政策终结的逆境蜕变——基于多源流分析框架理论

刘甜甜

(东南大学马克思主义学院，江苏 南京 210088)



政策终结的逆境蜕变
——基于多源流分析框架理论

刘甜甜

(东南大学马克思主义学院，江苏 南京 210088)

公共政策终结是指由于公共政策的失效或不符合时代发展的需要而被政府终结的活动。在大部分现有的政策终结研究多半是从政策终结个案出发，总结终结过程中的影响因素，是一种事后的政策研究，对具体的政策终结的发生能够起到解释作用，但这种研究方法并没有从整体上把握作为一个政策过程的政策终结现象是如何发生发展的，也没能够对何时可能发生政策终结提出预测，更不能对政策终结给出合理的方向选择和终结结果评估。从多源流分析框架理论观察中国公共政策终结过程，并构建分析框架进一步解释中国政策终结的逻辑过程，并总结出政策终结过程中可能出现的问题，并提出有效的应对策略。

公共政策终结；多源流分析框架理论；应对策略

1 政策终结理论和多源流分析框架理论

1.1 政策终结理论

政策终结是政策过程的其中一个阶段，简单地说就是指现行政策的终止和结束。西方学界最经典的是拉斯韦尔给出的政策终结的定义即“关于取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动。”①政策终结的共性是首先是政策终结是政府的一项主动行为，其次是大部分的政策终结都是由于政策已经完成使命或者过时和无效而导致的，最后是政策终结是一个动态过程。因此，总结而言，且广泛的将公共政策终结定义为是指当一个组织、一项政策或项目无法完成其政策目标或已经完成政策目标时，被决策者刻意地结束或放弃，而导致的政策的部分或全部终止。

现实生活中的政策终结也有很多类型，古今中外的学者们都给出了自己的类型界定。我比较认同的是德利翁和布鲁尔的《政策分析的基础》中对政策终结划分的五种类型：②

(1)代替型。这是用能够满足同样要求的新内容来代替陈旧内容的类型。一般以革新的结果出现，是重新更换低效的技术和程序的类型；(2)合并型。这是正像在企业领域中为追求规模经济和有效控制而经常进行的企业合并和企业集中化一样，因整合政策或项目而部分地终结的类型；(3)分离型。这是把原来的政策划分为几种，以重新调整政策受益集团来弱化抵制，从而达到逐渐终结的形态；(4)渐减型。这是在美国那样稳定的政治体制下最普遍的类型，是通过缩减预算或项目调整的方式逐渐重新组成政策和制度，从而达到终结的形态；(5)断绝型。这是用新的政策来代替旧的政策，在其目标和需要也发生变化的过程中达到终结的类型。

1.2 多源流分析框架理论

我们所讲的多源流分析框架理论是金登在奥尔森等人的“垃圾桶模型”的基础上提出的。多源流分析框架理论主要探讨了政策制定的前阶段——议程设置的过程，是用来解释政策是如何制定的分析框架。其中多源流是指整个政策系统中存在的三条源流，即问题源流、政策源流和政治源流。

问题源流主要讨论为什么有一些问题能够得到政策制定者的不同程度的关注，而其他问题则被视而不见。这主要取决于官员了解实际情况的方法，通常包括三种方法：指标、焦点事件以及一些项目的信息反馈。政策源流是指针对某一政策问题在“原始的政策鲜汤”周围漂浮的多种意见和主张，这些意见和主张是由政策共同体中的成员提出的。金登认为政策共同体提出的这些意见和主张并不是简单地结合，而是要经过重新组合的“软化”的过程。尽管政策共同体提出的意见和主张很多，但却只有那些符合技术可行性和价值可接受性的意见能得到关注和采纳。政治源流是指譬如公众情绪、利益集团间的竞争以及政府的变更等因素构成的。无论是金登的三维度的政治源流还是扎哈里尔迪斯所强调的执政党的意识形态等因素都能够促使政治家们在考虑问题时调整他们的侧重点，从而影响政策的制定。

金登认为在关键的时间点，问题源流、政策源流和政治源流汇合在一起，问题就会被提上议事日程，这样的关键时间点就是政策之窗。因此，政策之窗是指提案支持者们推广其解决问题的方法或吸引别人重视他们提出的特殊问题的机会。③然而政策之窗开启的时间是非常短暂的，如果政策参与者不能利用或没有利用这些短暂的机会，那么他们就必须等待下一次机会的到来。一般来说政策之窗之所以开启是因为紧迫的问题或政治源流中的重大事件，于是就有了问题之窗和政治之窗的区别。④问题之窗不可预测，例如地震等突发事件等；政治之窗大部分可以预测，例如年度预算安排、常规例会等。

通过多源流分析框架理论去剖析政策终结，我们可以对政策终结中三条源流的控制以选择恰当的耦合时机来促成政策顺利终结的目的，这样的分析比起现有研究的事后分析要更加把握主动权更加科学更加有效率。因此，对政策终结的多源流分析框架的构建是不可或缺的。

2 政策终结中的多源流分析框架构建

2.1 问题源流

政策终结中的问题源流，是对那些无效或低效的政策的识别和界定从而把这种类型的政策提上政策终结的日程，且政策的终结通常也是由指标、突发事件和政策评估的反馈信息所触发的。通常来说，政策制定过程中存在的公共政策问题是那些亟需被解决的现实问题，而政策终结过程中存在的政策问题是因为对解决现存问题无效或失效而迫切需要被改变现有政策的问题。在现行的各种政策中，有很多政策都在不同方面存在这不同程度的低效甚至是无效的情况，但并不是现存的每个问题政策都能够被终结，只有少数的问题政策会被提上政策终结的决策议程。在政策过程中，政策运行的监控指标、突发性的危机事件和项目评估情况的反馈信息是被确定终结的问题政策的来源。

2.2 政策源流

政策终结的众多备选方案成为政策终结过程的政策源流。政策终结的备选方案与政策制定的备选方案相比更容易归类，同意度比较高的分类是按照对待政策终结的态度划分为两大类：同意政策终结与不同意政策终结。由于政策终结直接关系到政策相关者的利益问题，从而使得政策终结参与者自动分为两个阵营，即支持终结阵营和反对终结阵营。由此，因为利益因素而立场分明的两大阵营，使得在政策原汤中备选方案的“软化”较之政策制定的方案“软化”更加激烈。从不同途径提出的政策方案很多，但最终进入决策议程的只是少数。这除了方案的倡导者自身的能力和手段之外，还与方案的可行性和价值观念的可接受性有关。

2.3 政治源流

在影响政策终结的因素中有很多外在政治环境因素是推动政策终结的积极推手，有时候被引导的公共舆论、利益集团间的博弈以及政治的更替等等是某些政策得以终结的重要决定因素。在政策终结过程中，有时公共舆论的压力会直接促使一项政策的终结，这与议程设置中公共舆论的作用相比较更加直观和重要。除了受国民情绪的影响，利益集团间的智斗也是影响政策终结的不可忽视的因素。在政策终结中，行政和立法的换届，特别是关键人事的变动有时会直接影响终结的成败。如果政策所反映的价值观与换届后的新政府决策层价值偏好一致，那政策就有继续存在的可能；反之，如果换届后新政府的决策层不认同决策中的价值取向，那么在其他一些因素的推动下，政策被终结的可能性就会加大。

2.4 机会之窗与耦合

类比政策议程确立过程中，三源流的耦合点是政策之窗开启之时，政策终结也是如此。由问题源流中的突发事件或政治源流中的政治更替而打开，但政策终结中的机会之窗也有可能是来自于政府的政策学习。无论是因事件开启的机会之窗，还是因学习开启的机会之窗，都是政策终结研究中的一个不可忽视的关键变量。但在政策终结的研究中这种耦合有两中情况，即正耦合和负耦合。正耦合也就是政策有终结趋势，当三源流中有利于政策终结的因素占大部分，并且这些有利因素在机会之窗汇聚时就发生正耦合；相反的情况即负耦合，也就是说政策无终结趋势，当三源流中不利于政策终结的因素占大部分，且这些不利因素在机会之窗耦合时，那就发生负耦合。而在耦合过程中的因素汇聚并不是单纯的叠加交汇，而是可以通过人为的干预来控制和影响的，终结和反对终结两个阵营双方在三源流耦合过程中的博弈直接影响政策终结的结果。

2.5 终结

三源流耦合过后的结果有两种，即政策被终结或不被终结。当三源流成功正耦合之后，决策者就能做出政策终结的决策，并且选取政策源流中的最佳终结方案。一般认为，政策终结分为两种：一种是完全终结。这种情况的终结有可能是现行政策失灵并且由于政策的失灵导致了不可弥补的后果而导致了政策终结的反对阵营对支持政策继续施行的辩护失去了民意基础，使得政策不得不彻底的终结。另一种是部分终结。这种终结的方式是大多数政策终结所通常采取的方案，它在一定程度上其实是对政策反对阵营的妥协，部分终结现有政策从而利于终结的推进，又可以避免因彻底终结而出现全新的政策再次失灵所造成的困境。

3 公共政策终结的策略

随着时间推移和现实发展，很多无用政策却成了不除不快的毒瘤，可是为什么还有这么多应该被废止或者改变的政策依旧存在并且成为侵害人民最根本的生存发展权利的利器呢？根据上述关于政策终结问题的多源流分析框架的构建，已经得出政策终结中存在的问题。那么，如何避免再次出现柴静为我们敲响警钟的这一类的政策问题呢？

首先，在问题源流中确定政策终结对象。在政策系统中，存在着各种类型的公共政策。有政治政策、经济政策、社会政策和法律政策等等，在各自的政策领域内又都存在各种具体的种类繁多的政策。社会的不断发展正是依靠这些各种具体的政策来消解公众需求与政策系统之间的矛盾，因此，可以说正是各领域的具体政策推动了各领域的不断发展和前进。但是，由于组织惯性、终结成本以及反终结联盟等因素的影响，使得很多低效、无效的政策仍然充斥于政策系统之中，这些无效、过时的政策形成了一条政策系统中的问题源流。这就要求我们着手首先公开评估结果，提出政策终结依据；其次健全信息反馈机制，设立常规终结议程；再次正确选择终结对象，减少终结的代价。

其次，在政策源流中选择恰当的终结方式。政策终结过程中的众多的政策参与者来自政府内或外，这些或政府内部或外部的政策参与者所组成的政策共同体对政策终结提出各种不同的见解和主张。通过总结和梳理政策源流中的不同的主张，权威决策者可以选择恰当的政策终结方式，从而减少阻止决策终结的因子，促进决策的顺利终结。这就要求我们首先明确辨认政策终结的支持方和反对方，其次根据终结的阻力确定恰当的政策终结方式。

最后，在多源流耦合中把握机会之窗促进正耦合。机会因素在政策终结的过程中是极为关键的。考夫曼认为，机遇对成功的政策终结至关重要。是否能选择好恰当的时机是政策终结能否成功的一个重要因素，从某种程度上来说，政策终结成功与否完全依赖于时间和机遇。⑤因此，把握政策终结的机会之窗，促进多源流的正耦合，是终结成功发生的关键所在。我们要做到选择恰当的政策终结时机，更要重视和发挥政策企业家的积极作用。

4 小结

通过对政策终结的多源流分析框架的构建，可以从中发现的政策终结过程中的问题并且有的放矢的提出相应的对策，这对于中国公共政策终结的研究有相当的指引作用。在中国，随着经济的迅猛发展和民主化程度的不断提高，政策越来越密集、政策创新资源也越来越少，再者政策本身也有作用效率递减的趋势，这就使得政策终结的现象逐渐增多。我国应该对现有政策终结的研究在更多实证的基础上做更进一步的研究，从而为我国现有失灵政策终结的推动提供更科学更条理的解决方式，更好的促进更恰当的新政策更好的推动社会的持续发展。

注释：

① 吴锡泓,金荣枰(韩)编著,金东日译.政策学的主要理论.上海:复旦大学出版社,2004 .492.

② 转引自[韩]吴锡泓,金荣枰编著，金东日译.政策学的主要理论.上海：复旦大学出版社，2004 年版，第 494 页.

③ 保罗·A·萨巴蒂尔[美],彭宗超,钟开斌等译.政策过程理论.北京：生活·读书·新知三联书店，2004年版，第 99 页.

④ 约翰·W·金登[美].议程、备选方案与公共政策.载[美]杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博里克编著：《公共政策经典》，彭云望译，北京：北京大学出版社，2008 年版，第 151 页。

⑤ 陈潭.公共政策案例分析.北京：社会科学文献出版社，2008 年版，第 288 页

[1] 吴锡泓,金荣枰编著[韩],金东日译.政策学的主要理论.上海:复旦大学出版社,2004.

[2] 保罗·A·萨巴蒂尔[美],彭宗超、钟开斌等译.政策过程理论.北京:生活·读书·新知三联书店,2004年版.

[3] 约翰·W·金登[美].议程、备选方案与公共政策.载[美]杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博.

[4] 里克编著,彭云望译.公共政策经典.北京:北京大学出版社,2008 年版.

[5] 陈潭.公共政策案例分析.北京:社会科学文献出版社,2008 年版.

[6] 吴锡泓,金荣枰编著[韩],金东日译.政策学的主要理论.上海：复旦大学出版社，2004 年版，第 494页.

刘甜甜(1991.3-)，女，山东滨州人，东南大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：中外国政治制度与中国城镇化建设。

D663

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1671-1602(2016)22-0148-02