008年至2011年间，国际恐怖主义的威胁逐渐减少。自2011年击毙“基地”组织头目本·拉登后，为了甩掉国际反恐重担，美国全面收缩海外反恐战线，加快海外撤军的进程。美国的国际反恐战略也转变为“轻脚印”战略，即仅以无人机、网络攻击和特种部队等形式对恐怖主义进行干预，降低国际反恐成本和美国士兵的伤亡率。然而，随着美国从伊拉克全面撤军，恐怖势力迅速死灰复燃，出现了更加危险的“伊斯兰国”。恐怖主义随后迅速呈现出报复性增长的态势，逐步在中东、南亚、非洲泛滥，并试图在亚太地区延伸势力范围。2014年，全球恐怖袭击事件比2013年增加了35%。

在这种形势下，美国一些政策制定者和学者开始反思“轻脚印”战略，认为该战略没有让美国更加安全，反而制造了新的敌人。正如奥巴马所言，“为应对这一挑战，国际社会和国内各界必须联合起来。单纯军事打击不能解决这个问题，我们不能仅把恐怖分子解决掉，还要抵抗暴力极端主义分子，这些人可能没有直接参与恐怖行动，但他们让其他人参与恐怖行动”。2015年5月，奥巴马宣布成立“反恐伙伴关系基金”，注资50亿美元。2015年9月，反恐峰会在联合国大会期间再次召开。这些信号表明，美国的反恐战略虽然没有做出调整，仍不愿独自承担国际反恐任务，但愿意再次牵头领导国际反恐合作。美国愿意牵头组建国际反恐新联盟的动机有以下三个方面。

第一，暴力极端主义当前的发展趋势决定，国际社会需要通过合作的方式来解决问题。当前，暴力极端主义在全球范围内蔓延，借助新技术，恐怖主义和极端主义的生存方式发生了改变。极端主义分子通过使用网络技术和社交媒体，在虚拟空间里实现思想和资金的流动，传播极端思想、招募新人员、培训武装分子、筹措资金、组织暴力行动等，这让极端主义成为真正意义上的全球性问题。然而，国际社会的反恐合作才刚刚起步。接连不断的恐怖事件，特别是巴黎恐怖袭击事件的发生，让国际社会认识到，必须联合行动才能取得更好的效果。

第二，美国希望通过领导国际合作的方式，掌握国际反恐主导权。奥巴马多次强调，美国需要让强有力的伙伴加入反恐前沿，在伙伴的助力下共同应对全球恐怖主义，进一步发展伙伴关系是反恐的成功途径。奥巴马政府反击暴力极端主义战略在国际上的运作平台是全球反恐论坛。全球反恐论坛已经做了很多工作，比如美国国务院发出社会倡议，设立美国特使，负责同穆斯林社群建立联系，通过温和派的力量矫正被极端主义扭曲的伊斯兰教义。当前，全球反恐论坛下一项任务是建立世界反击暴力极端主义基金会。全球反恐论坛在阿联酋首都阿布扎比成立了反击暴力极端主义卓越中心，负责反击暴力极端主义的科研和培训工作，并且为社区领导、教师和其他教育工作者提供对话平台。

第三，美国国内反恐形势的需要。自2014年以来，在境外参战的数千名西方“圣战”分子有回流到美欧国家进行恐怖袭击的趋势，预计新一轮“独狼”恐怖袭击的高潮可能在美国和欧洲国家产生。因此，美国重新高度重视反恐工作，为了维护本土安全，采取国际合作的方式，阻止潜在极端主义者流入或流出美国。

暴露出先天不足和缺陷

奥巴马政府反击暴力极端主义政策的出台，调动了民众的积极性，取得了一定的效果，并积累了大量的经验。其中，国家机构和公民社会保持了紧密的互动。公民的任务是提高警觉度，表现积极的公民立场，愿意协助执法机关，及时通报可疑情况;学校建立学生反恐教育体系。这些措施取得了明显的成绩。然而，该政策在反击滋生恐怖主义的意识形态方面则乏善可陈。美国反击暴力极端主义政策本身和实施手段方面存在一些缺陷和不足。

首先，反击暴力极端主义政策的分析框架是基于社会运动理论，这决定了该政策的先天不足。第一，对恐怖主义和伊斯兰教之间的关系理解不同。小布什总统认为，伊斯兰教是恐怖主义的源头，认为与恐怖主义之间的斗争是意识形态斗争，是民主自由价值观和与之对立的价值观之间的斗争。奥巴马政府认为，伊斯兰教不同美国的价值观完全对立，伊斯兰极端主义和其他社会运动一样，只是表达社会不满的一种表现形式。所以，反击暴力极端主义是反恐任务的核心。应该说，反击暴力极端主义政策矫正了过去把整个伊斯兰教、整个穆斯林群体划为恐怖主义阵营的极端做法，有助于区分清楚真正的斗争对象，争取温和穆斯林群体的支持。然而，用社会运动理论对恐怖主义做出简单的理解、无视其宗教因素的做法，又有矫枉过正之嫌。第二，误读了恐怖分子的思想行为根源。根据社会运动理论，极端主义者首先是饱受委屈或者怀有不满情绪的积极分子，他们反对的可能是殖民主义，可能是现代化，可能是贫困或者失业，也可能是反对西方。如果认为所有社会不满是恐怖主义的根源，那么反恐的战线将是所有引起人们不满情绪的社会问题。而解决所有的社会问题，这是人类历史上至今未能解决的任务。第三，把当前世界面临的恐怖主义威胁定义为“暴力极端主义”，这个说法过于空泛。该术语不可能定义和涵盖可能带来威胁的意识形态。除了暴力极端主义，还有非暴力极端主义，其危害不可小觑。

其次，从内容看，该政策的核心是依托社区力量，政府只是辅助部门。这方面存在四个问题：第一，政策制定者认为激进化是个人行为，把激进化简单理解为简单的线性行动，没有认识到激进化过程的复杂性。第二，欧洲国家政府认为，为了获得利益相关者的支持，需要向公众、社区解释政府的战略和目的。然而在现实中，很多潜在伙伴怀疑政府的行为，拒绝合作。这种现象在英国非常明显，这无形之中增大了寻找盟友和伙伴的难度。第三，应对极端化行动不可能离开穆斯林群体的支持。西方穆斯林群体不是完整统一的整体。政府经常需要在众多组织中判断敌友，很多组织为了政治地位也会展开竞争。穆斯林群体的复杂性也为寻找反恐伙伴制造了难度。第四，对于非暴力伊斯兰主义者是否应该成为政府反对极端化的伙伴，这个问题的观点颇具争议。一些非暴力伊斯兰主义者的言论，在穆斯林群体中拥有较高的可信度，这也是需要重视的问题。

最后，美国政府在处理一些国际事务时不尊重事实，只关注自身利益，置国际社会安全于不顾，损害了自身的国际声誉和国家形象。在对极端主义的认定问题上，美国也是实行双重标准。此外，美国借反恐之名干涉别国内政，借机输出民主价值观的现象也令一些国家非常反感，助长了世界的反抗情绪。

美国的反恐之策从在全球发动反恐战争转向反击暴力极端主义，体现了对军事手段的重新认识。美国前参谋长联席会议主席理查德·迈尔斯上将说过，“不要使用‘反恐战争’这个词，因为如果你把它称为战争，那军人就是解决手段”。他建议，对于恐怖主义需要使用军事手段，然而，现在面临的威胁远比恐怖主义复杂，因此需要动用“我们国家的所有手段”，需要“更多的外交、经济和政治手段”。反击恐怖主义是一场漫长的斗争，“反击极端主义就像冷战一样，可能需要一代人的时间”，国际社会需要联合行动，采取综合措施，才能铲除滋生恐怖主义的土壤。

（作者为中国社科院中国边疆研究所助理研究员、法学博士）