推行行政权力清单和责任清单制度研究

任学婧　费蓬煜

【摘要】河北省围绕建设法治政府，积极推行行政权力清单和责任清单。权力清单明确政府“法无授权不可为”，主要针对政府乱作为；责任清单明确政府“法定责任必须为”，主要针对政府不作为。文章分析了河北省在推行行政权力清单、责任清单实践中存在的问题并提出了相应的对策。

【关键词】行政权力清单 责任清单 法治政府建设

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

十八届三中全会提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。十八届四中全会进一步明确推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。河北省在2015年1月公开省政府部门行政权力清单，接受社会监督。权力清单出炉后，河北省政府部门保留的行政权力，从此前的八九千项缩减到3995项。政府部门的权力少了，会不会出现“该干的事不干，该管的事不管”的庸政懒政行为？作为与权力清单相配套的改革举措，2015年4月河北省政府部门公开责任清单。责任清单的编制就是要落实政府部门的主体责任，有权必有责，权责对等，权责一致。两张清单构成了规范化、法制化的职责体系，共同推进河北省法治政府建设。

权力清单和责任清单

权力清单和责任清单的内涵。权力清单是明确政府及其工作部门的权力，把权力关进制度的笼子，这个笼子以法律法规为材质，置于阳光下接受监督。①权力清单是给权力划定边界，并向权力的服务对象公开公布。以公开、透明的方式详尽地规定权力运行的程序、环节、过程，明确政府在与市场和社会互动中的职责，逐步形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的权力运行机制，从而做到可执行、可考核、可问责。让权力在阳光下运行，最大限度地杜绝权力运行中存在的乱作为、以权谋私等乱象。②

权力清单制度体现了建立阳光政府、法治政府的意图，要想让权力清单真正发挥作用，必须有相应的跟进举措，就是要建立责任清单，健全与权力清单相适应的责任追究机制。责任清单明确责任主体、理清责任事项、健全问责机制。责任清单坚持权责法定、权责一致的原则，规范政府责任，明确监管范围，针对违规行使或不正当行使权力的，坚决予以追责。通过建立责任清单，推动社会公众参与对权力运行的监督，提高清单的实施效果。③

权力清单和责任清单的法理依据。法治政府是有限、有为、有效的政府。权力清单和责任清单正好符合法治政府建设的要求。建立权力清单的目的是为了控制权力并使其在法治的范围内行动，厘清政府与市场、政府与社会的关系。按照“权力法定”、“法无授权不可为”的原则，梳理政府权力，使政府行使的每一项权力都有明确的法律依据。法治就是要求政府的行动中要受到事前规定并公开的规则的约束，这种规则使得市场主体能够预见到政府在某种特定情况中会如何行使强制权力，并据此安排自己的事务。④因此，建立权力清单，需要在法治规范的控制和约束下，政府在法律授权范围内行政，法律没有规定的事项不可为，不能越雷池一步，以此来最大限度防止政府的越位、缺位与错位。⑤仅靠权力清单不足以遏制权力滥用、权力腐败等异化现象，还要规定权力不履行、不适当履行的责任以及追究责任的机制。因此，需要推出与权力清单相匹配的责任清单，责任清单与权力清单是共生的，有权必有责，政府要行使权力，就要承担对等的责任。只有将权力和责任有机结合起来，对权力形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，才能真正做到还权于民，推进法治政府的建设。

权力清单和责任清单的关系。权力清单和责任清单都是转变政府职能、建设法治政府的重要举措。权责一致，有权必有责。权力清单与责任清单相互配套、相互制约，共同构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效”的政府治理体系。但二者存在以下两个方面的不同：一是内涵不同。权力清单是以清单形式详细列举政府部门的行政权力并予以公开，明确政府该干什么，不该干什么；而责任清单则是明确部门职责及与相关部门的职责边界，一旦不作为、乱作为，就必须承担相应的责任。二是作用不同。权力清单按照“法无授权不可为”的要求，把“该放的权放开”，主要针对政府乱作为的问题；责任清单按照“法定责任必须为”的要求，把“该管的事管住”主要针对政府不作为的问题。

河北省探索权力清单和责任清单的实践

2005年，国内首份地方政府权力清单在河北邯郸诞生。邯郸对全市70多个政府部门的权力进行清理，先后清理出266项政府权力。政府部门的行政权力明确为2515项，并将这些权力、权力流程图、相关负责人电话等向全社会公开。⑥

2014年8月河北省人民政府办公厅印发了《关于建立行政权力清单制度实施方案》。首先，梳理各部门行政职权；其次，按照职权法定、转变政府职能的要求，以法律、法规、规章来确定部门行政职权；最后，编制公开行政权力清单和权力运行流程图，明确公开范围与形式。⑦通过向社会公开权力清单，厘清权力边界，规范权力公开透明运行，推动行政权力更深层次的瘦身。2013年以来，省政府部门共取消行政审批事项744项，下放113项，被中央编办列为取消下放进展较快的4个省份之一。⑧2015年1月省政府公开省政府部门行政权力清单（见表）。此次省政府部门保留行政权力共计3995项，其中行政许可429项，非行政许可审批161项等11个类别。⑨省政府部门2001年1月～2015年5月共取消行政审批事项1684项，下放行政审批事项413项。⑩

表1：河北省发展改革委行政权力清单（节选）（资料来源：河北机构编制网）

2014年12月，河北省政府办公厅印发了《关于建立责任清单制度的实施方案》。方案规定要厘清相关部门的职责边界，理顺部门之间的职责交叉重叠，明确相关部门的履职界限。坚决纠正行政不作为、乱作为。2015年4月，河北省政府部门公开责任清单。责任清单共涉及50个省政府部门主要职责692项（不含涉密事项），根据部门职责细化具体责任事项3933项，与相关部门有职责边界的管理事项364项，制定加强事中事后监管的制度措施460项，公共服务事项387项。各个部门的责任清单分为四个部分，分别是部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后管理制度、公共服务事项。“部门职责”一项是列举具体的工作事项。“与相关部门的职责边界”一项是根据管理事项具体化为相关部门、职责分工、相关依据和案例四部分（见表2）。事中事后管理制度每一项下列举详细内容。公共服务事项分为服务事项、主要内容、承办机构、联系电话。

河北探索权力清单和责任清单中存在问题及建议

存在的问题。第一，缺少追责情形。有权必有责、权责一致、透明公开是现代法治政府的基本要求。责任清单与权力清单相配套，落实主体责任，就要规定追责情形，即行政机关及其工作人员未按照规定履行相应的义务可能承担的不利后果。而河北省公布的责任清单中没有追责情形，只有部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后管理制度、公共服务事项。部门职责与追责情形相互匹配、相互呼应，二者的有机结合构成权力运行的问责机制。缺少追责情形，一旦发生行政权力越位、错位、不到位，不能施以追责，行政权力无法受到有效约束，难以发挥社会监督和制约的作用。第二，法律亟需清理修订。无论是权力清单要求的“法无授权不可为”，还是责任清单要求的“法定责任必须为”，都是围绕“法”来具体操作的，法是连接两张清单的纽带。作为行政权力和职责依据的法律、行政法规、规章、规范性文件很多已经陈旧过时，与国务院提出的“市场主体能够自主决定，市场机制能够有效调节，社会组织能够自律管理的事项，政府应当退出；可以采用事后监管和间接管理的事项，不设前置审批”要求不相适应。因此，依据现行的法律、行政法规、规章、规范性文件，省政府难以进一步简政放权、调整完善权力清单和责任清单。第三，社会力量监督有待加强。政府的权力来自人民，政府权力必须受到监督和制约。河北省在河北机构编制网、河北省政府各部门门户网站公开河北省政府部门行政权力清单和责任清单，并且公开电子邮件、电话和信函等反馈渠道，鼓励社会各界对各级各部门的权力运行情况进行监督。河北日报、河北新闻网、燕赵都市报、河北电视台等媒体对权力清单和责任清单制度做了报道。但是，社会公众对政府权力相关改革的知晓度和关注度不高，社会公众特别是媒体对权力运行的监督体系没有建立，社会广泛参与机制尚未形成，运用社会力量监督部门权力运行还需假以时日并付出长期不懈的努力。第四，监管能力有待提高。权力清单清理政府权力，下放和取消政府审批权力，但并不意味着政府监管责任的减少，不是把所有问题和责任抛给社会，而是政府更要进一步加强事中事后监管，提高监管能力，把该管的管好，真正做到不越位、不缺位、不错位。面临当下的大数据时代，充分运用大数据先进理念、技术和资源，创新监管方法，是推进简政放权、建设法治政府的有效手段。

相关对策建议。第一，增加责任追究事项。对应权力清单编制责任清单，增加责任追究事项，让每项权力都有明确的追责情形，确保权责一致、权责对应。责任清单对行政权力不当行使的责任追究进行系统化、公开化的梳理，接受社会公众的广泛监督。安徽省在这方面走在全国前列，率先推行责任清单制度，编制出省级1万余条责任事项、2万余条追责情形，对应责任事项和追责情形列出了3万余条法律法规条款依据。比如，安徽省发展和改革委员会的行政权力清单责任清单对“涉及开荒的农业项目核准”这一行政审批权力，“因不履行或不正确履行行政职责，行政机关及相关工作人员应承担相应责任”的10种追责情形做了详细的列举性规定。责任清单给政府带上了“紧箍咒”，倒逼政府部门简政放权，使行政权力行使更加科学规范。

第二，清理修订相关法律。权力清单和责任清单中涉及上位法与当前全面深入改革背景不协调有矛盾的条文，需要由全国人大、国务院对法律、行政法规、规章、规范性文件进行清理修订，为地方政府简政放权、转变政府职能扫清障碍。规范行政权力特别是行政审批设定的法律依据。逐步取消以行政规章以下的规范性文件来设定行政审批的权力。市场能够解决的，交给市场去解决；市场解决不了，但通过社会组织的社会治理能够解决的，交由社会组织自己去解决；当市场、社会组织解决不了，需要政府出面进行管理时，也要首先施以审批之外的其他监管措施；只有在这些手段都难以奏效时，才能考虑通过设定行政审批去解决。

第三，完善社会力量监督。“有权必有责、用权受监督、违法必追究。”这是法治政府的题中应有之义。权力清单和责任清单的公开只是第一步，要保证实施效果，就必须完善社会力量监督。通过政府信息公开和数据开放、社会信息资源开放共享，为新闻媒体、行业组织、利益相关主体共同参与监督创造条件，引入社会、企业、服务对象参与到权力清单、责任清单的落实实施过程中。一是重视媒体的导向作用，加强舆论宣传，积极营造群众监督权力运行的氛围。二是拓宽公众参与渠道，搭建电话投诉、网络投诉、来访来信投诉等各种平台，利用微博、微信等各种新媒体，鼓励引导群众参与监督政府权力运行的全过程，形成全社会广泛参与的监督格局。第四，运用大数据提升监管能力。当前，大数据时代已经到来，利用大数据思维优化政府服务和监管是打造服务型政府、法治政府的题中应有之义。运用大数据等现代信息技术促进政府职能转变，简政放权、放管结合，推进政府监管能力的提高。

（作者单位：华北理工大学人文法律学院）

【注释】

①李任杰，王伟：“简论‘权力清单及其对政府权力的制约”，《青岛行政学院学报》，2014年第4期，第65页。

②何雨：“责任清单：构建基于社会治理背景下的权力清单制度核心”，《上海城市管理》，2014年第4期，第39页。

③贺海峰：“‘责任清单与法治政府—专访中央党校政法部傅思明教授”，《决策》，2014年第11期，第40页。

④[英]哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第73页。

⑤梁立俊：“负面清单、正面清单和混合清单—也谈授权与禁止的法理边界”，《理论视野》，2014年第4期。

⑥“国内首份地方政府权力清单在河北邯郸诞生”，新华网，http：//news.xinhuanet.com/society/2005-11/08/content_3749467.htm。

⑦“河北省人民政府办公厅印发关于建立行政权力清单制度实施方案的通知”，http：//info.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/329975/329982/6304473/index.html。

⑧“10月7日前河北大晒‘权力清单行政权力接受监督”，《燕赵都市报》，2014年8月29日。

⑨“河北省公开省政府部门行政权力清单”，《河北日报》，2015年1月25日。

⑩“关于公开省政府部门行政审批事项和历年取消下放行政审批事项汇总清单的说明”，http：//122.0.64.56/review/index.do。

“省政府办公厅印发建立责任清单制度实施方案”，《河北日报》，2014年12月12日。

“河北50个省政府部门首次晒出责任清单”，《河北日报》，2015年4月15日。

袁维海，姚玫玫：“有权必有责 晒权要晒责—安徽省探索行政权力、责任清单制度”，《安徽行政学院学报》，2015年第1期。

责编 /丰家卫（实习）