合理确定县级公立医院人员编制的建议

陈孝莲 杨永春 鲍继海 康 煜

合理确定县级公立医院人员编制的建议

陈孝莲 杨永春 鲍继海 康 煜

随着国家加大对医疗卫生事业的投入和卫生改革的不断深化，县级公立医院得到了较好的发展，但是，人员编制少已影响到其改革与发展。笔者通过剖析县级公立医院人员编制存在的弊端，提出合理确定其人员编制的建议。

县级公立医院;人员编制;建议

县级公立医院是我国县域范围内医疗卫生工作的中心，是农村三级医疗卫生服务网络的龙头，主要为县域居民提供基本医疗服务，是解决人民群众看病就医问题的关键。近年来，我国县级公立医院在深化医药卫生体制改革中得到了较好的发展，医疗用房改善，医疗设备更新，医疗业务大幅度上升。但是，由于人员编制少、卫生技术人员不足，已严重影响到县级公立医院的医疗质量和医疗安全，进而影响其改革与发展，同时加大了基层医疗绩效评价机制建立的难度。

1 县级公立医院人员编制存在的弊端

1．1 人员编制严重不足，职工超负荷工作

1978年卫生部下发的《综合医院组织编制原则试行草案》(以下简称《草案》)规定，综合医院病床与工作人员的比例，根据各医院的规模和担负的任务分为三类:300床位以下的按1∶1.30～1∶1.40计算，300～500床位的按1∶1.40～1∶1.50计算，500床位以上的按1∶1.60～1∶1.70计算［1］。此规定至今都没有调整过。随着新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险工作的顺利开展，人民群众看病贵的问题得到了初步解决，群众的自我健康、保健意识、就医需求也随之提高，“小病耐，大病拖”的现象逐渐改善，使得医院的门诊量和住院量日益增加。人才匮乏与门诊量和住院量大增叠加在一起，给县级公立医院带来很大工作压力，导致医护人员超负荷运转，医疗质量和医疗安全得不到有力保证。如四川省遂宁市第三人民医院，该院是一所集医疗、教学、科研、预防、保健、康复及社区卫生服务为一体的县级公立医院，开放床位505张，如果按《草案》标准计算，该院的工作人员至少应达到808人，而该院目前的在岗职工仅近470人(含非编制人员)，核定人员编制数才350人，职工长期疲于应对日常工作，给医疗质量、医疗安全以及职工身心健康带来极大挑战。

1．2 卫生技术人才缺乏，人才招引困难

第一，医学院校毕业生由于受到基层医院工作环境差、工资待遇低、技术力量薄弱、人员结构不合理、职业规划难实现等因素的影响，不愿意到基层就业。第二，县级医院由于受自身医院等级和地域的影响，对应聘者缺乏吸引力。第三，由于核定的人员编制数少，医院无空余人员编制用于招引人才，而应聘者最看重的又是医院的发展潜力和人员编制，这就造成急需的人才无法招引一大难题，从而阻碍了医院的发展。

1．3 非编制人员的特殊性

由于核定的人员编制数少，不能满足目前医院规模和服务的要求，许多医院纷纷使用非编制人员，这类人员由医院自主招聘，主管部门备案，不占事业编制。使用非编制人员虽然在一定程度上缓减了人员少工作量大的压力，但同时也存在弊端。首先，非编制人员由于身份因素，缺乏主人翁责任感，工作积极性不高，稳定性差，流动性大，离职率高，给医院的人力投资成本和替换成本带来直接损失。其次，由于非编制人员没有编制，政府财政不承担这些人员的工资、各种补贴及五险一金等支出，全由医院自行解决，这就增加了医院的经费负担，加大了医院的财务压力。最后，新的《劳动合同法》为人员的自行离职提供了几乎不受任何限制的便利。《劳动合同法》实施后，对劳动者流动约束力减小，保持队伍稳定难度加大。部分人员把合同期工作视为短期过渡，学到专业技能或是合同期满后，常会选择去相对较好的地方医疗机构。

1．4 员工编制身份的终身性

部分工作不努力，不思进取，得过且过，还时时处处制造事端的员工，占据着医院人员编制，但国家又没有出台相关政策可取消他们的编制身份，这就使得该招引的人才由于没有空余编制招引不进来，不仅浪费了医院的有限人员编制，还加大了医院的管理难度。

1．5 女职工请(休)假多

医院女职工多，由于环境等因素，女职工怀孕多请假保胎，加上国家休假制度的调整，延长了生育假假期，不仅缩减了女职工的年度有效工作日，还间接造成人员缺编。

2 建议

2．1 重新核定县级公立医院人员编制

人员编制是医院实施有效管理的基础，也是医院管理诸要素中的重要组成部分［2］。继卫生部1978年《草案》标准后，对公立医院机构的编制标准再没有出台，这一标准虽不低，但问题在于这是一次性的核定标准，没有建立公立医院编制的动态调整机制。计划经济时代制定的人员编制原则已远远不能适应当前的发展要求，应本着适应需要、从严掌握、逐步到位的原则，根据区域卫生规划及县级公立医院的级别、规模和实际使用病床数，按照标准重新核定县级公立医院人员编制，以缓减医院工作人员不足的压力，同时为建立科学的基层医疗绩效评价机制提供人力资源保障。

2．2 将医疗机构人员编制从机关事业单位人员编制中分离出来

国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议上提出，“财政供养人员总量只减不增”，是为了裁减机关事业单位过多人员，解决人浮于事，减轻财政支出问题，是非常正确的。但是，医疗机构是生产技术性质的单位，不同于具有行政职能的事业单位，特别是县级公立医院，近年来的业务量大增，编制不足，人员短缺等问题日趋严重，且随着分级诊疗工作的实施，县级公立医院的诊疗任务还将明显增加，医务人员紧缺程度还将更加突出，所以，医疗机构人员如果也只减不增是不现实的。李克强总理的讲话精神是针对党政机关和具有行政性质的事业单位。目前，县级公立医院从政策层面上属公益二类，经费性质属财政差额拨款，但实际上财政很少拨付人员经费，基本上是只管编制不管经费。因此，建议淡化和逐渐放开对医疗机构的人员编制管理，将医疗机构人员编制剥离出来，相关部门就医疗机构人员配置出台一个指导性意见，各医疗机构完全根据医疗市场需求配置人员，报相关部门备案。

2．3 尽快落实县级公立医院人员编制备案制

2012年6月国务院办公厅印发的《关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》要求，鼓励有条件的地方在制订和完善编制标准的基础上，探索实行县级医院编制备案制，建立动态调整机制［3］，这是公立医院编制管理改革的契机。备案严格地讲不是一个法律概念，而是行政机关对某种行政管理方式的概称。备案的事项一般不是禁止性事项，相对人不是因为备案后才具有了从事该项行为的资格，而是在备案以前已经具有了从事该项行为的资格。备案的过程只不过是相对人通过备案告知行政机关相对人要进行某项行为，无须得到行政机关的许可，只是一个形式性审查的过程［4］。这样，可减少行政机关对医院人员方面不必要的干预，真正落实县级公立医院的选人用人自主权。

2．4 授权编制部门适当增加本辖区内医疗部门的人员编制数

我国卫生事业单位的编制除乡镇卫生院等基层医疗机构外，都是属地管理，每个辖区的总编制数一定，建议授权编制部门根据实际情况，充分考虑医疗部门的特殊性，在适当增加医疗部门的人员编制数的基础上统筹分配本辖区内各单位人员编制数。

2．5 新增编制可与财政拨款脱钩

编制是各级财政部门拟定财政预算和核拨经费的主要依据，只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，人社局才能核定人员和工资，财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费，也就是说“钱随编走”。在这一财政拨款体制下，财政部门有可能希望其直管的公立医院少定编，从而少拨款。为缓解地方政府由于增编带来财政负担，笔者认为，可以采取老人老办法、新人新办法，也就是原来定编人数财政还是按原办法拨款，重新核编后新增人员同级财政只要保他们的退休工资等待遇就行，工资等福利待遇由医院负担［5］。

［1］ 卫生部．关于发布《综合医院组织编制原则试行草案》的通知(卫医字［1978］第1689号)［Z］．1978－12－16．

［2］ 闵 锐，方鹏骞，孙 杨．遵义市24所县级公立医院卫生人力资源现状分析［J］．中国医院，2011，15(11):41－44．

［3］ 国务院办公厅．关于县级公立医院综合改革试点意见的通知(国办发〔2012〕33号)［Z］．2012－06－07．

［4］ 赵欣刚．论行政审批与备案之比较［J］．魅力中国，2008(4):78 －80．

［5］ 肖昌云．公立医院编制亟需重新核定［J］．卫生经济研究，2012，306(11):7－9．

Suggestions to Set Reasonable Establishment of Human Resources in County－Level Public Hospitals

CHEN Xiaolian，YANG Yongchun，BAO Jihai，et al

With the more and more investment in medical and health undertakings and the deepening reform of health，county－level public hospitals have a better development，however，the establishment of hospital stall fall short，which affects its reform and development．In this paper，the author puts forward reasonable suggestions to determine their staffing through the analysis of disadvantages of county－level public hospital staffing．

County－level Public Hospitals;Establishment of Human Resources;Suggestions【Author's address】The Third People's Hospital of Suining，Suining 629000，China

R197．3

B

10．3969/j．issn．1671－332X．2016．09．027

四川省教育厅课题(编号:SJWF1429)

陈孝莲 杨永春 鲍继海 康 煜:遂宁市第三人民医院 四川遂宁 629000