从公共权力透明化看公共问责机制建设

朱玲

【摘要】公共问责机制的建设是民主治理的重要标志和基础。目前，我国公共问责机制的建设仍存在法治化水平较低、问责信息不对称、民主体制不完善等问题，导致公共权力不透明，公共问责难以落到实处。政府应推动公共问责机制的建设，通过完善公共问责法制、强化公共问责制度、推动公共问责信息公开、扩大公民问责参与渠道等，推动公共权力运行透明化、公开化，提高我国国家治理水平。

【关键词】公共问责机制 公共权力 透明化 依法治国

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

民主化问责机制的建设是实现公共权力透明化的重要基础，然而我国的政府问责机制通常是自“上”而“下”，即上级政府“问”下级政府的“责”，政府“问”内部机构的“责”、“问”基层的“责”，容易出现袒护隐报等问题，难以从根本上实现公共权力的透明化运行。针对这一问题，应深入反思当前公共问责所面临的问题，探索有效的应对策略，推动公共问责主体多元化、问责内容广泛化和问责过程公开化，形成对公共权力运行的全方位约束监督机制。

目前我国实行公共问责中遇到的问题

公共责任（Public Accountability）指的是政府以代理人的身份接受社会公众这一公共资源的所有者的委托，对公共资源进行管理和经营并负有不断提高公共资源使用效率的责任。公共责任主要包括公共管理责任、公共财务责任和公共社会责任，体现政府与公众间的动态性社会经济关系①。而公共问责机制以追究公共责任履行、防止公共权力滥用为目的，体现了“责任政府”的制度原则。完善的公共问责机制有利于强化政府责任意识和行为，促进公共权力与公共责任相互对等，使政府承担起法律、政治、道义上的责任，并接受来自外部和内部的控制，以保证公共责任的实现。这将有利于推动公共权力运行的透明化，防止公共权力的滥用。

然而，受法治化水平较低、问责信息不对称、民主体制不完善等因素的局限，目前我国公共问责机制的建设面临较大的困境。

法治化水平较低，公共问责缺乏法律保障。公法原则是分权、放权与多中心治理过程中的首要性原则，也是实行公共权力透明化的重要途径。美国学者Francis提出，如果非营利组织或者私营组织在承担公共服务时不受公法原则的约束，公共责任就会被削减②。为此，承担公共服务的公共权力主体在履行契约责任的同时，还应遵循公法原则履行宪政责任，以保障公共权力运行的透明化，提高公共服务的有效性。尤其是在体制改革的关键时期里，公共权力主体应接受法制的约束，并回应公众多元化的偏好和需求。目前我国公共问责制度的建设已经获得较大的进步，但在立法上仍较为滞后，至今没有针对公共问责的独立性、系统性法律，造成政府机构的公共责任和公共权力不对等，特别是责任主体的归属和责任内容的界定具有模糊性，难以划分领导责任、直接责任、间接责任等责任内容，导致内外部监督难以落实到具体机构和个人，为问责对象逃脱责任提供了可乘之机。

问责信息不对称，公共问责缺乏知情基础。信息公开是民主法治的重要保障，能提高公共权力运行的透明性，为公共问责机制的落实提供信息条件。2008年5月起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》体现出我国政府主动公开信息的决心，然而在执行过程中却出现了一些问题：一是信息公开质量较低，存在公开不全面、不规范、不及时等问题。尤其是部分地方政府的新闻发布渠道较为单一，公民获取信息的成本较高，难以参与到公共问责过程中。二是信息作假。部分政府在公开信息时存在隐报、作假现象，如干部档案造假、投资预算高估冒算等，导致信息公开机制形存实亡。三是干预信息公开。部分政府部门对负面事件采取“关大门”、“绕圈子”的态度，以公权力阻挠新闻媒体曝光事件，甚至打击记者采访报道行为，导致信息公开机制的落实举步维艰。在这种背景下，公民群体与政府的信息不对称，难以开展公共问责。

民主体制不完善，公共问责缺乏规范程序。公共问责的目的是提高公共权力运行的规范化和透明化，最终目的是维护民众的公共利益，实行民主问责是其必然路径。美国学者Robert D.Behn提出360度绩效责任理论，认为人们所接受的绩效评估不仅来自上一级领导，而且还来自同级同事、下级员工以及工作团队的其他人、组织内部和外部的顾客及供应者等③。在公共权力的行使过程中，既要对上级政府负责，也要对同级政府、内部机构、政府人员以及社会中的每一个公民负责。与负责对象的“360度”相对应，我国在实行公共问责时也可以“360度”全面进行，首先要落实政府系统内部的同体问责机制，还要建立完善的异体问责机制，让政府系统外的监督部门、立法部门以及公民等能够参与到公共问责过程中，发挥约束和监督公共权力的作用。虽然我国现阶段的民主体制取得了较大的进步，但尚有不完善之处，公共问责以同体问责为主体，集中表现为上级政府对下级政府的垂直问责上，这种问责机制具有单向性和内部性，缺乏来自政协、人大、以及社会公民等方面的异体问责，且缺乏下级对上级的问责约束，容易出现权责不对等、权力执行的随意性较大等问题，造成公共问责体系的失衡④。

公共问责机制的有效建设

完善公共问责法治建设，形成权力监督机制。法治是公共问责的根本保障，而公共问责制是法治国家、法治政府和法治社会建设进程中不可或缺的构成要件，是推进依法治国和政府依法行政的必然要求。

一是推进依法行政，为建设公共问责机制提供根本保障。法治国家强调以完备统一的法律体系规范国家权力尤其是公共行政权力，防止公共权力的滥用。各级政府的工作人员是国家公共权力的直接行使者，在建设法治国家的过程中起着十分关键的作用。为此，各级政府机关应主动遵守法律法规，依法办事，并建设完善行政执法队伍，落实依法行政，推动公共问责机制的建设。

二是实现权责统一，为实施公共问责树立基本原则。法治强调法律至上、依法治国，不能出现组织和个人“以权压法”、“以言代法”等凌驾于宪法、法律之上的行为。当政府意志高于法律意志时，政府将可能随意运用公共权力，出现各种越权、侵权行为，公共问责机制的建设和执行也就成了一纸空话⑤。针对这一问题，我国应尽快制定专门的、系统的公共问责立法，以法律树立“有权必有责、用权受监督、失职要问责、侵权须赔偿、违法要追究”这一公共权力行使原则，并明确规定公共问责的对象、主体、适用范围、程序以及救济等，全面提高法制化水平⑥。

三是提高公共权力运行的透明性，为公共问责法制化奠定基础。各级政府应积极实施分权、放权以及多中心治理，降低社会获取政府信息的成本，营造开放、民主的政治环境氛围。同时，政府还应推广法制教育和公民教育，提高公民的政治素养和法律素养，激发各类公共权力主体参与公共问责的意识，培养其依法行使和监督公共权力的能力。此外，政府还应借助法律、规章等进一步建立公共问责标准，明确公共责任主体和责任内容，严格划分领导责任、直接责任和间接责任，以期控制公共权力的自由裁量空间，避免政府随意行使公共权力。

强化公共问责制度建设，形成制度管权机制。公共问责机制的建设是一项具有系统性和全局性的工程，需要一套涵盖制度设计、制度执行等多个方面的问责制度作保障。为了实现“制度管权”，政府应从以下几个方面强化公共问责制度的建设：

一是落实权力清单制度，依法界定政府职权。公开“权力清单”是实现公共权力透明化、避免权力暗箱操作的重要前提。十八届三中全会首次提出权力清单制度，强调依法界定政府权力和部门权力，实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标，落实“清权、减权、制权、晒权”等环节，为实现权责公开、权责统一奠定基础。此外，我国还应对公共管理的方式、公共事务的开展流程以及岗位的权责范围等进行明确的规定，提高公共权力运行的透明化和规范化程度⑦。

二是扩大信息公开范围，推动权力透明化。我国应深入落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，提高公共权力运行信息公开的“质”和“量”。同时，还应尽快完善党务、政务的信息公开制度，并针对公共权力运行信息建立问责制度和纠错制度，从制度上提高问责信息的透明化程度。

三是建立双向多维问责途径，提高异体问责力度。政府应结合360度绩效责任理论，提高问责主体和问责对象的多元化，并建立双向、多维的问责途径，在完善上级政府对下级政府的垂直问责程序的基础上，扩大政协、人大以及社会公民等方面的异体问责，并建立下级对上级的问责机制，合理提高问责机制的双向性和外部性，提高对运行公共权力的约束。

四是完善责任追究制度，落实“责任到人”。美国学者Kevin P.Kearns认为，公共服务供给体系具有松散性和多元性，为了落实责任制，应结合委托—代理理论，通过竞争性投标、绩效合同、授权质量控制、结果测量、项目评估和独立财政审计等责任手段，将责任落实到个人，以促进“权责统一”的实现⑧。我国应建立和完善经济责任审计制度、罢免制度、引咎辞职制度等，形成系统的监督制约制度体系，优化公共权力运行的秩序。

推动公共问责信息公开，形成透明化权力运行。信息公开是公共权力透明化的前提，也是将公共问责落到实处的基础。政府应尊重和维护公众的知情权，让公众能够通过便捷的途径了解政府应该做什么、正在做什么以及获得什么结果、产生什么效益。通过提高信息透明程度，政府及各机构成员对公共权力的行使将接受社会公众的监督，使得公共问责有了实质意义。

其一，以治理透明化为核心理念。政府应树立“开放政府”这一治理透明化的理念，去除以往神秘感和神圣感，从思想根源上尊重公民知晓政府职能工作及运作程序的权利，并形成主动公布、主动解释的责任理念，从行动上扩展信息发布渠道和公民监督渠道，从以往的暗箱操作转向权力运行公开化，提高政府职务、权责、流程等信息的透明化⑨。

其二，以维护公众知情权为主要目的。政府在执行政务公开的过程中，应转变以往的任务式、应付式的信息公开做法，尤其是提高对公民关心的热点问题、民生问题、危机事件的信息公开程度，切实保障公民的知情权。这将更深入地激活和扩大公民的参与权和监督权，推动公共权力运行的透明化。

其三，以数字化技术为重要手段。政府在落实信息公开制度时应充分引入现代信息技术，扩大信息公开渠道，让更多的公民能够参与到公共问责之中。各级政府应积极完善信息通讯技术相关的软硬件设备，结合本地信息公开情况建立电子政务系统，并划分不同的模块和栏目，清晰、明确地将公共权力运行的信息发布到电子平台中，降低公民了解信息的时间成本和工具成本。此外，政府还应充分利用新媒体技术，在微信、微博、论坛等新媒体平台建立公众账号，扩大官方信息发布渠道，提高与公民信息交流、反馈的效率，推动信息利用的最大化⑩。

扩大公民问责参与渠道，强化民主问责基础。公民参与使公共问责实现约束，有赖于不断扩大以权利制约权力，进而形成公共权力运行公开化的全民监督网。政府应为公民提供更多的机会，让他们能够通过合法渠道参与制定公共政策和为政府提供信息，提高公共问责机制的民主性。其中，可通过以下方式扩大公民问责参与渠道：

一是强化公民的问责意识和能力。我国应在基础教育、职业教育、高等教育等方面渗透政治教育和法律教育，提高公民对公共问责的认识和重视，并在课程教育和社会实践中了解公共问责的实践途径，切实提高参与公共问责的能力，实现有效问责。

二是建立健全公民问责的制度体系。政府应提高公共问责的民主性和畅通性，完善听证制度、说明理由制度以及相关程序，形成具有可行性的公民监督问责机制，切实保障公民参与公共问责的权利。

三是拓宽公民公共问责的渠道。政府在完善原有问责渠道的基础上，还应积极扩展网络问责，充分发挥其成本低、门槛低、时空局限小、问责效果明显等优势。其中，政府可将网络化信息渠道与网络化问责渠道结合起来，例如借助微信、微博等新媒体平台公开信息，同时参与信息的评价反馈环节，深入了解网络舆论，形成新媒体问责渠道，及时回应公民通过网络途径反馈的问责信息，激活公民公共问责。

结语

为了建设“透明政府”、“责任政府”，推进国家治理能力的现代化，政府应重视公共权力运行透明化这一主线，并主动接受来自内部及外部的监督、约束，切实改变公共权力运行不公开、不公正、不规范以及政府机关不作为、不负责的问题。为此应充分重视和分析当前我国存在的公共问责问题，如法治化水平较低、问责信息不对称和民主体制不完善等，并结合我国国情，从法治建设、制度建设、信息公开、民主参与等方面探索完善公共问责机制的有效途径，形成信息透明、权责统一、制度民主、程序规范的公共问责机制，全面提高我国公共权力运行的透明性和规范性。

（作者单位：兰州城市学院）

【注释】

①郑石桥：“公共问责机制和政府内部审计：理论框架和案例分析”，《会计之友》，2012年第19期，第16～21页。

②Francis J. Jr. Leazes. Public Accountability： Is It a Private Responsibility？.Administration and Society， 1997：395～412.

③Robert D. Behn. Rethinking Democratic Accountability. Brookings Institution， 2000：7.

④曾保根：“基本公共服务问责机制创新的四维构想”，《中州学刊》，2013年第5期，第10～14页。

⑤方俊，曹惠民：“构建基于公众参与的政府绩效问责机制”，《东北大学学报》（社会科学版），2015年第4期，第384～389页。

⑥周叶中：“论重大行政决策问责机制的构建”，《广东社会科学》，2015年第2期，第222～235页。

⑦钱再见：“国家治理进程中的政府公信力及其提升路径研究—基于公共权力视角的考察”，《学习论坛》，2015年第8期，第43～47页。

⑧Kevin P.Kearns. Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organization .San Francisco， CA： Jossey-Bass， 1998：37.

⑨钱再见，高晓霞：“国家治理体系中的公共问责困境研究—以公共权力运行公开化为视角”，《天津行政学院学报》，2015年第2期，第3～12页。

⑩钟俊，聂鑫：“服务型政府构建中的基本公共服务均等化的实现途径探析”，《东北大学学报》（社会科学版），2012年第3期，第225～229页。

责编 /张蕾