从联合国会费调整看国际格局和中国实力变化

张毅

2015年12月23日，第70届联合国大会通过决议，批准了2016〜2018年联合国会费新的分摊比额。其中，中国承担的联合国经常预算比额由5.148%上升至7.921%，仅次于美国和日本;承担的维和摊款比额由6.64%上升至10.2%，一跃成为第二位。同时，巴西、印度等发展中国家承担的联合国会费比额也有所上升，日本等发达国家承担的比额则进一步下降。这次调整证明了国际力量格局对比在发生深刻变化，新兴国家在国际事务中的地位和影响力日益上升。

联合国会费分摊比额如何计算

联合国不是世界政府，没有税收来源，维持其自身运转只能靠会员国缴纳会费。

从定义上讲，联合国会费有广义和狭义之分。目前，广义的联合国会费指经常预算和维和摊款两部分。狭义的联合国会费仅指经常预算。确定经常预算分摊比额的原则是会员国支付能力原则，每三年调整一次，主要以会员国过去三年和六年的国民总收入（GNI）在世界经济中所占份额为计算基础，同时考虑会员国的外债总额和人均国民收入等因素，并给予人均国民收入低以及最不发达国家会员国一定的宽减。单个会员国承担的会费最多不超过22%，最少不低于0.001%。

在确定维和摊款分摊比额时则将所有会员国分为10类，在维护世界和平方面肩负特殊责任的安理会五个常任理事国为第一类，共承担约52%;其余国家按照经济实力分为九类，也是谁发达谁多出钱。

经常预算主要用于支付联合国六大机构的日常办公和人员工资等费用，还有其他一些特殊政治任务的开支，如联合国在阿富汗等国的支助团和联合国特使在一些国家的斡旋活动。目前的维和摊款主要用于联合国现在16处维和行动的开支。联合国成立之初没有维和行动，也就谈不上维和摊款。自1948年起联合国开创了维和行动，1971年联合国在会费中正式增加了维和摊款项目。

联合国采取的是双年度预算制度，2014〜2015年度正常预算约55亿美元，用于政策协调、政治、法制、国际发展合作、人员工资等多个方面。2014〜2015年度维和预算约为86亿美元。但是，随着联合国业务的迅速扩张、任务的急剧增加，联合国已不仅仅依靠会费来支撑工作，而是有大量的预算外的来自会员国和私营部门的捐款。一些国家也通过这种方式来参与联合国事务，影响联合国的工作方向和任务重点。

此外，诸如世界卫生组织等联合国专门机构和基金等组织的预算是单列的，不包括在联合国会费中，由会员国缴纳和自愿捐款两部分组成，其中会员国缴纳部分基本参照联合国会费分摊比额确定。

联合国会费比额的调整与

国际格局的变化

联合国会费分摊比额是不断调整的。联合国成立之时，只有51个会员国，会费也是按照支付能力原则确定的。在1946年联合国会费分摊比额中，美国承担的比额高达近40%，而卢森堡这样的欧洲国家承担的比额仅为0.05%，充分反映出当时美国一跃成为超级大国、而许多欧洲国家的经济被战争摧毁的现实状况。

20世纪60〜70年代，随着大批亚非拉国家取得独立并加入联合国、日本以及欧洲国家走上经济复兴道路，联合国会费分摊比额也随之发生变化，来自亚非拉原殖民地的新会员国缴纳的会费从无到有，日本以及欧洲国家承担的会费比额不断上升，美国承担的会费比额则逐步减少。由于会费比额是根据会员国在世界经济中的份额和自身经济实力决定的，而且不论缴纳会费多少，都是一国一票，因此联合国会费分摊比额能够基本体现世界经济和会员国经济的发展状况，基本反映国际力量格局的变化和演进。

进入新世纪，特别是在次贷危机引发全球性经济危机后，欧洲等传统发达国家经济陷入衰退，一些国家甚至濒临破产，而以金砖国家为代表的新兴国家群体性崛起。这种国际格局的变化不断体现在近些年来联合国会费分摊比额的调整中，英国等七个西方工业国（七国集团）所承担的会费比额从2010年的63.481%下降到2013年的58.178%，再下降到现在的54.06%。中国、巴西、印度、俄罗斯及南非等五个金砖国家所承担的会费比额则从2010年的7.321%增加到2013年的11.558%，再增加到目前的15.933%。这个变化较为客观地反映出发达国家实力下降、发展中国家力量上升的变化趋势，也说明出西方发达国家的实力虽有所下降，却仍远远强于新兴国家和发展中国家，在全球经济和国际事务中的优势地位尚未根本改变。

围绕联合国会费的斗争

表面上看，联合国会费是个财政问题。实际上，其意义和引发的连动效应远远超出这一点，早已成为一个关系联合国存亡、会员国利益的政治问题。

联合国会费是联合国生存与运转的“保命钱”，联合国秘书处和坚定支持联合国的会员国当然希望确保联合国拥有稳定、足额并保持一定增长的会费。但是，另一方面，会员国都是自掏腰包来缴纳联合国的会费，交的越多就意味着用于本国的钱越少。因此，每个会员国的代表都会在谈判中竭尽全力争取少交一分是一分。的确有个别发展中国家交不起的，而实力最强的美国也不愿多交。上世纪90年代，美国国会先后通过两个法案，单方面对美国支付联合国常规预算和维和摊款分别划定了22%和25%的上限。

联合国会费不仅是义务，也会带来一些权益。比如，会员国在联合国秘书处享有的国际公务员职位数量就是与缴纳的会费额成正比。但是，也有国家故意曲解会费带来的权益。日本一度将承担世界第二多的联合国会费作为成为联合国安理会常任理事国的当然理由。据称，有中东国家听说这个逻辑后，立即表示愿意多交会费，并申请成为常任理事国。

还有一些国家将联合国会费作为向联合国施加影响的手段。在这方面，美国再次成为“榜样”。自上世纪80年代开始，美国就开始采取拖欠巨额会费但不影响美国在联合国投票权的作法，玩起了以拖欠会费为武器要挟联合国的把戏。至今美国仍是拖欠会费的大户。更有甚者，2011年在联合国教科文组织接纳巴勒斯坦为会员国后，美国以停止向该组织缴纳会费作为报复。美国拖欠联合国和相关机构会费的行为受到了国际社会的谴责。2015年在联合国教科文组织将关于1937年南京大屠杀的文件列入《世界记忆名录》后，日本也放言要停止缴纳联合国教科文组织的会费。

中国的联合国会费比额情况

中国作为联合国的创始会员国之一，缴纳会费的比额也在不断调整。1946年，中国承担了联合国会费分摊比额的6.3%，仅次于美国、英国和苏联，这对于当时在战后废墟上亟待开展重建的中国是十分难能可贵的。1949年新中国成立，但在联合国的合法席位长期未能恢复，自然谈不上缴纳联合国会费。1972年恢复中华人民共和国在联合国的合法席位后，中国开始恢复缴纳会费。当时，联合国计算的中国应承担的会费比额是4%，甚至高于一些发达国家，明显超出中国的支付能力和经济实力。但出于国际主义精神和当时的外交路线，中国无条件接受并按照这个比额缴纳会费，后来又主动提出将1974〜1976年的会费比额增加至5.5%，这个份额显然更是远远超出当时中国的支付能力。

1978年我国工作重点转移到社会主义现代化建设上来后不久，对承担的联合国会费分摊比额进行了反思和实事求是的研究，经过与其他会员国的协商，终于推动联合国依照支付能力原则重新调整了中国的会费比额，将1980〜1982年的比额下调为1.62%，1983〜1985年间的比额下调为0.88%，1986〜1988年的比额下调为0.79%，基本符合当时中国的人均国民收入情况。

进入新世纪以来，中国承担的会费比额在联合国按照支付能力原则进行的历次调整中开始呈现持续上升的趋势，这反映了中国在世界经济总量中的份额不断增加的现实状况。2000年为0.901%，2001〜2003年为1.541〜1.532%，2004〜2006年2.053%，2007〜2009年2.667%，2010〜2012年3.189%，2013〜2015年5.148%。这个增长的背景是中国的国民总收入从2000年的98562亿元人民币猛增到2014年的634043亿，几乎翻了六倍。2014年，中国承担的联合国经常会费总额约为1.39亿美元。不过，一些发达国家却一味强调中国国民生产总值世界第二的情况，试图改变长期以来联合国在计算会费分摊比额时的支付能力原则以及必须考虑外债总额和人均国民收入的作法，企图向新兴国家和发展中国家转嫁负担，逃避自己应尽的国际义务。对此，中国和一些发展中国家都明确表示反对，认为只强调国民生产总值，而忽视人均国民生产总值是不公平的。当然，随着经济实力的继续增长，中国缴纳的联合国会费还会增加。这也是中国为维护世界和平与安全、促进世界发展和繁荣、建设一个更美好的世界所应作的贡献。

（作者为中国联合国协会副处长）