中国古今农村基层治理新探

毕鸿昌

(东南大学马克思主义学院，江苏 南京 210096)



中国古今农村基层治理新探

毕鸿昌

(东南大学马克思主义学院，江苏 南京 210096)

中国自古以来就是一个幅员辽阔、人口众多的国家，长时间探索出来的以地方乡绅阶层为主，王权为辅的治理模式成为帝国时代农村基层治理的有效模式。但是，近代以来急剧的现代化转变过程中农村基层治理的组织机构、治理理念及价值取向都发生了变化，农村基层治理仍在不断的变革。通过梳理中国农村基层治理的历史发展脉络，从历史延续性角度分析中国当下农村基层治理问题。

农村；基层治理；乡绅阶层；城乡二元结构

在中国2000多年的专制王朝历史中，历朝历代对基层治理大多遵循着“王权不下县”这一条准则，帝国时代的基层治理主要呈现出中央集权和“官督绅办”的特点。鸦片战争后，西方的坚船利炮打开了国门，中国开始卷入全球化的进程。在全球化进程中，中国社会发生的巨变导致传统的农村基层治理陷入危机，并开始逐渐进行变革。

1　帝国时代农村基层治理状况及特征

自商朝开始至清朝结束，“中国历史上的地方政治可以分为前、后两大时期：前期即是以分封制为核心的商西周春秋时代；后期即是以郡县制为核心的战国至明清时代”。①自秦朝以降，贵族政治成为过去式，官僚政治成为帝国时代的政治常态。这一时期内，“王权不下县”的传统使得郡县不仅是统治者直接处理基层和社会事务的机构，同时也是基层政权组织和法定治理单元。

尽管帝国时代有着“王权不下县”的传统，但这只是表明王朝正式的行政机构只到县这一级，并不意味着专制王朝对县以下的地方治理不闻不问。事实上，历朝历代在县以下都存在着不同类型、种类繁多的治理组织，如乡、亭、里、党、闾、村、保和甲等。大多数王朝都实行“三级制”，比如隋初的“族、闾、保”，和明清的“乡、都、村”等。②三个层级之间相互节制，如同一个网套住每个农村的各个家庭，并最终形成完整的基层治理体系。

这些遍布全国的基层治理组织虽然规模不大，但是各个层级都需要拥有一定社会地位的人来进行管理。对基层治理组织管理人员的大量需要，让地方乡绅这一社会群体逐渐站在历史的舞台，并对维护农村基层稳定发挥了十分重要的作用。地方乡绅因自身的特点成为帝国时代基层治理的代言人，一方面，中国自古以来就是一个幅员辽阔的大国，区域发展差别显著、发展不平衡的问题在客观上促使中国古代实行中央集权制度。而古代官僚制度因时代局限，缺少高效的管理技术和手段，为了处理庞杂的事务，只能增加官僚人数与机构，进而导致官僚系统膨胀而无效率。如果王权下移至农村基层组织，官僚数量必然进一步增加，但是日益庞大的不事生产的官僚集团最终会拖垮帝国财政，为了保证帝国的正常运转，帝国不得不将基层治理的部分权力转让给其他社会阶层；另一方面，差序格局的人际交往模式和安土重迁的传统文化理念使得乡绅治理在某种意义上比严刑峻法效果更好。乡绅阶层大多数是由告老还乡的官僚、地方有文化的地主以及地位尊崇的年长者等构成，“中华帝国的乡绅是一个独特的社会集团。他们具有人们所公认的政治、经济和社会特权及其他各种权力……乡绅们凌驾于无数的平民以及所谓的‘贱民’之上，在中国民间的社会和经济生活处于支配地位”，③地方乡绅充当了政府官员和当地百姓之间的中介人。随着时间的推移，乡绅逐渐在农村形成了相对完整的家族组织，政府给予乡绅及其家族组织充分的尊重与信任，反过来利用这些基层组织获取资源、履行维持秩序和劝课农桑等重要职责。同时，乡绅阶层因自身具有一定的财力，且长期处理基层事务锻炼了处理政务的能力，他们更有可能通过科举制度进入官僚机构，由此形成了乡绅与国家之间相互依赖、相互合作的关系。

总之，帝国时代农村基层治理是以州县官府为核心、乡里组织为载体、家族宗族为依托、乡绅精英为主持者的治理模式，既不是完全的自治制度，也不是完全的官治模式，而是一种类似于“官督绅治”的体制。在这个体制下缓和了帝国时代长期存在的官民矛盾，“官府和乡绅在长期的交往之中达成了一种默契，即乡绅有配合官府治理乡村的义务和责任。”④这种体制逐渐内化成一种政治传统，也成为了基层治理较为稳定的制度化安排。

2　近现代农村基层治理的状况及其问题

2.1近现代农村基层治理演变历史

19世纪末至20世纪初，清朝统治岌岌可危，民主共和思想在中国逐渐兴起。在这一时期我国基层治理发生了巨大变化，最突出的当是国家权力向基层社会渗透，农村基层治理日益呈现出国家化、行政化和官僚化的特征。同时，西方自治与民主观念的传播也推动了地方自治的产生和发展。

1908年清朝颁布了《城镇地方自治章程》，规定人口满五万以上者为镇，不满五万者为乡。在城镇设立议事会与董事会，乡设议事会和乡董，两者相互合作、互相监督。自此开始，中国首次出现乡镇自治。到民国初期，乡镇自治、民主选举和公务员制度等西方现代治理观念与手段逐渐深入，国家权力在推进基层自治的过程中成功扩张、乡镇基层组织逐渐被纳入国家治理体系。而原本在帝国时代发挥了重要作用的地方乡绅与家族组织在社会发展的过程中被逐渐淘汰，地方乡绅在清朝内外交困的大背景下大量向城市转移，以期在动荡的社会中获得政府的保护，所以乡绅阶层在农村慢慢消亡了。从20世纪初开始，家族组织受到多方面的冲击而陷入解体之中，现代国家的成长打破了家族组织的权威以及合法性基础，家族自身的血缘性和封闭性受到流动的社会威胁，丧失了其生存能力。

新中国成立到文革期间，中国农村基层治理体制受到政治影响，处于不稳定的状态。随着“大跃进”与人民公社化运动的展开，原先的乡村制度被废除，人民公社与基层组织杂糅不分。直到1987年11月，全国人大常委通过《村民委员会组织法(试行)》，从法律上对村民委员会体制进行了规范。1998年通过的《村民委员会组织法》进一步重申了村民委员会的地位。规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，由此确立了“乡村分治”的治理体系。从人民公社到村民自治体制的确立，农村基层治理的组织体系、权力配置和管理模式发生了巨大的转变，不再实行传统的集中式单位化治理方式，但是从目前的实践情况来看，改革的目标仍然未完全实现。

2.2农村基层治理面临的挑战

随着我国城市化进程的不断加快，原先固有的城乡二元对立机制已经不能适应发展的需要，农村基层治理面临着诸多的挑战和矛盾。首先，日益开放的社会与封闭的治理模式的冲突。作为基层治理组织的村民委员会是以集体土地为依托而建立的，在建立基础上就具有强烈的排他性与封闭性。然而随着改革开放的深入，农村社区的封闭性已不复存在，地权关系与居民关系愈加复杂化和多元化。因此，外来人员能否像原居民一样享受权利，如参与居住村落的治理等问题是对以传统的集体经济为基础建立起的基层治理体系的严峻考验。其次，政经不分的难题。时至今日，许多农村的村民委员会与集体经济组织仍然是“一套人马，两块牌子”的管理现状，没有从根本上打破人民公社时期经社不分的状态，这不仅不利于农村集体经济的发展与壮大，而且阻碍了农村民主政治的进步，难以实现有效的社会管理。再次，城市化不仅加快了城市对农村土地的侵占，同时也吸纳了大量的农村青壮年劳动力，农村青壮年劳动力的急剧流失加剧了农村“空心化”的现象。农村人口结构发生大的改变带来的许多问题也凸显了农村治安资源配置不足的现状，比如空巢老人遭遇诈骗，传销和邪教组织的猖獗以及青少年犯罪的问题等，薄弱的村镇警员力量难以妥善繁杂的社会治安问题，农村社会不稳定的状态成为国家繁荣发展的重大隐患。最后，城乡二元机制与城乡融合趋势的对抗。虽经历了数次调整，城乡二元机制并未完全消除，城乡之间的户籍、居住、就业和医疗等方面存在巨大的差别。近些年，城市中农民工问题就是城乡二元机制与背离城市化潮流的表现之一，这种城乡分割的二元机制成为引发社会矛盾、影响社会安定的重大障碍。

3　小结

在急剧的现代化转型过程中，我国的农村基层治理组织机制、治理体系和价值标准都发生了深刻的变化。民主、自治和政党等因素取代传统的家族和乡绅成为农村基层治理的主流，从帝国时代的传统治理到现代民主、政党政治表明，中国正处在两千多年最大的治道之变中。不可否认的是，帝国时代的乡绅阶层与家族组织在维护农村基层稳定发挥了重要的作用，有其合理的一方面。虽然，中国较之以往发生了极大的改变，已经成为现代化国家，但是国民性的影响依旧根深蒂固，时至今日，费孝通先生提出的差序格局依旧适用于中国人的人际交往模式。所以，在我国当下的农村基层治理改革的过程中，是否需要建立新的“乡绅阶层”处理现行的机制难以解决的难题？如果需要，由哪部分人组成这个新的阶层和如何规范这些人的行为等问题成为亟需考虑的其他方面。

总而言之，随着我国改革开放的逐渐深入，尤其是市场化、工业化与城市化进程的不断加快，农村居民的独立性、自主性和流动性日益增强，基层社会也呈现出愈加开放、异质化和多元化的特征，原有的治理模式已经难以适应现代治理的需要。因此，如何构建更加开放、流动性更强和主体更多元的新型基层治理体系，仍将是国家体制建设和发展过程中的重要问题。

注释：

①贾艳红.汉代民间信仰与地方政治研究，“总序”第一页，济南：山东大学出版社，2011年.

②赵秀玲.中国乡里制度.北京：社会科学文献出版社，1998年，第8页.

③瞿同祖.清代地方政府.北京：世界知识出版社，2000年，第143、164页.

④从翰香主编.近代冀鲁豫乡村.北京：中国社会科学出版社，1995年，第36页.

[1]耿金华、钟涨宝.从主体到规则的转向——中国传统农村的基层治理研究[J].社会学研究.2014(5)：73-90

[2]胡永保,杨弘.中国农村基层协商治理的现实困境与优化策略[J].理论探讨.2013(6)：21-24

[3]颜德如,张云平.推进中国基层治理创新的文化路径[J].理论探讨.2014(6)：11-15

[4]赵秀玲.“微自治”与中国基层民主治理[J].政治学研究.2014(5):51-60

[5]徐祖澜.乡绅之治与国家权力——以明清时期中国乡村社会为背景[J].法学家.2010(6)：111-127

[6]徐祖澜.中国乡绅研究述评——基于国内外主要著作的考察[J].前沿.2011(22)：124-127

[7]Mary B.Rankin，Elite Activism and Political Transformation in China Zhejiang Province，1865-1911.Stanford University Press，1986.

毕鸿昌(1994-)，男，江西九江人，东南大学硕士研究生，研究方向：政治学理论。

C916

A

1671-1602(2016)16-0059-02