“红顶中介”的整治与我国社会中介组织的健康发展

蒋国宏

摘要：“红顶中介”是指与官场和权力有着或明或暗利益关联的中介机构。它们未能担负起社会中介组织应尽的职责，相反凭借垄断地位，通过不正当手段获取利益和机会，败坏了社会中介组织的形象，挤占了普通中介组织的发展空间，扭曲了其正常发展的轨道，已经成为社会中介组织发展的羁绊。整治“红顶中介”可为普通中介组织的发展提供更加广阔的舞台。为此，政府除做好“红顶中介”的脱钩工作，提高其独立性和市场化程度外，还要加大对普通社会中介组织的培育扶持力度，加强对中介组织的监管，促进其良性、健康、持续发展。

关键词：“红顶中介”;社会中介组织;整治;监管

中图分类号：C912.2

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0025-04

一、“红顶中介”及其产生背景

社会中介组织是指按照一定的法律、法规或受政府委托成立，实施社会性、技术性、执行性、服务性行为的法人组织，是介于政府、企业、社会团体及个人之间，发挥服务、沟通、协调、公证、监督等专业性服务活动的社会机构，在西方国家通常被称为非营利组织或第三部门。[1]我国社会中介组织大致可分为如下六类：（1）行业自主性中介组织，如行业协会、商会等;（2）社会运行监督组织，如律师、会计、审计、税务事务所，公证和仲裁机构、资产评估机构等;（3）为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织，如信息中心、结算中心、经纪行、技术交易站、拍卖行等;（4）监督市场活动的中介组织，如消费者协会、商品检验中心、质量检测中心、计量检测中心等;（5）促进劳动力就业的社会中介组织，如职业介绍所、人才交流中心、再就业服务中心、留学归国人员服务中心等;（6）促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织，如各类基金会、俱乐部、联谊会、联合会、学会、协会等。[2]

所谓“红顶中介”，是指与官场和权力有着或明或暗利益关联的中介机构。它们大小不一，形态各异，从全国性的行业协会，到区域性的行业协会或咨询公司，均有其身影。“红顶中介”大体上有三种类型：一是审批部门所属的事业单位或者主管的协会;二是由审批部门指定的服务机构;三是有政府现职人员在其中兼职、任职的中介机构或其离休退休人员在其中“发挥余热”的协会等。其出现及发展与政府治理转型有关。

首先，在传统的计划经济体制下，由于政府是全能政府，充当企业和社会的直接管理者，政企不分、政社不分，因此，当时并不存在社会中介组织，自然也没有“红顶中介”。党的十一届三中全会后，随着改革开放国策的实施和社会主义市场经济的发展，市场主体间的联系越来越广泛和密切，对社会中介服务的需求越来越强烈，于是一批基于市场需求的社会中介组织应运而生。其次，职能履行方式的转变使政府不再对企业的经营活动进行直接干预，从直接管理转为间接管理，这就必然要求社会中介机构充当政府与企业之间联系的桥梁，以保证政府部门间接管理的有效性。再次，行政管理体制改革的深化，有限政府理念的贯彻，简政放权的实施，使一些原先由政府包揽了的如沟通、协调、监督、检测和预测等规范经济运行的职能也交由社会组织承担。最后，在社会管理方面，政府也将一部分不该管、管不了、管不好的问题交还给社会，鼓励社会组织承担一部分社会管理职能，鼓励民间力量参与社会建设。于是，改革开放后，我国社会中介组织、社会团体、群众组织迅速发展。比如我国行业协会商会从上世纪80年代末不足1000个发展到2014年底的近7万个，每年以10%-15%的速度增长，其中全国性行业协会与商会800余个，在各类社会团体中数量最多、增速最快，基本形成了覆盖国民经济各个门类、各个层次的行业协会商会体系。在此过程中，“红顶中介”也借机发展，在社会中介组织中占有很大的比重，产生了巨大的影响。我国大多数社会中介组织是从政府原来的“职能部门”中分离出来的，程度不同地依附于政府，存在着“官办”色彩，有的甚至成了政府的“附属物”。

二、“红顶中介”的整治是我国经济和社会发展的客观要求

社会中介组织在经济和社会生活中具有不可替代的重要作用，其发展程度是衡量一个地区社会发展水平的重要标志。首先，社会中介组织介于各市场主体之间，通过为申请人提供专业技术服务，帮助企业完成日常经营过程中各种繁杂的评估、鉴定、认证、检测等服务事务性工作，有助于提高交易效率，降低交易成本。其次，社会中介组织根据独立、客观、公正的原则，通过行业自律对少数企业的非法交易、不正当竞争等行为进行揭露或举报，维护了正常的市场经济秩序，保证了经济持续、健康发展。再次，作为政府与企业沟通的桥梁和纽带，社会中介组织为政府制定相应宏观调控政策提供了重要参考，有助于政府减少管理层次、提高管理效率。第四，社会中介组织在对行政机关进行监督、促进其依法履职等方面也有着重要的意义。最后，社会中介组织是推动社会发展的重要力量，也是维护社会安定的客观要求。在社会利益多元、矛盾多发易发的今天，中介组织能够协调个人和政府之间的关系，增加公民利益表达的渠道及其有效性，提高公民参与政策过程的积极性，减轻政府面对的压力，在维护成员利益、化解社会矛盾，维护社会稳定等方面发挥了重要稳定器的作用。但社会中介组织一旦与权力联姻，成为“红顶中介”，便派生或引发了很多严重的问题。

第一，“红顶中介”中的官办行业协会遗留了官僚机构的传统，存在覆盖面窄、活动能力弱、工作效能低等问题，并不能很好地履行对行业的指导、服务及监管职能。

第二，“红顶中介”假借政府权威，与民争利。它们向企业提供的中介服务不仅环节多、周期长、效率低，而且态度差、价格高。以前受行政法规和行政伦理的约束，政府部门还能照章办事。现在，审批项目被转移到中介机构后，这些机构不受政府的约束，便明目张胆地以市场行为为由，漫天要价，抬高了经济运行的成本，增加了企业和个人的负担，严重阻碍了经济发展。一项调查显示，“原来在政府部门200元能办的事，到了指定中介机构，2万元都办不了。”[3]

第三，“红顶中介”成为滋生腐败的温床。过去，一些政府部门及官员利用审批权来寻租、吃拿卡要，在当前反腐败的高压态势下，他们“曲线救国”，把自己手中应被削简乃至被取消的权力“转让”“下放”给指定的中介机构，把“红顶中介”变为自己的创收工具和“小金库”，通过它们来保住不当获利，从而使腐败更加隐形化。它们先是利用手中的权力指定或变相指定中介服务机构，通过它们向企业收取服务费、会费、协作费、咨询费，然后与其“分成”，或报销费用，转嫁自身应承担的负担，或以高昂房租、水电费等接受“进贡”，甚至直接将资金划至自己的账户。有的部门工作人员则在“红顶中介”报支个人费用，领取加班费、补贴、福利等。一些“红顶中介”成为所挂靠行政部门的剩余人员、子女的安置场所，成了某些领导干部离退休后的“养老院”。有些政府工作人员在协会中兼职，有些领导退休后在协会中任职。据南通民政部门2014年调查统计，超过千名工作人员仍在社会团体中任职，有的主管部门名下各类社团多达50多个，如科协就有59个。2012年至2014年6月，该市563家社团会费收入超过1.5亿元。[4]少数官员与“红顶中介”勾结，通过其收受贿赂。一些中介机构为实现其客户委托的事项或为争取获利机会直接或介绍利害关系人跑项目审批、跑资金、跑配额指标，向政府官员提供金钱、有价证券等财物或获利机会，充当向官员输送利益的中间人。[5]

第四，“红顶中介”使政府简政放权、为企业减负的改革初衷落空，从而降低了政府的公信力。一方面政府不断减少行政审批事项，在做“减法”，但第三方中介却在做“加法”，不断增设评估事项，结果使企业未能享受到改革的成果，背上的负担甚至更重。国务院自2001年专门下发通知推进行政审批改革之后的10年间，先后6批取消和调整了2497项行政审批项目，约占原有项目总数的七成，但部分被取消的审批事项被“红顶中介”承接。工信部发布的一项报告显示，2014年企业负担平均指数为0.84，较2013年的1.00有所下降，但与行政许可审批相关的经营服务性收费所占比重上升。也就是说，这些本来是政府主导的行政许可权力，现在由事业单位或行业协会间接行使，本该释放给社会的改革红利被截留了。

“红顶中介”的肆虐，不仅扰乱了市场秩序，损害了群众利益，也腐蚀了许多党员干部，成为简政放权和深化改革的“绊脚石”。鉴于“红顶中介”的巨大危害和严重影响，自其出现之初，党和政府就关注此事，并着手加以整治。1998年，国务院办公厅下发《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，明确规定“领导干部不得兼任社会团体领导职务”。1999年10月国务院发布通知，提出对与市场经济运行和市场经济活动有着密切关系，对维护市场秩序具有重要作用的经济鉴证类中介机构及其行业管理组织进行清理整顿。国家计委等六部门制定了中介服务收费管理办法，明确规定：“按照法律、法规和政府规章规定实施的中介服务，任何部门、单位和个人都不得以任何方式指定中介机构为有关当事人服务。”国务院常务会议也多次提出要将“政府与市场中介组织分开”，“严格规范行业协会、中介组织收费”。2005年10月，中共中央关于制订“十一五”规划的《建议》对加强中介服务、“规范发展各类中介组织”、推进“政府与市场中介组织分开”等问题做出了全面部署。[6]2013年11月中共十八届三中全会 审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，实现行业协会与行政机关的真正脱钩，行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，针对一些行业协会功能变异、充当“红顶中介”“权力掮客”，并导致扰乱市场秩序和催生腐败等乱象，提出了脱钩改革的路线图、时间表及具体的任务书。

“红顶中介”久治不愈，原因固然很多，但突出的有二：一是投鼠忌器。鉴于中介组织在改革开放和发展市场经济中的巨大作用，以及其在社会中介组织中的巨大比重和突出地位，有关方面唯恐因此使社会中介组织受到伤害，使下放的职能无人承担，对企业和社会的服务无处落地。因此总是顾虑重重，在思想上转不了弯，行动上下不了手。二是利益纠葛。这是内在的根本原因。一些政府部门迫于社会和上级的压力，不得已将诸如鉴定、评估、检验、检测、认证等审批权下放给所属的事业单位或所主管的社团组织，但内心并不甘心失去原有的权力、地位和利益，因此总是或阳奉阴违，或任意裁剪，最终使治理步履维艰，止步不前。

对此，应依照中央文件精神，有针对性地对相关利益进行剥离，加大培育社会中介组组织，以整治“红顶中介”乱象，满足经济和社会发展的客观要求。

三、“红顶中介”的整治为我国社会中介组织的健康发展提供了契机

社会中介组织做了“市场需要做却无人牵头的事、政府想要做却无精力做的事”，在经济和社会生活中具有十分重要的地位。但其发展亦面临瓶颈，首先，我国人口众多，市场主体类型多样、层次丰富，社会需求巨大，但我国社会中介组织无论在数量上、还是在质量上都尚存不足。一些必需的社会中介组织还没有建立或发展起来，而且提供较低层次服务的多，提供高层次知识性服务的少。其次，我国目前的社会中介组织分布很不平衡。从地域看，大多分布在大中型城市和经济比较发达的东部沿海一带，而乡村和经济发展相对缓慢的内地则比较缺乏。从行业看，热门行业的中介组织多，普通行业或急需发展行业的少，传统行业中社会中介组织已初步建立和发展起来，而在新兴行业中，社会中介组织还比较欠缺。[7]此外，一直相伴而生的“红顶中介”不但未能承担社会中介组织的应尽职责，发挥其应有的功能，反而对经济和社会发展危害巨大，而且扭曲了中介组织正常发展的道路，败坏了社会中介组织的形象，成为中介组织本身健康发展的羁绊。

首先，“红顶中介”生存之道往往不靠技术或所提供服务的质量与信誉，而是以政府部门为庇护伞和业务源，不利于中介行业整体水平的提高，也对其他中介组织产生了误导作用。整治“红顶中介”，规范中介服务运行，有利于中介服务的正常、正规开展，服务水平和品质的提高，引导中介服务市场健康发展。

其次，它们凭借垄断地位获取普通中介组织所不能获得的市场信息、资源和机会，不仅扭曲了竞争机制，与公平竞争的市场要求也背道而驰，而且还挤压了普通中介组织的发展空间，使那些真正社会需要的中介组织很难有机会发展壮大，因此，整治“红顶中介”可以为普通中介组织的发展提供更多的空间和机会。

再次，整治“红顶中介”，对其自身而言，既是挑战，更是机遇，是实现凤凰涅槃的必要过程。整治“红顶中介”，实现其与政府的脱钩，使之走向市场，在市场中参与竞争，摈弃走捷径、“走偏门”的思维，回归到依靠专业技术和服务能力的正途上来，才能增强其独立意识、竞争意识和服务意识，提高自身管理水平、服务水平，真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体，成为与政府、企业并列的“第三方力量”，对其自身的长远发展有益。

四、多措并举，促进我国社会中介组织健康发展

首先，认真做好“红顶中介”与政府的脱钩工作，切实提高社会中介组织的独立性和市场化程度。“红顶中介”的出现，并不是政府职能转变的产物，而是职能转变不足的结果。“红顶中介”是改革中产生的问题，还需要通过深化改革来解决。因此应进一步深化改革，做好现有“官办”中介组织的脱钩工作，斩断其与原有行政单位之间的利益链，使社会中介组织真正独立，实现中介机构设置和人事安排的完全市场化;严禁政府部门指定中介机构，让市场起决定作用，按照中介服务质量自由定价。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出，加强对挂靠行政部门的社会中介组织的清理整顿，将所有协会、中介机构与主管部门脱钩，对涉及行政事业职能部门的“官办性”中介机构，要进行清理规范，做到机构脱钩、人员脱钩、财物脱钩、业务脱钩、名称脱钩，确保组织不挂靠、关系不隶属、干部不挂职、名称不留痕、业务不干预、费用不摊派，彻底斩断市场中介组织和政府部门之间的依附关系，从源头上杜绝政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分、违规执业、无序竞争、超标收费、强制服务等侵害企事业单位利益、扰乱市场秩序和破坏经济环境的现象。[8]在行业协会方面，要实现“五个分离”，即机构分离，取消行政机关与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系;职能分离，剥离行业协会商会现有的行政职能，对适合其承担的职能制定清单目录;资产财务分离，行业协会商会执行民间非营利组织会计制度，实行独立财务管理，自2018年起取消全国性行业协会商会的财政直接拨款;人员管理分离，行业协会商会全面实行劳动合同制度，使用的事业编制相应核销，行政机关不得推荐、安排在职和退（离）休公务员到行业协会商会任职兼职;党建、外事等事项分离，规范各类管理关系，加强综合监管。[9]应该说其方向明确，态度积极，关键是要认真坚决，贯彻到位。

其次，继续加大对普通社会中介组织的培育扶持力度，支持其发展。一是要充分认识中介组织在经济和社会发展中的重要作用，放宽中介机构准入条件。政府应进一步开放中介服务市场，鼓励和支持社会力量兴办中介组织，除法律、法规明确规定的资质资格许可外，其他资质资格审批一律取消;同时要取消数量限制，打破“一行一会”的垄断，从而在行业内和地区内形成“一行多会”、良性竞争的局面。

二是政府要实现从“划桨”到“掌舵”的转变，改变包办公共产品和服务的思维和习惯，按照“小政府、大社会”的模式，有计划、有步骤地把服务、协调、研究的公共事务转交给社会中介组织承担，为中介组织提供发展空间。同时，高效服务、规范管理、有力监督，营造良好的公开透明、公平公正的中介服务市场环境，让社会组织能自由竞争，促进中介组织的健康、规范、有序发展。

三是对社会发展亟需的或初创的中介组织，政府除简化注册手续，提供一定的财政支持外，可加大对中介机构的扶持力度，采取包括税收减免、信息资源共享等政策，给予社会中介组织更多的引导和支持，为社会中介组织发展搭建平台，促进其实现可持续发展。

四是通过多种形式，对从事中介服务人员进行分门别类的培训，逐步改变社会中介组织从业人员素质相对较差的状况。由于建立时间较短等因素，我国内地自发形成的普通中介还没有形成规模，再加管理跟不上，因此普遍素质不高，缺少规模大、有影响、有权威和竞争力的中介组织。以深圳为例，绝大多数社会中介组织不超过20人，有的只有2-3人，最少的资产仅有几万元。[10]这就使得中介组织在业务品种上仍以传统业务、简单业务为主，许多业务无法开展。另外，兼职人员、退休人员占相当大比重，有些事务所甚至有一半以上是离退休人员。以上海为例，全市近60%的行业协会负责人平均年龄超过65岁，聘用退休人员的比例高达74%。[11]这不仅限制了专业人员技术水平的再提高，也降低了中介组织的服务质量和效果，制约了技术服务的广泛开展。因此，加大培训力度，提高其素质十分必要。

再次，加强对中介组织的监管，规范中介组织的从业行为。目前，我国社会中介组织，尤其是市场中介组织很多存在着制度缺失、经营管理随意性大、行为不规范、业务质量和工作效率有待进一步提高的问题。社会中介组织的不规范行为不仅抬高了经营成本，也引发公众的不信任，降低了其社会公信力，甚至导致了行业的诚信危机。显然，在对社会中介组织监管方面，政府固然不能越俎代庖，但也不可放任自流。笔者认为，应注意以下几点：

一是要实行统一登记制度，为加强监管创造条件。我国社会中介组织原先采取工商、民政、司法等多元登记的管理方式，导致登记管理机关之间缺乏沟通，各自为政，缺少宏观性和协调性，而业务主管部门则与其有着割不断的利益关系，致使监管工作经常处于非正常或无效的状态。要改变这一现状，实行统一登记制度。

二是要建立健全相关法律法规。法制完备是推进依法治国的必要条件，也是中介组织发展的客观要求。总体而言，发达国家规范社会中介组织发展的法律制度比较完善，目前，我国虽有《审计法》《仲裁法》《注册会计师法》《律师法》《证券法》等，但迄今尚无一套与之相适应的健全、规范的法律体系，对社会中介组织的管理主要依据一些行政条例和行政规定（如条例、守则、办法）等行政法规规章来进行，这在代理、评估、咨询等业务领域尤为明显。我们应借鉴国外经验，结合我国国情，加快推进中介组织立法工作，逐步形成有关中介组织的比较完善的法律法规体系，明确社会中介组织的设立条件、法律地位、性质、职能、经营范围、权利义务和责任等，依法保护中介组织和委托人的合法权益，同时也使对中介组织的管理做到“有法可依”。

三是要加强对中介组织的日常监督管理和考核。应明确规定社会中介组织的开业条件、审批程序，明确其职责任务、活动宗旨，规范其行为;建立健全中介服务规范和标准，明确主管部门的责任，加强质量监督检查，实现对中介质量检查的制度化、法制化;规范社会中介组织的收费行为，对乱收费问题严肃查处，对于情节严重、性质恶劣的中介机构，要严肃追究有关人员的责任，并向社会公开曝光，对存在违规行为的机构给予降等、降级、缩减评价范围等处罚。

四是要大力推进中介组织信用体系建设。大力弘扬诚信美德，努力营造一个倡导诚信、崇尚诚信的社会氛围;建立诚信档案，实行动态管理;通过信息平台，定期将中介机构的相关信息、信用情况对社会公布，便于各方查询和监督;建立中介组织信用等级评估体系，对中介机构及从业人员信用状况进行评估;对于遵纪守法、诚实守信的中介组织予以表扬奖励，树立典型，对于有违法违纪、严重失信行为的中介组织及个人，要点名曝光，严厉惩罚。

参考文献：

[1]林跃勤.社会中介组织发展中的问题及其治理研究[J].社团管理研究， 2012，（3）.

[2]汪玉凯.中国行政体制改革20年[M].郑州：中州古籍出版社，1998∶47-48.

[3]毕诗成.整治“红顶中介”要斩断公权私欲[N].人民日报，2015-01-16.

[4]陈月飞，陈明.岂容“红顶中介”揩走改革红利[N].新华日报，2015-04-11.

[5]林跃勤.社会中介组织的腐败成因及治理对策[J].中国监察，2009，（15）.

[6]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议[N].人民日报，2005-10-19.

[7]韩德萍.浅谈我国社会中介组织的发展[J].内蒙古科技与经济，2012，（15）.

[8]牛三平，郭晶，杨锐.“红顶中介”掀掉其“官帽”迫在眉睫[N].山西法制报，2015-02-03.

[9]刘武俊.“红顶中介”摘帽的关键是去行政化[N].福建日报，2015-07-15.

[10]文豪.我国社会中介组织存在的问题与对策[J].重庆科技学院学报（社科版），2012，（7）.

[11]张丽.香港社会中介组织的经验与启示[J].特区经济，2011，（1）.

【责任编辑：张亚茹】