城镇化进程中农村环境污染的整体性治理

苗敬臣，董杨柳

(河北经贸大学，河北 石家庄 050000)



城镇化进程中农村环境污染的整体性治理

苗敬臣，董杨柳

(河北经贸大学，河北 石家庄 050000)

随着城镇化进程的加快，农村环境污染治理成为一日显重要的议题。本文基于整体性治理视角分析我国在城镇化进程中农村环境污染治理的“碎片化”现状存在着治理理念“碎片化”、治理机制“碎片化”等问题，以及农村环境治理的效果呈现出失效和碎片化等治理现象。进而提出农村环境污染治理的整体性治理策略。

农村环境污染；城镇化；碎片化；整体性治理

1　引言

改革开放以来，我国城镇化速度不断加快，特别是进入21世纪，我国城镇化率从2000年的36.22%跃升到2014年的54.77%，同时，环境问题也日益凸显，许多农村地区的环境持续恶化，出现垃圾遍地，耕地遭受重金属污染、饮用水污染等现象。根据《第一次全国土壤污染状况调查公报》数据显示，我国耕地土壤点位超标率达19.4%，约占现有耕地面积的1/5，主要污染物包括镉、镍、铜、砷、汞、铅等。90%以上的城市垃圾未做回收处理直接堆放或掩埋在农村，2012年我国农村污水排放高达728.8亿立方米，众多乡镇企业的污水没有经过任何处理直接排入河中，导致我国目前主要流域的IV类水质断面高达64.2%[1]。这些数据触目惊心，提示我们必须加紧采取措施，加快治理城镇化进程中日益严重的农村环境污染问题。

2　农村环境污染“碎片化”治理下的困境

“碎片化”指的是？同功能及专业的机关间，由于缺乏协调而无法实现沟通与合作，导致各自为政的局面，无法有效处？共同面临的难题，以至于政府机关在执行个别或整体政策目标时失败[2]。我国农村环境污染目前也呈现出“碎片化”的特征，究其原因可从以下几个方面分析。

2.1治理理念的“碎片化”

当前我国很多地方还存在着“重城镇轻农村”的环境治理观念，对农村环境污染治理的重视程度低，对农村环境污染的严重性认识不足，错误的认为农村地域宽阔、环境容量大、居住人口分散等“先天优势”可以轻易将污染过滤。由于对农村环境承载力的错误评估，认为农村的环境承载能力无限大，为了保障城市的环境质量，将城市工业污染逐渐向农村转移，城市污染重、能耗大的企业纷纷被迁到农村，其中有一些甚至是国家强制关停的化工企业。

2.2农村环境治理评估、监督的“碎片化”

我国农村环境治理缺乏有效的政策评估和监督机制，受我国当前发展阶段的影响，长期以来我国在地方政府官员晋升机制实行的是以GDP为主导的激励方式。这就不难理解，地方政府官员为了获得晋升，加之缺少相应的监督机制，会尽一切可能甚至会掠夺式地开发本地资源，割裂经济增长和环境保护的关系。而化石资源、矿产资源又都相对集中在农村地区，牺牲资源来发展高耗能、高污染的产业来推动经济的飞速发展的代价是当地广大农村地区的环境急剧恶化。只注重这种短期和本位利益，对本地区的长远发展缺乏系统、科学、持续的监督，形成农村环境治理各自为政的局面。

2.3条块合作困境及环境治理主体的“碎片化”

所谓“条”，是指垂直管理部门或业务系统的上下级领导关系，所谓“块”，是指平行管理区域。当前有关环境保护标准不一，市级以上的地方政府针对本地的特点制定不同政策，导致政出多门，各自为政，缺乏统一协调支持。其中省环保厅、市、县环保局作为职能部门其纵向关系侧重于业务方面，也无暇顾及农村的环境治理，而省、市、县党委政府之间的业务则包含这个区域的方方面面。从横向关系来看，在同一省内两市环保局之间是平行的，名义上二者存在着业务相互指导关系，但实质上由于存在着人事权尤其是官员晋升等问题，条块之间的对立难以消除，更谈不上农村环境污染的整体治理，治理“碎片化”依然存在。从斜向关系来看，某市环保局和该市所辖某县政府二者在职级上是平级，相互之间没有任何隶属关系，也少有直接的业务往来；面对共同日趋严重的农村环境污染治理问题，合作的基点很难找到[3]。

3　我国农村环境污染整体性治理的对策建议

3.1强化农村环境污染整体性治理认识

只有对农村环境污染问题及治理的认识能够取得某种共识的时候，基于这种共识之上的政策行动才会有朝着共同的目标协调一致的可能。我国学者和政府目前针对我国城镇化过程中农村环境污染态势、成因、后果等基本能达成一定的共识，但仍存在部分关于问题认知以及怎样治理的“碎片化”现象，如何架构适合中国国情的农村环境治理模式，学界尚未形成清晰、一致的认识[4]。在同一个区域中，由于大气污染、水污染等环境问题具有跨域性和流动性，局部的环境污染问题往往起到“牵一发而动全身”的效果，因而在城镇化过程中无论是城市还是农村二者都不能独善其身，更不能错误的认为农村的环境污染问题和城市无关，对城市没有影响。因此针对城镇化进程中农村环境污染问题，要从未来长远发展的角度，从整体性视角出发，对农村环境污染治理做出整体性战略安排，并真正确立落实这些战略的决心。

3.2农村环境污染监管力量的整合

对农村环境污染各环节进行监管，包括纵向上下级政府之间和横向上下级部门之间，降低环境监管部门间关系的协调及合作监管成本，减少“多头管理”产生的外部性和功能固化。首先，在中央与地方政府间建构相对具有弹性的、较为扁平化的组织结构，在监管功能上保持基本一致。其次，对同一监管机构或不同监管机构的农村环境污染监管功能进行整合，重新划分或合并一些监管部门功能，改变“九龙治水”的监管格局。最后，公私部门之间的功能整合，在政府及各部门与第二部门或第三部门建立伙伴关系，由此组建一个网络化的治理结构。

3.3农村环境污染监测信息整合

农村环境污染信息及时、透明的公布与传播、环境污染信息在区域内的完全共享、环境预警第一时间启动是实现区域内环境污染协同治理的基础和前提[11]。综合运用现代化的互联网络、数据整合技术、产业评估技术将本地对农村环境有潜在污染威胁的乡镇企业登记在册，建立本区域环境污染的资料库、网络共享平台、环境污染应急指挥中心为一体的农村环境污染防治网络。区域内各地环保部门加强对农村的环境监测，在环境污染达到警戒值时，通过网络、电视、报刊等信息工具做到第一时间公布环境污染信息；第一时间采取治理措施。协调实行环境污染防治、环境治理的统一规划、联合监测、信息共享和公开、联合预警、联合应急响应等具体措施。

3.4加强政府和社会间的力量整合

协调和整合是整体性治理的核心机制，农村环境治理的主体包括政府、乡镇企业、社会组织、私人部门，政府是农村环境整体性治理的执行者，决定着农村环境治理的目标、手段和体系等重要事项，政府在农村环境治理过程中要充分发挥其引导作用，而不是指挥和指导作用，改变过去只对乡镇企业审批、注册和收税，少监管甚至不监管的片面做法，保障监管体系无缝隙、无遗漏。加强对乡镇企业环保方面的审批和检查，给予乡镇企业指导意见和建议。当前农村环境污染已经引起社会公众的广泛关注，社会公众不仅是生态环境的消费者和服务对象，也是农村环境整体性治理的重要参与者和支持者，更是农村环境污染的直接受害者。拓宽社会公众参与环境治理的渠道，提高公众参与环境治理的积极性、主动性，同时优化社会资源配置，缩小各区域间的差距，促进区域协调发展。

3.5农村环境治理利益补偿和财政转移支付的整合

长期以来国家对于城市环境治理的补偿额度要远远高于农村地区，政府在环境治理领域的财政转移支付同样是城市高于农村，在同等条件下农民个人、乡镇企业在农村环境整体性治理过程中付出的代价更大。

解决这一问题主要措施是构建以政府为主导的农村环境治理利益补偿和财政转移支付体系。在农村环境整体性治理过程中，可以由区域内临近地方政府或污染源所在地地方政府之间共同出资进行农村环境设施的建设，也可以由中央和地方政府共同出资建立农村环境治理补偿专项基金，用于补偿为保护农村环境和农村环境治理而付出的代价个人和企业，做到不让治污者吃亏、让污染防控者受益。

3.6合理使用新闻媒体的“第四权力”

首先，发挥新闻媒体的正面作用，确保其独立、客观、公开、公正的监督地位。新闻媒体要加强农村环境污染治理重要性、必要性的宣传，尤其是农村环境污染发生以后，新闻媒体要第一时间跟进，进行客观真实的报道，让广大群众了解事件的进程，理性对待环境污染的处理；其次，最大限度降低新闻媒体的消极作用，勇于承担更多的社会责任，新闻媒体的“扒粪运动”固然吸引了公众的关注，但也在一定程度上夸大了事实真相，造成不必要的社会不良影响。政府要制定相对应的制度来约束新闻媒体，使之对农村环境污染报道保持公正性、准确性和客观性。新闻媒体不能仅仅将自己定位为信息发布机构，更应加强与政府机构协作，对农村环境污染进行常态化的跟踪和关注。

[1]中国环境网http://www.ceneews.com.cn/sylm/jsxw/201404/t2014

[2]赵茜.论我国地方政府部门间关系的协调和整合—整体性治理理论视角[M].P17～19，2013.

[3]李元珍.政策网络视角的府际联动—基于重庆地票政策执行的案例分析[J]中国行政管理,2014(10).

[4]Perri6,D.2002.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.

[5]韦艳，吴燕.整体性治理视角下中国性别失衡碎片化分析及路径选择[J].人口研究，2013(2).

苗敬臣(1991-)，男，汉族，河北唐山人，2014级硕士研究生，河北经贸大学公共管理学院行政管理专业，研究方向：地方政府治理。董杨柳(1993-)，女，汉族，河北邢台人，2015级硕士研究生，河北经贸大学公共管理学院行政管理专业，研究方向：地方政府治理。

F323.22

A

1671-1602(2016)16-0050-02