千万“黑户”为何难转白

吴珊

北京平谷区东高村村民王文忠终于收到了北京市三中院的二审开庭通知。因为东高派出所拒绝为其子小琪（化名）办理户口登记，王文忠状告对方行政不作为。2015年11月6日，平谷区法院以王文忠超生为由，判决他一审败诉，王文忠随后上诉。3月1日，二审将开庭。

新政策的出台给王文忠带来了希望。1月14日，国务院办公厅公布了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（下称《意见》），禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件，维护每个公民登记户口的合法权益。

1月26日，国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄接受采访时表示：“我可以负责任地说，各地不会再有因为违反计划生育政策上不了户口的问题，有一例反映上来，我们就会认真地严查、严处。”

李雪家住北京二环边，因为是超生二孩，又交不起社会抚养费，因此登记不了户口。23 年来，李雪上不了学，不能参加社保，无法就医，找不到工作。

由国家卫生计生委、公安部、人社部等部门联合成立的督查组，正在对解决“黑户”问题进行督查。

然而，1月26日当天王文忠致电北京12345市长热线，询问儿子落户问题如何解决。得到的答复却是“老人老办法、新人新办法”，“老人”仍按北京计生条例第41条执行。按照这条规定，夫妻一方只要有一方为外地户口，违反规定生育的，夫妻本人及其子女的户口不予批准进京。这让他的心情又沉入谷底。

根据第六次人口普查，中国约有1300万人没有户口，俗称“黑户”。国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人在2014年的调研显示，造成“黑户”的原因包括弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐或基层部门不作为等，最主要的是超生，60%的“黑户”人员属于这种情况。

落户与计生解扣

将户口与计生脱钩的要求并不是第一次提出，国家卫生计生委组建后，曾多次要求各地禁止将计划生育与落户、入学、低保等捆绑。2015年12月31日，国家卫生计生委再次印发通知，强调严禁将落实计划生育政策与落户、入托、入学等挂钩。

为配合《意见》执行，教育部明确表示，各地须掌握辖区内新登记户口和暂无户口的适龄儿童情况，“可先入学，后办户口登记手续”。此外还要求学校对于新登记户口、暂无户口学生与其他学生一视同仁，不得收取任何额外费用。

据一项不完全统计，2014年全国至少有20个省份有明确的规定或案例，上户口必须出示相关计生证明，其中北京、上海、辽宁、四川、河南、湖北等省市在户籍办理制度上明确规定，将计生与户籍挂钩。

曾代理过多起计生类案件的浙江律师吴有水介绍，近几年安徽、福建、江西、山东等省陆续在各部门文件中取消了户籍与计生捆绑的政策，“江西执行尤为彻底”;广东、浙江、上海在国务院《意见》出台前也已取消，“只是浙江和上海都是在内部文件中取消了，没有公开”。

1月8日-28日，北京市法制办就北京计生条例修正案向社会征求意见，其中明确：原条例第四十一条关于计划生育手续与户口挂钩的规定（育龄夫妻一方或者双方为外省市户口，违反规定生育的，夫妻本人及其子女的户口不予批准进京）;没有完成计划生育目标管理责任制的机关、社会团体、企业事业组织法律责任等规定，都在修正案中删除。

修订前的深圳人口计生条例是2013年1月1日颁布并实施的。当时的政策要求公安机关办理出生入户登记时，应当核查申请人的计生证明，而计生证明获取条件之一是缴纳超生子女社会抚养费。

虽然当时广东省已允许超生子女先入户、后征收社会抚养费。但深圳则以特区立法形式对广东省的做法进行变通。2015年6月，广东省公安厅和卫计委再次联合下发通知，要求“公安机关不得将持有计划生育证明或结扎证明等作为办理出生入户的前置条件”。1月7日，修订后的深圳计生条例开始实施，这一次，在落户与计生脱钩的口径上，终于与广东省的规定保持一致。

北京：交不交钱都落不了户

与其他地方相比，遵循控制人口思路的北京，历来有着严苛的户籍政策，是《意见》最难落地的地方。

上文提到的北京居民王文忠曾结过一次婚并育有二子，离婚后孩子的抚养权都判给了父亲。他的现任山东籍妻子则是初婚初育，小琪年近5岁。他们是典型的“男京女外”组合，即男方北京户籍、女方外地户籍。

在一审判决中，法院认为王文忠为儿子办户口时没提供《生育服务证》，且小琪是违反北京计生规定生育的第三个子女，东高村派出所拒绝为其办理入户并无不当。

王文忠的代理律师燕文薪认为，东高村派出所混淆了公安部门及计生部门的职责范畴，未履行公安部门为儿童落户的职责，同时错误适用了规范性文件。《户口登记条例》并未将计划生育作为入户登记的前置条件。东高村派出所将户籍登记与计生捆绑的行为涉嫌违法。

王文忠称，他曾向平谷区计生委主动要求缴纳社会抚养费，但区计生委拒收，并要求去女方户籍地缴纳和落户。

“我们的住房、工作地和老人都在北京，去山东落户不现实。”他说，“而在北京，‘男京女外的交社会抚养费也不给落户，‘女京男外则可以。”

北京10位无户籍儿童的父母旁听了此案的审理，他们中很多是“男京女外” 和“双独”抢生的家庭。他们希望北京尽早落实公安部、国家卫计委的规定，不要将儿童入户与计划生育捆绑。

同为北京居民的再婚夫妇郭保明、闫凤银之前都各有一个孩子，但抚养权都归前任配偶。2010年他们生下第一个孩子小雨（化名）。2015年5月，小雨被北京市房山区卫生计生委认定为超生，按2013年北京城镇居民人均可支配收入的10倍，向郭保明夫妇征收40.32万元社会抚养费。

结婚前闫凤银的户口在河北，按照北京规定，丈夫一方为本市农村户口的，需要结婚三年后才能将女方户口迁到北京。“我当时已经38岁，如果再等三年可能就生不了孩子了。”闫凤银说，所以她先生下了孩子，准备等三年后自己的户口迁来北京后，再去给孩子落户。2012年，郭保明、闫凤银结婚满三年，闫凤银遂将自己的户口迁到北京，但她向计生部门咨询孩子落户问题时，却被告知由于违反了北京计生政策，需要先缴纳社会抚养费。

在闫凤银看来，夫妻二人生育一个共同的孩子是理所当然的事，她甚至还找到了一份计生部门的内部通知，用以证明自己生育行为的合法性。

这份“京人口发[2004]20号”的文件规定，只要再婚夫妻双方是北京户口，此前生育的两个孩子抚养权归前任，就可以获准再生。

但是这些都未能改变计生部门的罚款决定，郭保明夫妇遂将对方告上法庭，最终一审二审均败诉。

“我们准备继续向北京市高院申诉，再没有结果就围绕孩子落户问题起诉房山区公安局。”闫凤银说。她也注意到国务院最近公布的《意见》，并特别关注北京市计生条例的修订，1月底她致电派出所户籍科，询问小雨上户口事宜。“对方答复‘不能上、等通知，政策也不知道什么时候能下来。”她说。

抚养费成拦路虎

从各地的案例来看，社会抚养费制度是“黑户”转白的最大障碍。

虽然全国已经实行“全面二孩”政策，但现行的社会抚养费制度未受撼动。新修订的人口计生法并未涉及社会抚养费，国家卫计委计划生育基层指导司副司长周美林于近日公开表示，对不符合法律法规规定生育的公民，仍然需要征收社会抚养费。

深圳5岁“黑孩”小刚（化名）终于在1月7日成功落户。小刚的父亲胡晓伟在修订后的深圳计生条例生效当天就去给孩子办理了入户，成为新政的第一批受惠者。

胡晓伟和妻子早年间将户口从河南老家伊川县迁到了深圳。2010年，次子小刚出生后，在老家长住时被人举报“超生”，当地计生委向他们收缴了社会抚养费。但2014年，胡晓伟在深圳为小刚办理户口时，深圳市公安局却告知他需要深圳市计生证明。

而当胡晓伟向深圳市卫计委请求开具计生证明时，得到的答复是根据广东省规定，胡晓伟在老家而非深圳缴纳社会抚养费，属于规避征收行为，河南伊川县应该按照深圳市标准征收社会抚养费。因此，在河南省伊川县卫计委按照深圳市标准补收社会抚养费之前，不能为胡晓伟提供计生证明。胡晓伟随后按要求与伊川县卫计委进行沟通，对方表示社会抚养费已经征收完毕，不会再次征收。事情就此陷入僵局。

依据《社会抚养费征收管理办法》规定，当生育行为发生时，居住地或者户籍部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级计生部门按照当地标准征收，同时不能由多地重复征收。因此胡晓伟认为，深圳市卫计委拒绝开具计生证明是不合理的。去年12月，胡晓伟状告深圳市公安局败诉后，又起诉深圳市卫计委，并获法院立案。

胡晓伟向河南伊川县卫计委按当地标准交了两三万元社会抚养费，如果按深圳标准要缴21万元。

据吴有水介绍，因为生育行为发现地和户籍所在地等都可以征缴社会抚养费，所以在现实中，超生者往往会选择去征收标准低的地方缴费。

小刚落户后，胡晓伟目前还没有被深圳市卫计委要求补齐社会抚养费。广东省公安厅和卫计委此前曾表态：公安机关在户口登记过程中，发现政策外生育又未缴纳社会抚养费的，应先办理小孩户口登记，然后将信息通报计生部门，不得影响新生儿入户。入户和征收社会抚养费是两回事，既不相矛盾，更不相互否定，超生不缴罚款可强制执行。

此前，国家卫生计生委曾明确，社会抚养费已经处理完结的，不许“翻烧饼”;未处理完结的，由各省自定。

2015年10月30日，十八届五中全会公报宣布“全面两孩”的第二天，湖南省卫计委副主任詹鸣就曾表示“不罚抢生”，即五中全会公报公布之日起，符合湖南省现行生育政策的夫妇已经怀孕第二个子女的，可以生育，不要求落实补救措施。然而两天后，国家卫计委指导司负责人表示，“全面两孩”政策要在修订的人口计生法实施后生效，各地各部门不得自行其是。11月3日，湖南省卫计委随后叫停此前“不罚抢生二孩”的决定。

“抢生难题，中央把皮球踢给地方，经历了湖南省提前表态被叫停，如今地方也大多不表态，再踢给基层。”吴有水说，“所以很多地方政策放开了，‘黑户也不敢去上户口，因为政策没明确是否要追缴抚养费。”

对正在落实中的《意见》，即使在计生系统内部也对执行存有疑问。一位国家卫计委人士就提出一系列问题：不交社会抚养费，能不能给“黑户”上户口？如果可以上，对那些已经交了二三十万元才上了户口的，怎么解决公平性问题？农村未来超生的能不能直接落户？

对于基层计生系统而言，以往将社会抚养费与落户挂钩是保证征缴的抓手。未来一旦脱钩，如何征缴成了难题。

1月22日，山东省人大常委会通过了计生条例修正案，普遍降低社会抚养费。比如，规定有配偶者与他人生育子女等情形，每多生育一个子女的社会抚养费标准，由原来规定基数的3倍到6倍，改为按规定基数的3倍;符合法定结婚条件但未办结婚登记而生育第一个子女，由原来按照规定基数的二分之一征收社会抚养费，修改为按规定基数的五分之一征收社会抚养费。

在山东的一些城市，却在去年底爆出用预交款、保证金等方式抢收社会抚养费，以完成2016年的征收任务。

广东省明文规定“未婚先育一孩不再缴纳罚款”，该省已有城市准许符合二孩条件的妇女取环备孕;而有些地方依然在严格查环查体，并且对已经怀上二孩的公职人员施加压力。

在中国的计生管理体制中，户籍虽然由公安部门主管，却一直受制于计生部门。各地市委、县委都有计生工作领导小组，一般地方党政一把手任组长，卫计委主任任副组长，公安部门作为领导小组成员单位，要服从组长、副组长领导，受一票否决制的制约。

“这在地方是一道紧箍咒。要改变现状，需要取消社会抚养费、取消一票否决制。”吴有水认为。