论集体土地被征收人参与权的法律保障

王立冠，姜 莉

中央民族大学法学院，北京100081

论集体土地被征收人参与权的法律保障

王立冠，姜 莉*

中央民族大学法学院，北京100081

集体土地征收是事关社会公共利益、国计民生的问题，与城市化建设的顺利推进、农村集体经济组织的稳定发展有着密切的联系。被征收人合法权益的保护问题是集体土地征收的重点工作，而被征收人合法权益的保障离不开参与权的有效行使。只有让被征收人参与到土地征收过程中，对土地征收行为进行有效监督并提出自身的合理诉求，才能切实保障被征收人的合法权益，促进征地决策的合理公正，从而保障城市化进程的有序开展，维护社会稳定。我国目前立法方面对集体土地被征收人参与权的法律保障存在主体范围不明、权利范围狭窄、程序保障缺陷等问题，亟需从集体土地被征收人参与权的法律保障现状出发，针对被征收人参与权的法律保障存在的立法缺陷，通过法律的制定与修改，明确参与权的主体范围，扩大并明确参与权的内容，完善参与权的程序配置，构建有效的反馈监督机制。

集体土地；集体土地征收；城市化；被征收人；参与权

王立冠，姜 莉.论集体土地被征收人参与权的法律保障［J］.西南石油大学学报：社会科学版，2016，18（4）：54-62.

WANG Liguan，JIANG Li.Legal Protection of Land-expropriated Farmers'Participation Right in Collective-owned Land Requisition［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（4）：54-62.

引言

集体土地被征收人的参与权，是集体土地被征收人依照法律规定的程序和方法，直接或间接地参与到集体土地的征收过程中，表达被征收人的需求、主张和利益，并维护自身合法权益的权利。随着民主法治的发展和民主意识的普及，行政相对人的程序性权利在土地征收中的价值获得学界的普遍认可，而参与权则是其中的关键权利。集体土地被征收人的参与权不仅有利于维护被征收人的合法权益，更提供了被征收人在土地征收程序中监督抑制政府滥用土地征收权的权利基础。因此，集体土地被征收人参与权的法律保障是切实保障被征收人在土地征收过程中合法权益的基本要求。近年来随着城市化的不断推进，集体土地的征收日益频繁，随之产生的大量群体性冲突事件，严重影响了社会和谐发展。积极探索集体土地被征收人参与权的法律保障，是完善集体土地征收补偿法律制度、缓和现实土地征收矛盾的有效途径，具有一定的理论意义和实践意义。

鉴于我国目前立法方面对集体土地被征收人参与权的法律保障存在主体范围不明、权利范围狭窄、程序保障缺陷等问题，这将导致被征收人的合法权益被肆意侵犯、集体土地征收的矛盾激化、大量群体性冲突事件发生。每年进京的征地上访事件达数千起，其数量之大以及近年来的暴力征地拆迁过程中的恶性致死事件反映了农民被动参与下其利益受损后的反抗，也侧面反映了我国征地过程中农民参与缺失的问题突出［1］。学界对尽快出台《集体土地征收补偿条例》并对相关问题进行规制的呼声越来越高。在这一领域进行广泛而深入的研究，可以为集体土地征收过程中被征收人参与权的行使提供理论参考，并将有利于国家立法对该项权利保障的进一步完善。

1被征收人参与权的法律保障现状

党的十八大报告提出，要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。公众参与作为社会管理体制的关键部分，其重要性被进一步强化。通过公众参与实现政府治理和社会自我调节、居民自治之间的良性互动，已成为目前我国特色社会主义管理体系的建设目标。据此观之，在我国集体土地征收制度弊端众多、矛盾重重的背景下，被征收人参与权的法律保障是化解诸多矛盾的有益尝试。

1.1被征收人参与权的法理基础

被征收人享有参与权符合依法治国、程序公正的要求并且具有重要的意义，这是被征收人参与权的法学理论基础，它要求不断促进我国对被征收人参与权法律保障的完善。

1.1.1被征收人享有参与权符合依法治国的要求

从我国的国体和政体来看，权力产生于权利，国家机构行使公权力，为人民服务，对人民负责，受人民监督。因此，为了确保公权力的正确有效行使，在公权力行使过程中不能缺乏私权利主体的意志表达，必须通过双方相互制约限制来达到权利与权力的平衡。在集体土地征收这一充满权利和权力冲突的过程中，被征收人的参与是进行平衡的重要方式，也是法治中国建设道路上解决权利与权力冲突的有益途径。被征收人若不能有序并有效地参与，民主法治的实践将会受到影响，法治中国的建设将受到阻碍。

1.1.2被征收人享有参与权符合程序公正的要求

从我国行政法的基本原则来看，程序公正是实体公正的前提，而程序正当原则要求行政机关应当行政公开，确保公众参与，履行职责时存在利害关系的应当回避。该原则确保受行政权力影响的人有权参与到权力运行过程中，对行政行为进行监督。政府以公共利益为由强制征收被征收人的土地，该征收行为属于行政行为的范畴，应当受该基本原则的约束。政府的强制征收权使被征收人处于被动的弱势地位，保证被征收人在土地征收过程中的充分参与，是维护被征收人合法权益的必要法律保障。

1.1.3被征收人享有参与权的价值和意义

被征收人享有参与权具有十分重要的价值和意义。首先，通过被征收人的参与，能将被征收人的意愿传达给政府，为其提供倾诉意愿的机会，有助于实现公平正义；其次，被征收人对当地的情况更加熟悉，政府官员和开发商可以吸取被征收人提出的有益意见，提升决策质量；最后，被征收人参与到土地征收程序中，可以增加政府征地决策的合法性和民主性，能够获取被征收人对于决策的支持，减少与被征收人之间的利益冲突。

1.2被征收人参与权的现行法律规定

我国现行法律制度对于集体土地被征收人的参与权已有了初步设定和保障规范，主要通过《土地管理法》、《征收土地公告办法》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源听证规定》等相关法律法规赋予集体土地被征收人参与权，并对该权利进行相应的保障。

1.2.1《土地管理法》对参与权的规定

我国《土地管理法》对被征收人参与权方面的规定主要包括：第一，国家征收土地应当经过法定程序批准，再由县级以上地方人民政府将批准事项进行公告并且组织实施。被征收的土地所有权人、使用权人应当在公告规定的特定期限内，持土地权属证书到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记①《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”。第二，在征地补偿安置方案确定以后，地方人民政府应当将其公告，并且听取被征地的村民和集体经济组织的意见②《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”。第三，被征地的集体经济组织应当将征地补偿费用的收支状况及时准确地向该集体经济组织的成员予以公布，并接受集体经济组织成员的监督③《中华人民共和国土地管理法》第四十九条：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”。因此，《土地管理法》赋予被征收人的参与权主要为：被征收人对土地征收方案、补偿安置方案的知悉真情权；前往土地行政主管部门登记确认的权利；对征地补偿安置方案的提出意见权；对补偿费用收支情况的监督权。

1.2.2《征收土地公告办法》对参与权的规定

我国《征收土地公告办法》④2010年11月30日国土资源部第49号令颁布《国土资源部关于修改部分规章的决定》，其中规定：“为了维护社会主义法制统一，进一步完善国土资源法律体系，决定对以下规章作出如下修改：一、将《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）的名称修改为‘征收土地公告办法'。二、将下列规章有关规定中的‘征用'修改为‘征收'......”将《土地管理法》关于被征收人参与权的有关规定进一步细化、明确。具体包括：第一，被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人可以在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关政府的土地行政主管部门提出其对征地补偿、安置方案的不同意见或者要求举行听证会。土地行政主管部门对相关被征收人提出的不同意见应当认真研究，若被征收人要求进行听证，则应当依法举行听证会。经研究被征收人意见或者听证会的举行，发现征地补偿、安置方案确实需要进行修改的，应当依照法律法规和批准的征地方案进行相应的修改⑤《征收土地公告办法》第三条：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”《征收土地公告办法》第九条：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”《征收土地公告办法》第十条：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”。第二，征地补偿、安置费用的收支状况应当及时向本集体经济组织的成员进行公布，以供被征地权利人进行查询和监督。土地行政主管部门应当受理对征地、补偿、安置方案公告内容的查询或实施中产生的相关问题的举报，从而接受社会的监督⑥《征收土地公告办法》第十二条：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支情况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”第十三条：“市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征收土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。”。第三，若土地行政主管部门未依法进行征地、补偿、安置方案公告，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求进行公告，否则其有权拒绝办理相应的征地补偿登记、补偿安置手续⑦《征收土地公告办法》第十四条：“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”。第四，因未按照依法批准的征地、补偿、安置方案进行征地、补偿、安置从而引发争议的，由市、县人民政府进行协调；若协调不成，则交由上一级人民政府进行裁决①《征收土地公告办法》第十五条：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”。该《办法》在《土地管理法》的基础上，进一步细化了被征收人行使参与权的时限，并赋予被征收人在参与权受侵害后拒绝办理征地补偿登记手续的权利，还可以要求有关人民政府对相关争议事项进行协调。

1.2.3相关部门规章对参与权的规定

《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，在征地依法进行报批之前，当地国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等重要事项，通过书面的方式通知被征地的村民及其所在的集体经济组织，同时应当组织被征地的集体经济组织及村民共同对拟征土地上的现状进行调查确认。除此之外，还应告知被征地权利人有申请听证的权利②《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条：“告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。”第十条：“确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”第十一条：“组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”。该指导意见将被征收人通过听证参与决定土地征收相关事项的时限区间扩大到征地依法报批前，有利于被征收人更有效地行使参与权。《国土资源听证规定》对被征收人参与听证的具体程序进行了更加详细的专门规定。该规定分别列举了土地行政主管部门应当组织听证和可以根据需要组织听证的情形，同时还分别列举了在报批之前和作出决定之前应当书面告知当事人可申请听证权利的情形。为被征地权利人合法有序地参与听证提供了法律保障③《国土资源听证规定》第十二条：“有下列情形之一的，主管部门应当组织听证：（一）拟定或者修改基准地价；（二）编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划；（三）拟定或者修改区域性征地补偿标准。有下列情形之一的，直接涉及公民、法人或者其他组织的重大利益的，主管部门根据需要组织听证：（一）制定规章和规范性文件；（二）主管部门规定的其他情形。”第十九条：“有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的；（二）拟定非农业建设占用基本农田方案的。有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）较大数额罚款、责令停止违法勘察或者违法开采行为、吊销勘察许可证或者采矿许可证等行政处罚的；（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；（三）法律、法规或者规章规定的其他情形。”第二十条：“当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证。”第二十一条：“当事人应当在告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证；但行政处罚听证的时限为3个工作日。放弃听证的，应当书面记载。”。

通过我国现行立法对集体土地被征收人参与权的规定，可以看出，我国对集体土地被征收人参与权的立法保障已有初步规范。现行相关法律保障主要有两大优点：一是在征地依法报批前，被征收人即可行使参与权，要求举行听证，有利切实维护被征收人权利，避免被征收人要求听证时征地申请已通过审批形成定局，听证程序沦为形式；二是出台针对国土资源听证的具体规定，切实指导被征收人在具体的时限内通过法律规定的程序申请听证，行使参与权。

2被征收人参与权法律保障存在的问题

通过对我国关于集体土地被征收人参与权现行立法的分析，可知我国在完善集体土地被征收人参与权方面持有积极、努力的态度。换言之，努力改善集体土地被征收人参与权的行使，我国已经从提前申请听证的时间和规范具体听证程序等方面迈出了重要步伐。但是尽管如此，在相关制度的设计中依然存在一些问题亟需进一步完善，其主要表现在以下几个方面。

2.1参与权主体范围不明

参与权的权利主体范围，即被征收人的范围。《土地管理法》规定的主体范围仅限于被征地的农村集体经济组织和该集体经济组织的村民。虽然《征用土地公告办法》对主体范围的规定扩展到包括“其他权利人”，但该规定不够明确具体。目前学者们对于被征收人的研究范围大多也仅限于农村集体经济组织和村民。然而在具体实践中，对被征收土地享有权益的主体，除了被征地农村集体经济组织和村民以外，还有租赁权人、承包经营权人、地役权人等等。当集体土地被征收时，他们的权益极可能会因此受损，而其能否成为参与权的权利主体，法律尚不明确，学界亦存在争议。主体不明确直接影响土地征收中参与主体的缺位，难以真正维护利害关系人的合法权益［2］。因此，亟需对这一方面加以明确规定。

2.2参与权内容狭窄

土地征收审批决定在现实生活中是非常重要的决定，其通常会改变许多被征收人的生活及其生产劳动，更是关系到土地资源配置、区域经济发展的重要举措。被征收人作为财产所有者和公民个人，是土地征收法律关系中的一方当事人，土地征收的审批决定将会对被征收人的财产权产生影响，意味着被征收人的财产权将被公权力强制剥夺。因而，在作出这种重要决定的过程中，被征收人理应有权参与。然而我国当前立法仅赋予了被征收人对制定征地补偿、安置方案和非农业建设占用基本农田方案的参与权，被征收人在土地征收的其他方面却无法参与，如土地能否被征收的决定、征地具体面积的决定等关系到被征收人具体利益的土地征收事项。这是参与权内容过于狭窄的表现。

参与权内容过于狭窄不利于被征收人对土地征收的监督，尤其是被征收人无法参与决定土地能否被征收和具体征地面积，这将可能使审批程序面临一个很大的风险，即当征收申请人提交的申请材料为虚假材料，政府有可能会遭受虚假材料的蒙蔽，从而作出错误的决定，最后导致政府形象和威信受到损害。而更重要的是，这将会严重损害被征收人的合法权益，甚至引发不良群体事件的发生。例如，150名无锡农民状告国土资源部行政不作为案就反映了该风险实际存在［3］。该案中，国土资源部仅审查了江苏省的书面材料后，经国务院批准办理了同意江苏省无锡市征收申请所提出土地的批复，但该案中无锡市居然将鸿桥村村民的私有房屋宅基地当作村庄工矿用地上报国土资源部和国务院审批，导致案件的发生。

2.3参与权的行使存在程序缺陷

我国在土地征收方面实行“两公告一登记”制度①第一次公告即《征用土地公告》。征用土地公告的内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。第二次公告即《征地补偿、安置方案公告》。国土行政主管部门根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书（土地承包合同）到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征用土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。，即对征收土地方案和征地补偿、安置方案进行公告，被征收人前往土地行政主管部门办理征地补偿登记手续。被征收人对于公告事项有异议的，有权申请听证，对于未进行公告的，有权拒绝办理登记手续。尽管现行立法规定了被征收人通过查询举报或听证会等方式行使参与权，也专门出台了《国土资源听证规定》对听证参与程序进行详细规定，但是具体程序上依然存在诸多弊端，难以满足被征收人参与征收程序的需求。

2.3.1公告详尽程度未规定

我国现行的“两公告一登记”制度仅规定了公告中应告知征收土地方案和征地补偿、安置方案，并未对应公告事项的详尽程度作出规定。这一程序缺陷，给予了行政机关较大的操作空间，对于应当公开的信息通过抽象性规定进行掩盖，侵犯被征收人的知情权。若被征收人缺乏有效的信息，其在征地过程中根本无法积极有效地参与，因而进一步阻碍了被征收人参与权的行使。

2.3.2参与方式单一

在参与土地征收决定的方式方面，现行立法仅赋予了被征收人通过查询举报或听证会的方式行使参与权，参与方式过于单一，甚至不能直接和征收申请人协商征地补偿、安置办法。虽然法律规定国家可以为了公共利益而强制性征收被征收人的土地，但这并不意味着国家可以单方面强制决定应当给予被征收人的补偿金额以及安置办法，具体的补偿金额和安置办法应当由双方当事人即被征收人和征收申请人协商解决。将参与权的行使方式仅限于查询举报和听证会的方式，不利于保护被征收人的参与权，一定程度上限制了被征收人参与决定的积极性。

2.3.3程序效力不足

《国土资源听证规定》仅规定了直接负责的主管人员和其他直接责任人员未依法组织听证或徇私舞弊、滥用职权的行政处分责任，对于违反听证程序而作出的行为的法律效力却未予以明确规定。该规定虽然使违反听证程序的责任人员受到了处罚，但是对于违反听证程序而作出的行为却存在放纵其继续发生效力的风险，大大剥夺了被征收人听证参与权的实效性。

2.4有效反馈监督机制的缺失

我国立法虽然规定了参与权的行使主体、内容、方式、时间，但却没有成功构建有效的反馈监督机制。现行立法关于有效反馈监督机制的缺乏主要体现为对被征收人的反馈监督缺乏法定的回应制度。回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要作出及时的反应，并采取积极措施来解决问题［2］。参与权的有效行使关键取决于被征收人通过法定反馈监督程序提出问题、反映诉求后，政府针对被征收人意见是否作出积极反应和回复。我国立法虽然赋予了被征收人通过查询举报或听证会的方式行使参与权，却是有参与无回应，是一种表面上的参与，很难发挥实质作用。

例如《国土资源听证规定》仅规定对于在报批拟定的非农业建设占用基本农田方案、拟征地项目的补偿标准和安置方案时，应当附具听证笔录，但是却并未规定通知被征收人是否采纳听证意见的具体方式。尤其是对于不采纳意见的情况，并未规定政府应在特定时限内以具体的方式告知被征收人并说明理由。除此之外，被征收人虽然享有参与权，但行政机关在听证程序上享有绝对控制权，听证笔录仅供参考，是否采纳最终还是取决于政府的裁决。政府作为征地主体，其对听证笔录的采纳决定是否具有中立性值得怀疑，且违背了“任何人不得做自己案件的法官”的原则①这是英美普通法自然公正原则的内容之一，基本内涵是：如果一个法官与法庭受理的某一案件有个人利益牵连，那么他就不能审理这个案件。这是保证审判无偏私的必然要求，这就是任何人不得作为自己案件的法官原则。这一原则在大陆法系理论中称为回避原则。任何人不得作为自己案件的法官的原则不仅适用于司法领域，同样也适用于行政领域，行政机关在做出行政行为时也必须遵循这一原则。。

有效反馈监督机制在实践中的缺失，轻则导致被征收人的参与意见不能及时得到采纳，重则将会导致被征收人的意见在参与程序结束后石沉大海，参与权立法形同虚设。被征收人通过听证程序提供的意见未被及时采纳甚至不被采纳，而又由于缺乏政府向被征收人陈述理由的沟通环节，使得被征收人难以理解未被采纳的原因，严重打击了被征收人行使参与权的积极性，激化了被征收人与政府之间的矛盾。

3完善被征收人参与权法律保障的建议

我国现行立法对被征收人参与权的法律保障存在诸多弊端。有效的参与意味着能保证公众决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些会影响到他们的建议，公众清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的实施情况，公众有机会和途径参与并使他们的意见被决策者知晓，公众可以得到清晰的关于决策作出的原因［4］。因此，如何完善被征收人参与权的法律保障，切实维护被征收人的合法权益，使被征收人真正参与到土地征收的过程中，已成为当前社会普遍关注和讨论的问题。通过前文对我国该方面法律保障缺陷的分析，在此提出以下相应的完善建议。

3.1明确参与权主体范围

在西方国家，被征收人参与权的主体范围非常广泛。所有对被征收土地拥有各种权利的人都被包括在内，不仅包括被征收土地的所有权人，还包括对被征收土地拥有用益物权和担保物权等他物权的权利人；不仅包括对土地拥有物权的权利人，还包括对土地拥有债权的权利人［5］。与之相比，我国现行立法除了规定包括农村集体经济组织和村民以外，仅《征用土地公告办法》规定包括其他权利人，但未明确规定其他权利人的范围。为了全面保护被征收人的参与权，应当明确参与权的主体范围。

被征收人参与权主体范围的确定，虽无需一味效仿西方国家将权利赋予得如此广泛，但对个别密切相关的权利人应当加以明确列举。除了农村集体经济组织和村民以外，应当增加用益物权人为参与权的行使主体。由于被征收土地的征收将会剥夺用益物权人对被征收土地的特定财产使用权，将会较大程度地影响用益物权人的生产和生活，而造成的损失又是其他方式无法完全等价弥补的。因此，为了保障被征收土地用益物权人的合法权益，当前立法应当将其纳入被征收人参与权的主体范围。对于被征收土地的担保权人和债权人，由于其合法权益通常为非特定财产权，通过征地补偿费用可以进行等价补偿，其只需与担保人和债务人自行协商即可维护其合法权益，并无将其纳入被征收人参与权主体范围的确切需要。

3.2扩大并明确参与权的内容

被征收人作为土地征收法律关系中的一方当事人，土地征收的审批决定意味着被征收人的财产权将被公权力强制剥夺。虽然我国立法赋予了被征收人对制定征地补偿、安置方案和非农业建设占用基本农田方案的听证申请和参与权，但是在土地征收的其他方面却无法参与。尤其是对于是否征收土地以及征收面积的决定，被征收人无法参与协商。尽管国家为了公共利益需要可以依法强制征收土地，但为了确保征收土地切实符合公益用途，提高征收审批质量的同时更好地保障被征收人的合法权利，应当赋予被征收人参与到征收土地以及征收面积的决定中并提出具体意见的权利。防止征收申请人为了自身利益或其他非公共利益进行征收申请，避免出现以公共利益的名义侵害公共利益的现象。

除了扩大参与权的内容以外，还应当对参与权的内容加以具体明确。实践中参与权不明确导致出现两种极端现象，一种为“钉子户”滥用参与权，漫天要价拒绝被征收，阻碍城市开发进程，另一种则为被征收人未能表达其具体意见就被强制征收。因此，明确参与权的内容至关重要，我国立法应当明确被征收人有权参与一切关系到被征收人具体利益的土地征收事项，对于法律未明确赋予的具体参与权应当不予认可。除此之外，对于法律明确赋予的参与权的行使限度也应当进行相应的规定。应规定被征收人应当按照法定程序参与各个具体事项，并规定被征收人在参与过程中提出的要求应当符合市场供求关系和社会伦理道德。例如规定对征地补偿数额的异议数额不得超过其余被征收人意见所提出数额平均数的百分之几。从而既有利于防止参与权滥用，又有利于保障被征收人的合法权益。

3.3完善参与权的程序配置

实体法的公正性必须在程序公正的基础上才能得以有效实现［6］。参与权作为一项重要的程序性权利，是被征收人行使其实体性权利的基础和保证。我国现行立法对于参与权行使具体程序的规定存在诸多弊端，参与程序的完善迫在眉睫。现行有效的参与权行使程序规定主要包括：向被征收人公告征地方案与补偿安置方案、被征收人申请举行听证会、被征收人参与听证会进行评议和表决、被征收人因不服政府的征收决定而进行调解或诉讼、调解或诉讼后的善后处理。对参与权行使程序的个别组成部分应当更加具体化、系统化和法律化，从而完善参与权的程序配置。

3.3.1公告环节

我国现行的“两公告一登记”制度仅规定了公告中应告知征收土地方案和征地补偿、安置方案，并未对应公告事项的详尽程度作出规定。为了保障被征收人知情权不受侵犯，有利于其更好地行使参与权，当前立法应当对公告事项的详尽程度作出具体要求。缩小行政机关的操作空间，防止其对于应当公开的信息通过抽象性规定进行掩盖。立法可以先采用概括式规定公告征收土地方案和征地补偿、安置方案时应当公告事项的总体范围，再通过列举式规定应当告知的具体事项和可以根据需要而告知的事项。这样就可以保证参与权人能够完整地获取其需要知悉的信息。除此之外，立法还应当对公告的地点予以规范。明确公告地点有利于规范公告行为，提前告知被征收人取得征地信息的地点，有助于被征收人及时获取相关征地信息［7］。

3.3.2听证参与环节

现行立法仅赋予了被征收人通过查询举报或听证会的方式行使参与权，参与方式过于单一，甚至不能直接和征收申请人协商征地补偿安置办法。我国立法应当增加被征收人的参与方式，而不仅限于查询举报和申请听证，例如通过法律规定被征收人与征收申请人就征地补偿安置办法进行协商的具体程序。海南省陵水县黎安镇在该方面的创新性实践取得了良好效果。该镇大墩村以村集体为征地主体进行包干补偿，不再由政府挨家挨户进行补偿工作。除了得到高额补偿款外，村委会还额外获得县政府土管部门给的征地工作经费，由政府出资帮助村委会注册一个有限责任公司，全村村民都是股东。这样村委会有了充足的资金，就会自发去测量征地面积，挨家计算实际补偿金额，将村民各自的土地补偿金补偿给村民后，剩余资金归大家共同共有［8］。如此一来，不仅拓宽了被征收人的参与形式，调动了各个村民参与的积极性，而且提高了政府征地效率，降低了征地成本。我国立法可以参考该创新实践给予的启示，进一步拓宽被征收人的参与方式。

3.3.3善后处理环节

经过调解或诉讼，若发现原征收决定存在违法违纪状况，应如何进行善后处理，对此《国土资源听证规定》仅规定了直接负责的主管人员和其他直接责任人员未依法举行听证和徇私舞弊、滥用职权时的行政处分责任，对于违反听证程序所作出的决定的法律效力却未予以明确规定。尽管依照行政法的合法性原则和程序正当原则，亦可否定该决定的法律效力，但是却存在撤销该决定会严重影响“公共利益”，需要继续执行并给予受害人额外补偿的情况。我国应当通过法律条文对于违反听证程序所作决定的法律效力进行明确否定，并对考虑到“公共利益”需要继续执行的具体情况进行列举式的明确规定。一方面，起到对听证程序重要性的强调作用，提高政府与被征收人对听证会的重视；另一方面，避免个别地方政府滥用“公共利益”作为继续实施违反听证程序所作决定的借口。

3.4构建有效的反馈监督机制

反馈监督机制，是指通过被征收人行使参与权来反馈意见，从而对土地征收决策的审批和执行过程中的政府行为加以监督，进而保证政府征收土地的行为具有合法性和合理性的机制。目前我国在征地过程中赋予被征收人申请听证并参与听证会表达意见的权利，即为反馈监督机制的一部分。构建有效的反馈监督机制，其实质即为保障被征收人有效行使参与权，应当完善以下几个方面：

3.4.1建立积极有效的回应机制

反馈监督机制是否有效，其关键在于反馈监督意见是否得到积极反应和回复。征地农民的参与是自身利益和要求的表达，这种表达理应得到对方的一定回应，否则参与行为就可能演变成为农民的“自言自语”［9］。构建有效的反馈监督机制，必须在反馈监督意见的回复方面进行明确的法律规定。《国土资源听证规定》并未规定政府对于是否采纳听证意见应以具体的方式告知被征收人并说明理由。我国应当通过法律修订增加政府应在特定期限内以公告或书面的形式将是否采纳听证意见以及理由告知被征收人的法律规定。这将避免被征收人的意见在听证程序结束后石沉大海，保障参与权的行使得到重视和有效回应。

3.4.2确保听证笔录采纳决定的中立性

反馈监督意见审查机关的中立性与反馈监督机制的有效性也密切相关。是否采纳听证笔录取决于政府的裁决，然而政府作为征地主体，其对听证笔录的采纳决定是否具有中立性值得怀疑，且违背了“任何人不得做自己案件的法官”的原则。为了保证对听证笔录采纳决定的中立性，当前立法应当将决定权交由申请征地政府的上一级人民政府。为保证听证笔录的约束力，相关决策主体不采纳听证的建议，必须公开说明理由并允许公众质询［10］。如此一来，既发挥了上级政府对下级政府的领导监督作用，又保证了该决定的中立性，保障了被征收人的有效参与。

3.4.3完善社会监督制度

对行政行为的监督离不开社会监督。构建有效的反馈监督机制，同样需要构建相应的社会监督制度。虽然现行立法赋予了被征收人一定的参与权，但是依据我国的现实国情，集体土地被征收人的文化素质和法治观念普遍不高，在该现状下，被征收人很难合法有效地行使参与权。因此，在实践中集体土地被征收人通常因受文化条件的限制而导致参与权的行使形同虚设。鉴于被征收人在这方面处于弱势地位，为了帮助被征收人有效行使参与权，我国应当许可建立能够代表被征收人的“民间组织”，如土地征收协会，通过诉讼立法赋予该“民间组织”代表被征收人对政府违法征地行为进行公益诉讼的权利，并通过相关土地立法授予其对政府征地行为提出监督意见、开展调解工作的权利。从而让有知识有能力的社会群体能够帮助被征收人维护合法权益。

4结语

集体土地征收是事关社会公共利益、国计民生的问题，与城市化建设的顺利推进、农村集体经济组织的稳定发展有着密切的联系。集体土地上的房屋附着了居住保障、农田生产保障、农村劳动力转移就业等多种利益，甚至有祖宅荫庇的心理寄托［11］。因此，被征收人合法权益的保护问题是集体土地征收的重点工作，而被征收人合法权益的保障离不开参与权的有效行使。只有让被征收人参与到土地征收过程中，对土地征收行为进行有效监督并提出自身的合理诉求，才能切实保障被征收人的合法权益，促进征地决策的合理公正，从而保障城市化进程的有序开展，维护社会稳定。在集体土地被征收人参与权的视角下，我国的法律保障存在诸多缺陷。有必要通过明确参与权的主体范围、扩大并明确参与权的内容、完善参与权的程序配置以及构建有效的反馈监督机制来进一步完善被征收人参与权的法律保障。在未来的城市化进程中，集体土地征收依然是其中的关键步骤，被征收人参与权的法律保障至关重要，颁布《集体土地征收补偿条例》迫在眉睫。笔者通过本文对集体土地被征收人参与权的法律保障进行研究，旨在提出切实有用的立法建议，为我国集体土地征收尽绵薄之力。

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编辑：余少成

编辑部网址：http：//sk.swpuxb.com

Legal Protection of Land-expropriated Farmers'Participation Right in Collective-owned Land Requisition

WANG Liguan，JIANG Li*
School of Law，Minzu University of China，Beijing，100081，China

Collective-owned land requisition matters a great deal to the public interests and people's livelihood.It's also closely related to the smooth progress of urbanization and steady development of rural collective economic organizations.The protection of land-expropriated farmer's legal interests is the key point in collective-owned land requisition，and it cannot do without the performance of participation right.The land-expropriated farmers'legal interests will be effectively protected only when they could participate in and supervise the requisition process，and put forward their own claims，thereby making the requisition decision more just and equitable，ensuring an orderly urbanization progress and maintaining social stability.There are still many problems in the legislation a boat legal protection of land-expropriated farmers'participation right including unclear definition of the scope of subject，narrow scope of interest，and lack of procedural safeguards.Therefore we suggest the following measures：regulate the scope of subjects'participation right by law，expand and regulate the content of participation right，improve the procedural configuration and build an effective feedback and supervision system.

collective-owned land；collective-owned land requisition；urbanization；land-expropriated farmers；participation right

10.11885/j.issn.1674-5094.2016.05.10.01

1674-5094（2016）04-0054-09

DF459

A

2016-05-10

王立冠（1993-），男（黎族），海南屯昌人，硕士研究生，研究方向：经济法学、房地产法学。

姜 莉（1964-），女（汉族），山东青岛人，副教授，博士，研究方向：经济法学、财税法学。