大学生村官招募变迁分析——基于2008-2014年10省(市)选聘公告

2016-02-24程凤娇

中国青年社会科学 2016年1期

关键词：村官毕业生农村

■ 方　奕　程凤娇

(中国青少年研究中心《中国青年研究》杂志社，北京 100089；中国青年政治学院青少年工作系，北京 100089)

大学生村官招募变迁分析
——基于2008-2014年10省(市)选聘公告

■ 方奕程凤娇

(中国青少年研究中心《中国青年研究》杂志社，北京 100089；中国青年政治学院青少年工作系，北京 100089)

【摘要】大学生村官计划作为国家的一项重要决策，其初衷是促进新农村建设和缓解大学生就业困难，而大学生村官选聘作为大学生村官政策实施的开端，显得至关重要。对2008-2014年10省(市)的70篇大学生村官选聘公告进行内容分析发现，大学生村官选拔对年龄、学历和毕业学校、政治身份以及阅历等条件要求愈趋严格。选聘门槛设置过高，不仅会造成人力资源的严重浪费，还会产生明显的歧视性倾向，而且大学生村官本身就是一种不充分就业现象，这又给村官管理工作造成很大的干扰。既然是为农村选官，就要满足农村需要，为农村选聘专业对口、热爱农村、愿意为农村奉献青春和精力的大学生，因此，提出对阅历、地域等方面的要求，是比较符合实际的。

【关键词】大学生村官招募政策招募变迁选聘公告

程凤娇，中国青年政治学院青少年工作系硕士研究生，主要研究青少年工作。

一、研究意义及目的

大学生村官计划作为国家的一项重要决策，从1995年以来走过了约二十年的历程，期间发生了很多变化，从探索到逐渐稳定，至今已成为了一种常态化的制度安排。全国先后共选聘四十一万余名大学生村官，形成了一个新的青年群体。2013年底，在岗的大学生村官有二十二万余名，覆盖全国1/3以上的行政村[1]。2014年召开的中国共产党第十八次全国代表大会上，出现了4位大学生村官代表。十二届全国人民代表大会上，也有11名大学生村官代表。党和国家领导人多次接见大学生村官。这些都昭示着大学生村官的身份被正式认可，大学生村官也作为一级组织的代表进入国家的政治生活。

目前，国家对大学生村官的政策逐步明晰，但是，问题仍然不少，许多结构性矛盾仍然没有很好解决，所以这方面的研究还需要更有针对性。同时，还要不断完善相关制度，解决实际工作中出现的问题。

选聘对大学生村官计划的实施非常重要，选聘公告反映了大学生入围和选拔的标准。这些标准是否合理，关系着大学生村官政策的实施效果。

我国高校扩招以来，大学生就业难成了社会各界关心的问题。2013年底，全国大学生村官在岗人数是二十二万余名，而全国报考村官的大学毕业生累计达到三百多万名[2]，相比之下，应聘成为村官的人数非常少。在僧多粥少的情况下，如何有效地选聘人才，以及选拔的人才是否适合农村、能否扎根农村，给农村的发展带来新动力，都是值得思考的问题。

二、文献回顾及研究方法

虽然大学生村官的派遣始于1995年，但是关于大学生村官的研究，却是在2000年之后，之前更多的是有关新闻报道。2000年《研究与发展管理》第4期上发表的《“大学生科技村官”现象探析》一文[3]被认为是这方面研究文献的第一篇。直到国家将大学生村官作为一项制度来实施，相关研究才渐渐地多了起来，2006年后研究的量级逐步提升，到2010年达到峰值。

迄今，大学生村官工作已经开展了二十年，受到社会普遍关注，但是相关研究成果总体上并不是很丰富，尤其是关于大学生村官工作的价值体现还没有一套科学的评估体系。从已有的研究文献看，有的研究揭示了问题，如关于大学生村官的身份和角色研究、村官的绩效考评研究、村官流失问题研究等，但大部分采用的是思辨的方式，包括经验总结、对现象的描述和理论探讨，其中又以泛泛而论和肯定成绩者居多，缺乏深度分析。2000年以前关于大学生村官的实证研究相对比较少，近年来有所增加。例如，马抗美2013年在教育部重大课题攻关项目《大学生村官成长成才机制研究》中，对大学生村官成长成才的规律性特征进行了总结[4]。2013年暑期，浙江大学赴江苏社会实践“大学生村官”调研组以“我的中国梦”为主题，调查了大学生村官的工作现状与困境对其职业生涯规划的影响[5]。但是这些研究都过于量化，我们认为量化的方法忽略了人的行为复杂性，毕竟可观察、可测定、可量化的材料有限，而且有的抽样调查样本规模较小，甚至不足百份，代表性不强；有些调查过程比较随意，不规范。

2009年以来，中国村社发展促进会每年都编纂《大学生村官发展报告》，汇总各年度的大学生村官情况以及部分研究文献，但是这个促进会并非学术机构，其研究内容偏重于工作和政策层面，报告相当于年鉴和工作总结，学术含量不足。

内容分析法是一种对传播内容所含信息及其变化进行客观、系统和定量描述的研究方法。当前文本分析来源，量最大的是期刊，其次是硕士、博士论文和学术论文集，对于公告文本的分析还比较少见。本研究对大学生村官招聘公告进行分析，时间跨度长达7年，重点研究对象是相关政策和制度。

本文选取2008-2014年间大学生村官选聘公告为分析样本。2008年中组部等部门联合下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》，这标志着大学生村官计划正式启动。从这一年开始，全国很多省(直辖市)发布了独立的大学生村官选聘公告。在此之前，虽然很多省市已经出现了大学生村官，但都处于试行探索阶段，没有发布招聘公告，有些省则是将大学生村官招聘和公务员招聘合并在一起进行的。另外，我们选择北京、辽宁、山东、江苏、福建、河北、安徽、陕西、四川、云南10个省市，是考虑到在东部、中部、西部不同地区分别选择比较有代表性的省市来进行研究。选聘公告的搜集方法，是通过在相关省市的组织部网、人力资源和社会保障网、人事人才公共服务网等官方网上进行查找，一共查到70篇选聘公告，然后对文本进行整理归类。

三、选聘公告文本分析

我们将大学生村官的选聘条件分为年龄条件、学历和学校条件、政治身份和阅历条件、地域条件、选聘人数5个类别。选聘公告中的其他一些标准，因为各个省市不同，有些条款不统一，不作为主要的分析对象。

(一)年龄条件

10个省市招聘大学生村官的年龄上限大多在30周岁，福建省放宽到35岁，而一般本科毕业生年龄在22岁左右，年龄区间(跨度)大的原因是招聘对象包含了从专科毕业生到博士毕业生。10省市中，江苏、陕西、四川3省一直没有变化；北京在2013年以后放宽了年龄限制；安徽、辽宁、山东、福建、云南和河北6省2013年以后对年龄的规定进一步细化，对博士、硕士和本科生按年龄分层规定。

表1　2008-2014年10省市大学生村官年龄条件变化

选聘公告显示，有6个省份(辽宁、山东、福建、安徽、云南、河北)对大学生村官的年龄限制逐渐收窄，而北京市却放宽了。对年龄进行严格限制，可能有照顾应届毕业生的考虑。但年龄大的人相对较成熟，阅历丰富，对村官计划的实施并无坏处，更重要的是应遵循平等就业原则。

大学生村官设立的初衷，一是完善农村基层组织建设；二是解决大学生就业难题[6]。2008年中组部等部门出台《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》，要求从2008年开始，用5年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。虽然之前政府也一直在推行大学生村官计划，但2008年是大学生村官计划实施的重要节点。这极有可能是因为2008年美国的金融危机席卷全球，很多企业都濒临破产，工人们也失去了工作，大学生就业问题显得更加突出。大学生村官计划的大力推进包含了缓解大学生就业难的考虑，让大学毕业生们有了一个就业缓冲地带。但是从20世纪末我国高校扩招以来，普通高校招生规模大幅度递增，2008 年高校毕业生已猛增至559万人，而到2014年大学毕业生约727万人[7]。同一时期大学生村官选派的人数与毕业的大学生人数相比微不足道，大学生村官能够解决的就业岗位是极其有限的。而且有学者认为，大学生就业，严格来讲是社会和学校的事，不是政府的事，政府插手学生就业的硬措施，也可能正面效果不佳，而副作用倒不少[8]。因此，为了解决就业问题，在选拔大学生村官时限制应聘者年龄以及要求应届生等，从就业的层面看意义不大。

一直以来,在岗的大学生村官很少有扎根乡村的长远打算，大多数是把当村官作为一个过渡阶段。有研究表明，虽然北京地区的待遇在全国是比较好的, 但仍仅有5% 的大学生村官表示会继续留在农村，大多数大学生村官准备考公务员(63%)和研究生(6%)[9]。大学生村官重新回到就业市场，和应届毕业生竞争就业和考研的机会,表明大学生村官计划对于缓解就业压力的作用不太大。

(二)学历和学校条件

学历和学校是用来考量大学生村官素质的主要指标，选聘公告在这方面的变化也比较大。招聘初期，各省市主要面向专科、本科毕业生，也有少量研究生，对所毕业的学校基本不做要求，学生的能力完全能够胜任农村基层工作。随着硕士博士毕业生大量涌入，村官选聘也开始挑肥拣瘦，很多省份提高了对所毕业学校的要求，云南省还附加了“中管高校”(指直属中共中央组织部管辖的31所副部级高等院校)的条件。有的省份特别把这一条规定作为限制外省学生应聘的门槛。2011年以后，专科毕业生基本被排除在选聘范围之外。提高学历要求带来的问题就是人力资源的过度消费。村官的工作并不是专业程度高或技术性很强的工作，普通专科、本科生都可以胜任，偏好高学历，不仅仅是对普通学生的歧视，也造成教育资源的浪费，博士硕士毕业生都经历了长时间的专业化培训，当村官的话，其专业技能没有施展的余地。

从表2看，10个省市对学历的要求提高了，有的省市一开始就设定本科以上学历的报名资格；另一些省份初期允许专科报名，之后又将学历要求提升了，或者给予所谓的“985、211”学校、高学历或双学位学历优先权等。

表2　2008-2014年10省市学历和学校条件变化表

目前，我国农村普遍存在村干部文化素质偏低、年龄偏大的问题。唐晓腾在江西省的研究发现，有高达53.6%的村党支部书记文化程度在小学以下，其中还包括7.3%的文盲与半文盲，而高中以上文化程度的只占7.4%[10]。记者贾瑞君调查山东省济宁市J县36个村发现，除了城乡结合部个别村干部有大专学历外，几乎所有的村干部学历都在高中以下，而且拥有高中学历的村干部仅占4%左右[11]。由于村党员干部年龄偏大、观念老化、接受新事物能力差等实现使得乡村经济发展缓慢，因此，选拔大学生村官看重学历可以理解，但是不能唯学历论，因为很多时候学历并不等于能力。

历年招聘公告显示，各省市对学历的要求越来越高，2008年大部分省市容许专科毕业生报名，而2014年专科毕业生具有应聘资格的省市大幅度减少。这项条件显失公平。现在我国对于学校、学历越来越看重的社会风气也影响了国家选拔人才的机制。专科生与本科生相比，虽然书本知识的学习可能不足，但是他们有更多的实践机会，有更强的动手能力，这正是农村需要的。同等学力情况下，很多省份的选聘公告还有对重点高校倾斜的现象，比如云南、安徽等省，甚至在实际操作中还会考虑“一本”“二本”“三本”等要素。很多人觉得重点高校毕业生在知识储备以及能力方面比普通高校毕业生优秀一些，但是重点高校毕业生并不一定适合大学生村官岗位的要求。当然，此类现象的出现与大学生数量越来越多有关，在劳动力市场上，人才的供给大于需求，自然会提高门槛。

其实，对于大学生村官计划以及新农村建设而言，对学历有要求是合理的，不合理的是目前选聘的要求有些过高。选聘工作的实施应该结合农村发展的实际情况，挑选适合农村发展的人才，这样才有利于新农村的建设。但是，实际情况令人失望。村官研究所(2010)联合人民网、中国共产党新闻网、《人民日报》《党建周刊》共同开展的调查显示，大学生村官所学专业中管理学占16.8%，法学占12.8%，文学占12.7%，工学占12.1%，其他依次是理学占9.3%，教育学占9.5%，经济学占9.0%，农学占3.4%，医学占2.2%，历史学占1.2%，哲学占0.7%，其他学科占10.4%[12]。因此，我们希望在以后开展大学生村官选聘工作的时候，应该更侧重于专业，优先录取农业类、管理类专业的大学生，或者在招聘大学生村官时设置专业要求。

(三)政治和阅历条件

除北京市以外，其他省份对大学生村官候选人都提出了政治身份的条件，大部分省份均要求候选人必须是党员或预备党员，而且各省市的选聘公告均由组织部门发布，从一开始的制度安排就显示了倾向性。尽管北京市对政治身份没有做规定，但实际上非党员毕业生也没有多大的竞争力。除了党员的政治标准外，大部分省份附加了优秀学生干部、团干部优先选聘的条件。

云南是少数民族人口比例较高的省份，大学生村官选聘条件增加了民族因素，身份的优先次序是中共党员、优秀学生干部、少数民族学生。党员和优秀学生干部在某些省是优先条件，如四川、福建；而辽宁、山东、安徽、江苏、陕西、河北则是必要条件，否则就没有选聘资格。由此可见，政治身份以及阅历条件都是非常关键的因素。部分大学生村官在村里的任职是基层党支部书记助理，要求党员身份无可厚非，但是其他岗位(比如村主任助理)不一定必须是中共党员，而且党员身份对于大学生村计划和新农村建设并非必不可少，过于强调政治身份这一选聘条件，对非中共党员大学生不公平。对大学生村官的政治身份条件设限如此严格，并不是为了考查其能力，将村官纳入组织体系加以控制，可能是为了确保其在基层组织建设中政治方向正确。这种选聘方式表达出一种“能力并不是最重要的”观念，会导致大学生村官即使能力强，也担心很难按照个人的意志放手工作，更别说在两三年之内能使乡村的面貌有多大改变了。

在校期间，大学生注重锻炼自己的组织能力、沟通能力，对做村官是有帮助的。有研究表明，村民们在回答“现在农村最需要哪种人才” 的问题时, 40%的村民认为最需要的是“有组织能力, 能够维护农民利益, 促进村民当家做主” 的人才,而认为最需要的是“懂农业科学技术的人才” 和“带领村民致富的人才”分别占29%和26%。目前，农村人心难以凝聚，集体活动很少，使得农村干部的组织能力成为被农民看重的一种能力[13]，而且农村工作复杂烦琐，村民素质参差不齐，观念也不尽相同，所以具备良好的组织能力就显得更加重要了。很多省市选聘的大学生村官都是应届毕业生或是刚毕业一两年的学生，他们都没有太多社会经验。但是，要想当好村官，必须具备一定的组织交流能力。因此，在选聘公告中要求学生干部或团干部是比较合理的。

表3　2008-2014年10省市大学生村官政治身份和阅历条件变化

(四)地域条件

选聘公告所指的地域条件包含两个要素：一是选聘对象被要求来自于本省市高校的毕业生，包括本省籍和外省籍毕业生；二是来自于招聘省市以外的高校或海归，但户籍为本省的毕业生，其中差别就是户籍。北京是超级大城市，情况特殊，人口输入压力大，政策逐年趋紧，即使选聘大学生村官，也需要符合北京的人口政策,因此一开始就拒绝了非北京生源和非北京高校毕业生。对很多想留在北京发展的学生来说，通过当村官来过渡是一个值得考虑的选项，3年之后便可以获得北京户籍。因此，北京高校毕业生就已经使得大学生村官竞争激烈了，如果对地域没有限制，那么竞争会更加激烈。而且，从2012年开始，具有北京户籍、在国(境)外正规院校毕业的留学生也可参加村官选聘，这说明，北京市选聘大学生村官已经脱离就业考量了。

福建省、山东省一开始都有户籍限制，但对高学历和名校毕业生不限制户籍。这可能由于两省都是人口大省，每年待就业学生较多，所以对户籍有一定要求。但2013年后山东省剔除了户籍要求，而福建省提高了户籍条件，具体原因不得而知。陕西省从2014年开始对户籍提出要求，可能认为本地人更好开展工作。除此之外，辽宁省、安徽省、河北省对地域没有任何要求，而四川省和云南省都是人口输出的省份，没有人口压力，所以摆出自愿回原籍的大学生优先选聘的姿态，可以认为是考虑当地人有语言风俗习惯的优势，更利于展开工作。

表4　2008-2014年10省市大学生村官地域条件变化

虽然地域条件也有歧视的嫌疑，但地方政府要考虑工作的便利性以及本土干部的成长等一系列问题。而且，中国乡村是一个“熟人社会”，在这样的秩序格局中，外省人掌握方言以及熟悉当地风土人情需要时间，所以本地人有着天然的优势。他们对这片土地有深厚的感情，还可以兼顾家庭，照顾父母。因此，在招聘公告的诸多歧视项中，地域歧视是最“合理”的歧视。具体来说，四川省、云南省处于偏远的西部地区，自然条件、经济条件都比较恶劣。当地人的生活比较封闭、排外，而且大学生村官资历较浅，如果他们再不熟悉当地环境，工作会难以进行。选聘外地村官，不利于大学生村官长期留在当地，服务农村，只有对家乡的热爱，才能让人愿意留在农村发展。因此，对地域做出一定的限制有利于大学生村官计划更好地实施，有利于农村的建设，能够帮助农村留住人才。

(五)选聘人数的变化

选聘人数作为选聘公告的内容之一，对大学生村官的选聘有非常重要的影响。我们的统计显示，总的来说，各省市的选聘人数都经历了一个逐渐增长、然后下降的过程。

各省的人数变化主要与政策的变化有关。2008年3月全国开始全面启动选聘大学生到农村任职的工作，各省的选聘人数不断上升，其中江苏省和云南省上升最快。2012年中组部发出通知，明确提出到2015年全国一半以上行政村配备大学生村官。这个通知一出，各省的选聘人数再一次增长，比如河北省、云南省。然而问题在于，大学生村官的非公务员身份，在政府机构中也没有列编，但经费却由国家财政开支，负担沉重。到了2014年，中组部提出大学生村官招聘规模需适度，逐步将大学生村官总量保持在15万人左右。由于中央方面对大学生村官人数的控制，因此多省市的选聘人数都下降了，其中，辽宁省、河北省、江苏省、陕西省选聘人数下降明显。

综合历年情况，招聘村官人数并不稳定，有的省市变化不大，如北京、福建，波峰波谷并不悬殊，但是有的省份变动剧烈，如四川、云南等。四川省的选聘人数变化和政策导向关系不大。2008年和2009年都是12 000人，这在当时是一个非常大的数字。这可能是由于2008年汶川大地震后急需进行灾后重建工作，四川省各村落对大学生村官需求较多。之后，招聘人数一路减少，到2014年只招聘了500人，呈现巨幅减招。云南省也出现过招聘人数剧升剧降的情况，2009年选聘大学生村官10 000名，这和2008年选聘2 000名、2010年招聘3 000名的情况相比，反差巨大。

表5　2008-2014年10省市大学生村官选聘人数变化

四、总结与讨论

综上分析，我们可以看到这7年间大学生村官的选聘标准逐渐进行调整，大学生村官的准入门槛呈整体趋高的态势，有的条件甚至超过了公务员的水平。这种不合理的情况既有失公平，又造成人力资源的浪费。

1.门槛准入设置过高，人力资源浪费严重

7年来，大学生村官的选聘标准水涨船高。从专科生到本科生，从普通高校到重点名校，村官选聘的标准很多时候都超出了农村工作的实际需要。农村工作需要的是农业类人才，而不是各种教育学硕士、伦理学博士之类的人才。按照这种招聘标准选拔的人才到农村不能发挥专业优势，会造成人力资源的浪费。

2015年的村官招聘，在目前统计的10个省市中，没有一个招收大专生，而在2014年国家公务员的选聘里，却还给专科生机会，共有1 055个职位专科生有资格报名，约占总职位的9%。而且，2014年国家公务员选聘中，党员的招聘比例是10.7%，但村官招聘中却有很多省份都要求必须是党员。招聘条件远高于国家公务员标准，这种过高的门槛准入，很可能会把一些农村需要的人才关在门外。

2.选聘标准歧视性明显

从选聘公告中明显看出，在大学生村官的选聘过程中，年龄条件、地域条件、学历和学校条件等无一不含有歧视性要素。其实，政府应该在就业歧视方面做出表率，保护应聘者就业平等的权利。在这一点上，郑明怀表示：“政府对就业平等权的保护并不是指政府保证每个大学毕业生都能成为大学生村官, 但却要求政府采取适当的措施为毕业生在报考大学生村官时创造机会。”[14]

在选聘公告中，最普遍的是年龄歧视。10个省市的公告中对报考者的年龄要求并不一致，但基本上对报名者都设定了年龄上限。这对部分年龄较大的大学生或者研究生来说，是不合理的差别待遇。在其他方面，我们也都可以看到就业歧视的影子，比如政治面貌、地域要求等。这些都是地方政府在招聘时需要改进的地方。

3.不充分就业状态造成村官制度诸多问题

大学生村官的选聘是行政安排，从各省组织部招募公告发布到岗位落实再到经费支出，完全排除了人力资源市场的作用，而且大学生村官本身就是一种不充分的就业，其任期有限，村官们需要三年之后自找出路。不充分就业给村官工作造成了很大的干扰，容易使村官处于一种游离的状态，没有归属感，而且还会造成村官的流失、无法融入农村等一系列问题。

4.农村的需要应成为选聘村官的重要标准

人才是经济社会发展的关键，也是建设社会主义新农村的关键。但目前的趋势是我国农村有文化的劳动力向城市流动，而城市反向流动到农村的人才却非常少，农村人才稀缺的问题严重影响了农村经济社会的发展。如果完全依靠市场调配，农村不具有吸引力。通过实行大学生村官计划向农村输送人才，不失为一个不错的办法。

农村急需人才，但具体需要什么人才应是考虑的重点。综上，我们认为选聘大学生村官的时候，应该多选聘农村需要的、专业对口的、且热爱农村、熟悉农村、愿意为农村奉献青春和精力的大学生。

[ 参考文献 ]

[1][2]《大学生村官(选聘高校毕业生到村任职)政策解读》，http://cunguan.yjbys.com/zhengce/186972.html

[3]付光玺郭亮：《“大学生科技村官”现象探析》，载《研究与发展管理》，2000年第4期。

[4]马抗美：《优化大学生村官成长成才机制》，载《中国组织人事报》，2014年4月23日。

[5]浙江大学2013年暑期赴江苏社会实践“大学生村官”调研组：《大学生村官的工作现状与困境对其职业生涯规划的影响》，载《浙江青年专修学院学报》，2014年第2期。

[6]严雄飞邢英俊：《新农村建设视域下的大学生村官问题研究综述》，载《宿州教育学院学报》，2012年第4期。

[7]《2015年全国高校毕业生人数749万人就业需求结构性变化大学生就业形势分析》，http://www.eol.cn/html/c/2015gxbys/index.shtml

[8]张鸣：《大学生村官的隐忧脉相》，载《新世纪周刊》，2008年第11期。

[9]蔡杨：《“大学生村官”制度的改革与创新——基于北京市百位“大学生村官”的调查》，载《华中师范大学学报》，2010年第7期。